El control de constitucionalidad en Cuba: reflexiones a tenor de la constitución de 2019
| Author | Dr. Carlos M. Villabella Armengol |
| Position | Profesor Titular de la Universidad de Camagüey |
| Pages | 32-63 |
32
El control de constitucionalidad
en Cuba: reflexiones a tenor
de la Constitución de 2019
Recibido el 10 de febrero de 2019
Aprobado el 15 de marzo de 2019
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
Profesor Titular de la Universidad de Camagüey
Director del Programa de Doctorado en Derecho
del Centro de Ciencias Jurídicas
Puebla, México
Director de la Revista IUS
RESUMEN
El control de constitucionalidad es una institución fundamental
de la doctrina contemporánea porque posibilita defender la
supremacía de la Constitución y convertir a esta en Derecho
vivo. Sin mecanismos efectivos de garantía, la Constitución es
un documento simbólico, a lo sumo, un estatuto del poder
político. El presente artículo aborda el mecanismo de garantía
que propone la nueva Constitución. Para ello, repasa la
metateoría de la institución y revisa los diferentes modelos de
control de constitucionalidad que se implementaron en Cuba.
Se auxilia de los métodos histórico-lógico, análisis-síntesis y
exegético.
PALABRAS CLAVES
Control de la Constitución, modelos de control constitucional, control
de constitucionalidad en Cuba, reforma constitucional en Cuba.
ABSTRACT
The Control of Constitutionality is the highest Institution of
contemporary doctrine because it makes it possible to defend
the supremacy of the Constitution and transform it into a living
Law. Without effective guarantee mechanisms, the
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
33
Constitution is just a symbolic document, at its best, a decree
of political power. This article addresses the guarantee
mechanism proposed by the new constitution. For that reason,
it analyses the meta-theory of the institution and reviews the
different models of constitutionality control that were
implemented in Cuba. It is supported by the historical-logical,
analysis-synthesis and exegetical methods.
KEY WORDS
Control of the Constitution, Models of Constitutional Control, Control
of Constitutionality in Cuba, Constitutional reform in Cuba.
SUMARIO:
1. La defensa de la Constitución. Precisiones conceptuales.
2. Los modelos de control constitucional. 3. La expansión
de la justicia constitucional. Ejemplo de la evolución en
América Latina. 4. El modelo de control judicial de 1901.
5. El Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales de
1940. 6. El control político instituido en 1976 y el nuevo
canon de 2019. 7. Colofón.
1. La defensa de la Constitución.
Precisiones conceptuales
Las vías y procedimientos a través de los cuales se evita la
vulneración de la Constitución y se restituye la vigencia de sus
preceptos cuando son quebrantados, constituyen una
institución aspecto toral del derecho contemporáneo. Se
afirma que sin ellos la Constitución es un documento político,
una norma declarativa, pero no verdadero derecho. Como
afirmó KELSEN: “u
na Constitución a la que le falta la
garantía de la anulabilidad de los actos
inconstitucionales no es plenamente obligatoria en su
sentido técnico (…) es un deseo sin fuerza obligatoria”.
1
1KELSEN, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia
constitucional), Rolando TAMAYO Y SALMORÁN (trad.), Instituto de
Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2001, p. 10.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
34
La defensa de la Constitución, lato sensu, es el conjunto de
cláusulas, instituciones y mecanismos que preservan su
jerarquía, restauran la infracción y posibilitan la adecuación de
sus normas a los cambios de la realidad material: “…una
verdadera defensa constitucional es la que puede lograr
[también] (…) la aproximación entre la constitución formal o
jurídica y la constitución real o sociológica (…) tiene por
objeto, por tanto, no solo el mantenimiento o conservación de
las normas fundamentales, sino su evolución (…)”.2 En esa
tesitura, la defensa tiene dos dimensiones: los instrumentos
de protección y las vías de garantías.
La protección tiende a evitar la transgresión de la Carta
Magna a través de preceptos que enfatizan su supremacía, la
eficacia directa de los sus normas o la invulnerabilidad de los
derechos fundamentales; asimismo, mediante instrumentos
que limitan el poder político y lo encausan en los principios
fijados en la ley fundamental.3 Constituye igualmente un
dispositivo de protección, la cláusula de reforma que agrava el
proceso de modificación de la Constitución y le proporciona
rigidez a esta.
