El ámbito objetivo de la justicia administrativa

AuthorBenjamin Marcheco Acuña
Pages147-239
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CAPÍTULO IV
El ámbito objetivo de la justicia administrativa
IV.1. El objeto del proceso administrativo. De la función
revisora al enjuiciamiento plenario de la actividad
administrativa
La delimitación del objeto en cualquier proceso es una cuestión medular,
toda vez que con ella se precisa el contenido de la controversia y, con-
secuentemente, el de la futura sentencia, que debe ajustarse a lo que ha
sido discutido por las partes, sin que pueda alterar las pretensiones, so
pena de incongruencia. Por ello para las partes –o para los ciudadanos
en general– este tópico resulta fundamental, toda vez que el proceso
constituye el cauce jurídico para la solución de sus conictos y, por lo
tanto, del modo en que se pueda jar su contenido, dependerá el grado y
la efectividad de la tutela judicial que se les brinde.
La determinación del objeto del proceso administrativo, a diferencia de
otros órdenes jurisdiccionales, ha sido siempre un tema controvertido.
Mientras se asume pacícamente que en el proceso civil, el objeto del
litigio puede referirse a cualquier pretensión deducida de cualquier con-
troversia originada en esta rama del derecho, porque se trata, en deni-
tiva, de partes situadas en un plano de igualdad que sólo pueden hacer
valer sus reclamos mediante mecanismos de heterotutela; el objeto del
contencioso administrativo, que supone una contienda con el propio
poder público, se ha conectado tradicionalmente con la impugnación de
una actividad administrativa previa.
En su formulación originaria, según la versión francesa, el objeto del
proceso estaba condicionado exclusivamente por la existencia de una
decisión unilateral y formal de la Administración pública que se presu-
miese contraria al ordenamiento. La decisión administrativa unilateral,
en palabras de Prosper weiL,«constituye uno de los aspectos más origi-
nales del Derecho Administrativo», incluso el procedimiento contrac-
tual da lugar, cuando se trata de contratos administrativos, a un notable
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Benjamin marcheco acuña
conjunto de prerrogativas y de sujeciones.317 No es de extrañar entonces
que el acto administrativo constituya el concepto central del Derecho
Administrativo nacido en Francia; y el control de su conformidad con la
ley, el pivote sobre el cual ha girado el diseño estructural de la justicia
administrativa.
La jurisdicción contencioso- administrativa francesa se congura en-
tonces con un carácter meramente revisor de la legalidad de una deci-
sión administrativa previa –préalable–, por lo que únicamente podía
acudirse a los mecanismos jurisdiccionales a los nes de comprobar la
legalidad de la decisión que fuera contraria a la pretensión del interesado
y sólo por la vía del recurso interpuesto contra ella. Esta regla no
tiene especial interés en el recurso de anulación, pues, en este caso, la
decisión previa es la propia que es objeto del recurso. Es, sin embargo,
en el proceso de plena jurisdicción donde revela su importancia, puesto
que se impone al particular la carga de dirigirse a la Administración
antes de acudir al juez.
El acto administrativo tenía entonces el valor de una sentencia de pri-
mera instancia por lo que la actividad posterior revisora quedaba o,
mejor dicho, debía quedar inexorablemente circunscrita a ésta.318
Muchos han sido los intentos de los propios autores franceses por en-
contrar una explicación lógico– jurídica a esta regla de la decisión pre-
via. Para LaFerriére, estaba plenamente justicada, pues ella conforma
la noción misma de contencioso-administrativo, que se hace depender
de la existencia de dos pretensiones opuestas y un litigio. El proceso,
–entiende– nace de la oposición entre una decisión manifestada en un
acto administrativo –de gestión o de poder– y el derecho de una parte
que se considera afectada por la decisión.319
317 weiL, P. Derecho Administrativo (traducción de Luis rodríguez zúñiga), Civi-
tas, Madrid, 1994, p. 85.
318 hauriou, M. Précis de Droit Administratif et de Droit Public, Recueil Syrey,
Paris, 1927, p. 368.
319 LaFerriére, E. Traité de la juridiction administrative et des recours conten-
tieux, 2ª ed., Berger-Levrault et Cie Libraires-Éditeurs, Paris, 1896, t-I. p. 323.
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Fundamentos de la justicia administrativa
Esta tesis –que hoy ha sido completamente abandonada por incomple-
ta– tuvo gran aceptación entre los autores de principios del siglo XX,
que vieron en la decisión previa una formalidad esencial para la vincu-
lación de la instancia (liason de l’instance).320Aun reconociendo que
el contencioso existe por el mismo hecho de la oposición de dos pre-
tensiones, armaban estos autores que era preciso, sin embargo, que el
mismo fuera aceptado por la Administración.
Una explicación completamente distinta dio hauriou. Para él la deci-
sión previa es imprescindible porque la Administración sólo actúa a
través de sus actos, por lo que el acto administrativo constituye la ma-
nera en que la autoridad administrativa acepta vincularse a la instancia
(jurisdiccional).321
Esta explicación en la actualidad tampoco es aceptada.322 No es hoy la
Administración quien decide que actos suyos quedan excluidos o no de
la jurisdicción, sino que esta puede quedar ligada a la instancia aún en
contra de su voluntad.
Quizás quien mejor haya esbozado el alcance y origen de la regla de
decisión préalable ha sido waLine:
«Las explicaciones de hauriou chocan con la misma objeción:
¿Por qué la regla obligatoria ante el Consejo de Estado no lo
es, o lo es sólo excepcionalmente, ante el Consejo de Prefec-
tura? Esto induce a pensar que la verdadera explicación de la
regla de la decisión previa debe buscarse en una particularidad
320 Cfr. montane de La roche, P. L’inertie des pouvoirs publics, Paris, 1950, p. 12
321 En el contencioso tradicional, con la teoría del ministro- juez, la aceptación de
vinculación a la instancia provenía por el hecho de que la decisión adminis-
trativa tenía el valor de una sentencia de primera instancia, por tanto él era el
juez de esa primera instancia. Al erigirse el Conseil d’État como juez de dere-
cho común, la autoridad concurre ante él como un simple litigante y acepta la
jurisdicción a través de la decisión previa. Cfr. hauriou, M. Précis…, ob. cit.,
p. 368.
322 De esta doctrina de hauriou aún subsisten expresiones suyas como «lier le
contentieux» o «liaison du contentieux» muy utilizadas por la doctrina francesa
y no ignoradas por la jurisprudencia. Cfr. chaPuS, R. Droit du Contentieux…,
ob. cit., p. 477.

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