Las garantías se configuran por los diferentes procesos
dirigidos a la reparación de la norma constitucional violada, los
que se desarrollan ante órganos jurisdiccionales o ad hoc. FIX-
ZAMUDIO, siguiendo la distinción que realizara CAPELLETTI,4
distinguió entre las garantías de los derechos (jurisdicción de
la libertad) y las garantías del esquema de poder público
(jurisdicción orgánica). El primer ámbito se integra por las
acciones que restituyen los derechos, sea de manera
incidental o de forma directa, y se despliegan en sede judicial
ordinaria, una sala especializada de la máxima magistratura o
la corte constitucional. El segundo contorno lo integran los
procesos que restauran la contravención de la ordenación y
facultades de los órganos de poder del Estado. Ambas
2FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducción al Derecho Procesal Constitucional,
Fundap, Colección de Derecho Administración y Política, México, 2002,
p. 71.
3FIX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho Constitucional
Mexicano y Comparado, 6ta edición, Editorial Porrúa-UNAM, México, 2009,
p. 178.
4CAPELLETTI, Mauro, La giurisdizione constituzionalle delle libertà, Editorial
Giuffrè, Milano, 1955.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
35
jurisdicciones integran el control constitucional y propician
justicia constitucional.
De los diferentes dispositivos de defensa mencionados, la
reforma y el control constitucional constituyen los Guardia de
Corps de la Carta Magna porque resguardan su supremacía
de manera puntual. PÉREZ ROYO plantea que la reforma
constitucional es la protección extraordinaria, “de los
domingos”, ya que se acude a ella cuando el desfase de la
norma con la realidad es imposible de resolver por vía de la
interpretación constitucional, mientras el control de
constitucionalidad es la garantía ordinaria, “de todos los días”,
porque posibilita que la Constitución sea norma jurídica
suprema cotidianamente.5
De acuerdo con el órgano, los procedimientos y los efectos de
la sentencia, entre otras variables, existen tres modelos de
control de constitucionalidad: el político, el difuso y el
concentrado.
2. Los modelos de control constitucional
El primer canon de control de la Constitución fue político.
Surgió en la Francia revolucionaria del siglo XVIII condicionado
por dos razones: el recelo hacia el poder judicial dado su
talante pro-monárquico y la idea de que la asamblea
legislativa, como representante del soberano, era órgano
supremo del poder. En ese país, las constituciones de 1799 y
1852 encargaron la protección de la ley fundamental al Sénat
Conservateur. Esta concepción fue asumida por la
Constitución de Cádiz de 1812 que sirvió de patrón a los
primeros documentos constitucionales en Latinoamérica.
Transcurrido más de un siglo de las primeras expresiones de
este prototipo, la noción fue sistematizada teóricamente por
Carl SCHMITT, quien la blandió en el debate que sostuvo con
Hans KELSEN respecto a qué órgano era el indicado para
salvaguardar la Constitución. En 1928 KELSEN publicó “La
garantía jurisdiccional de la Constitución”, en el que expuso
que esa función debía ser desempeñada por un tribunal
5PÉREZ ROYO, Javier, Curso de Derecho Constitucional, 10ma edición,
Editorial Marcial Pons, Madrid, 2005, pp. 147-146.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
36
creado al efecto; tesis rechazada mayoritariamente por los
iuspublicistas de la época. SCHMITT resumió las críticas en el
trabajo “El Tribunal del Reich como guardián de la
Constitución” publicado en 1929, al que continuó “El Guardián
de la Constitución” en 1931, ambos recogidos en el libro La
defensa de la Constitución editado ese año en castellano. En
1931 KELSEN replicó con el artículo “¿Quién debe de ser el
defensor de la Constitución?”.
La postura de SCHMITT fue correlato del entendimiento de que
la Constitución era la expresión histórica y sociológica de un
pueblo cuando ha llegado a un grado de madurez, lo que
determina que el texto resuma las decisiones políticas
fundamentales de la comunidad, su voluntad sobre la manera
de organizar la convivencia y ordenarse políticamente. Así, su
función primordial consistía en preservar la unidad política del
pueblo y la continuidad de la nación:
Constitución en sentido absoluto significa (…) la
concreta situación de conjunto de una unidad política y
ordenación social (…) de un cierto Estado (…) una
Constitución es válida cuando emana de un poder (…) y
se establece por su voluntad (…) Lo que existe como
magnitud política, es, jurídicamente considerado, digno
de existir (…) La unidad y ordenación reside en la
existencia política del Estado, y no en leyes (…) La
Constitución en sentido positivo surge mediante un acto
del poder constituyente. Este acto constituye la forma y
modo de la unidad política, cuya existencia es superior.
No es, pues, que la unidad política surja porque se haya
dado una constitución (…) (…) En el fondo de toda
normación reside una decisión política del titular del
poder constituyente.6
En esa perspectiva, la defensa de la constitución era
entendida como un cometido político, no jurisdiccional;
aunque los tribunales participaran asiduamente en la
afirmación de la norma suprema en cada litis que ventilaran:
6SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Francisco AYALA (trad.), Alianza
Editorial, España, 2011, pp. 24 y ss.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
37
… la protección judicial de la Constitución no es más
que un sector de las instituciones de defensa y garantía
instituidas con tal objeto (…) por encima de esta
protección judicial existen otras muchas clases y
métodos de garantizar la Constitución (…) no podemos
decir que sean defensores de la Constitución todas
aquellas entidades y personas que eventualmente,
mediante la no aplicación de leyes anticonstitucionales o
el incumplimiento de mandatos de igual naturaleza,
pueden contribuir a que la Constitución se respete y a
que no queden vulnerados los derechos protegidos por
la Constitución (…) Lo más cómodo es concebir la
resolución judicial de todas las cuestiones políticas
como el ideal dentro de un Estado de Derecho,
olvidando que con la expansión de la justicia a una
materia política (…) solo perjuicios pueden derivarse
para el poder judicial (…) la consecuencia no sería una
judicialización de la política, sino una politización de la
justicia.7
Como resultado de esos razonamientos, el autor alemán
sostuvo que la protección debía confiarse a un ente político
que contara con la necesaria auctoritas y potestas que le
posibilitara imponerse sobre los demás órganos, que,
además, fungiera como pouvoir neutre (siguiendo la tesis de
Benjamín CONSTANT), a fin de intermediar entre los diferentes
órganos constituidos y fuerzas políticas. Esos atributos, en su
opinión, los reunía el presidente del país:
… el Jefe del Estado representa, por encima de las
atribuciones que le están asignadas, la continuidad y
permanencia de la unidad política y de su homogéneo
funcionamiento, y que por razones de continuidad, de
prestigio moral y de confianza colectiva debe tener una
especie de autoridad que es tan consustancial a la vida
de cada Estado como la fuerza y el poder imperativo
que diariamente se manifiestan de modo activo.8
7SCHMITT, Carl, La defensa de la Constitución, Manuel SÁNCHEZ SARTO
(trad.), Editorial Tecnos, Madrid, 1983, pp. 41, 56, 57.
8SCHMITT, Carl, La defensa de la Constitución, op. cit., p. 218.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
38
En esas coordenadas, el arquetipo de control político se
enarboló con los siguientes elementos: la función de
protección de la Constitución la desempeña el órgano
legislativo, una de sus cámaras, o el titular del ejecutivo; la
denuncia de inconstitucionalidad compete a un órgano del
poder público o los ciudadanos; el test de constitucionalidad
se efectúa fundamentalmente de manera a priori; y la revisión
de constitucionalidad no deriva en un proceso contencioso ni
culmina con una sentencia.
El modelo de control difuso de constitucionalidad se gestó en
los Estados Unidos en el siglo XIX a tenor de la sentencia del
juez MARSHALL en el caso MARBURY vs. MADISON. Su pilar es
que todos los jueces pueden revisar la constitucionalidad de
una norma o acto en el caso que conocen, de oficio o a
instancia de una de las partes, lo que constituye una
atribución diferente al deber genérico de la judicatura de
preservar la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico.
El sistema se basa en una lógica elemental: si la Constitución
es ley suprema del ordenamiento jurídico y es función del
poder judicial interpretar el Derecho y someter las normas al
test de constitucionalidad, el juez, por tanto, tiene facultad
para desaplicar una norma que vulnere la Constitución porque
esta tiene nulidad ab initio. Sus características son las
siguientes: i) lo ejercen todos los jueces en el marco del caso
que ventilan; ii) se desarrolla por vía de excepción, como parte
de una controversia; iii) la cuestión de constitucionalidad se
resuelve incidenter tantum de la controversia de legalidad;
iv) se efectúa a instancia de una de las partes o de oficio; v) el
test de constitucionalidad lo realiza el juez al interpretar el
derecho aplicable al caso que conoce; vi) la resolución del
juez es declarativa, ya que expresa que la norma tiene nulidad
preexistente por su irregularidad formal o material; vii) el fallo
tiene efectos ex tunc, desde siempre, al reconocer que la
norma es inconstitucional de origen; viii) la sentencia se limita
al caso concreto, con efectos interpartes.
El judicial review fue criticado por la heterogeneidad de
soluciones que producía al tener todos los tribunales facultad
para revisar la constitucionalidad de normas en los casos que
resolvían, aspecto que fue corregido con la aplicación del
principio de stare decisis et quieta non moveré. Esta doctrina
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
39
impone que los tribunales deban seguir los argumentos
establecidos en la ratio decidendi de sus fallos (stare decisis
horizontal) y en las sentencias del tribunal superior (stare
decisis vertical), creándose con ello un binding precedent que
provoca que la decisión judicial adquiera efectos generales;
de esa manera, la declaración de inconstitucionalidad se
convierte en vinculante.
El modelo de control concentrado fue desarrollado
teóricamente por Hans KELSEN e institucionalizado en la
Constitución austriaca de 1920. Su filosofía respondía a la
concepción de que la constitución era la ley superior del
ordenamiento jurídico y tenía la función de ordenar a la
comunidad, organizar el poder político y reconocer los
derechos naturales. En ese punto, no resultaba de un orden
preexistente, sino que era creadora de ese orden; tampoco
derivaba su legitimidad de la voluntad política del pueblo, sino
devenía de una norma hipotética fundante:
A través de las múltiples transformaciones que ha
sufrido, la noción de Constitución ha conservado un
núcleo permanente: la idea de un principio
supremo que determina por entero el orden estatal
y la esencia de la comunidad constituida por ese
orden (…) la Constitución es siempre el
fundamento del Estado, la base del orden jurídico
que se pretende conocer (…) es pues la base
indispensable de las normas jurídicas que regulan
la conducta recíproca de los miembros de la
colectividad estatal, así como de aquellas que
determinan los órganos necesarios para aplicarlas
e imponerlas y la forma como estos órganos
habían de proceder, es decir, la Constitución es en
suma, el asiento fundamental del orden estatal.
9
Desde esa perspectiva,
la Constitución no podía ser
defendida por los jueces ordinarios, sino debía serlo por
un órgano ad hoc, creado para tal fin, autónomo, situado
9KELSEN, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución, Rolando
TAMAYO Y SALMORÁN (trad.), Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
México, 2001, pp. 476-477.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
40
por encima de los demás poderes, con facultad para
revisar las normas y actos producidos por estos:
La cuestión de saber si el órgano llamado a anular
las leyes inconstitucionales puede ser un tribunal
se encuentra (…) fuera de discusión. Su
independencia frente al Parlamento como frente al
Gobierno es un postulado evidente; puesto que
son, precisamente, el Parlamento y el Gobierno, los
que deben estar, en tanto que órganos
participantes del procedimiento legislativo,
controlados por la jurisdicción constitucional.
10
En el pensamiento del autor austriaco, la Carta Magna
tampoco podía ser protegida por un órgano del Estado,
dado que las fundamentales vulneraciones provenían
precisamente del poder público:
No existe hipótesis de garantía de la regularidad
(donde) se confía la anulación de los actos
irregulares al mismo órgano que los ha realizado
(…) el Parlamento no puede, por su propia
naturaleza, ser obligado de manera eficaz. Sería
ingenuidad política contar con que el Parlamento
anularía una ley votada por él (…)
No es pues el
Parlamento mismo con quien se puede contar para
realizar su subordinación a la Constitución. Es un
órgano diferente a él, independiente de él y, por
consiguiente, también de cualquier otra autoridad
estatal, al que es necesario encargar la anulación de los
actos inconstitucionales -esto es, a una jurisdicción o
tribunal constitucional.11
El primer tribunal constitucional fue instituido por la
Constitución checoslovaca de
29 de febrero de 1920 y
pervivió hasta 1938, aunque tuvo un pálido funcionamiento
por sus escasas competencias y porque las leyes no podían
revisarse hasta pasados tres años de su promulgación. Se
integró por siete jueces nombrados por 10 años. Conocía de
los recursos por inconstitucionalidad de una ley al margen de
10KELSEN, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución, op. cit., p. 492.
11KELSEN, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución, op. cit., p. 490.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
41
su aplicación y realizaba control preventivo de las normas
emitidas por la comisión permanente del parlamento.
La Constitución austriaca de 1ro de octubre de 1920,
estableció la Corte Constitucional que se convirtió en el patrón
del modelo. El órgano regulado en la Sección Sexta
“Garantías de la Constitución y la Administración”, quedó
integrado por 14 jueces y seis suplentes, seleccionados entre
magistrados, funcionarios administrativos y catedráticos de las
facultades de derecho y ciencias políticas. Tenía amplias
atribuciones: revisar de oficio la constitucionalidad de las leyes
federales, conocer los recursos de amparo contra la violación
de derechos fundamentales, tramitar los recursos de súplica
de anulación de leyes y decretos que realizaban los
tribunales, dirimir conflictos de competencias entre órganos y
entidades territoriales, revisar la demandas de impugnación
de elecciones, atender las acusaciones contra funcionarios,
revisar la constitucionalidad de los tratados internacionales e
infracciones de derecho internacional, etc. Los fallos
derogaban la norma o acto inconstitucional.
La Constitución española de 1931 reguló al Tribunal de
Garantías Constitucionales en el Capítulo IX “Garantía y
Reforma de la Constitución”, el que perduró hasta 1939 en
que fue derrocada la Segunda República. Se integró por
25 miembros designados por un periodo de cuatro años, entre
ellos, el presidente del Consejo de Estado y el Tribunal de
Cuentas. Esa composición afectó su funcionalidad y lo
desnaturalizó como órgano.12 Fue concebido con amplias
facultades: realizar control abstracto sobre leyes y actos y
control concreto de leyes a petición individual o de oficio,
aunque no existiese agravio directo; conocer el recurso de
amparo de garantías individuales; resolver conflictos de
competencia entre el Estado y las regiones autónomas;
revisar la elección de los compromisarios que elegían al
presidente; examinar la responsabilidad criminal de funcionarios
de primer nivel, etcétera. Los fallos tenían efectos erga omnes
12CRUZ VILLALÓN, Pedro, “Dos modos de regulación del control de
constitucionalidad, Checoslovaquia (1920-1938) y España (1931-1936)”,
Revista Española de Derecho Constitucional, año 2, No. 5, mayo-agosto
1982, p. 137.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
42
en caso de inconstitucionalidad formal e interpartes en los
demás supuestos.
Con posterioridad a la segunda posguerra este prototipo de
control se generalizó en Europa: Italia (1948), Alemania
(1949), Turquía (1961), Yugoslavia (1963), Portugal (1966),
España (1978), Bélgica (1980). De igual forma, en diversas
naciones de Europa del Este una vez que desapareció el
sistema socialista: Polonia (1982), Hungría (1989), Bulgaria
(1991), Rumanía (1999), Rusia (1991).
Los rasgos del modelo son los siguientes: i) lo ejerce un
órgano ad hoc, autónomo e independiente del poder judicial;
ii) los integrantes de la corte constitucional son nombrados por
el ejecutivo y el legislativo, seleccionados entre profesionales
del derecho, sin necesidad de que sean jueces de carrera;
iii) es un control al margen de una litis; iv) se efectúa a partir
de un recurso que habilita una vía principal para acceder al
órgano de manera directa; v) son legitimados para acudir al
tribunal los órganos del poder estatal, entes territoriales y
personas naturales sin que tengan que acreditar un perjuicio
directo; vi) el juez al realizar el test de constitucionalidad
interpreta los principios y normas constitucionales con
activismo; vii) la resolución del juez es constitutiva y anula la
norma; viii) la sentencia tiene efecto erga omnes, general,
frente a todos; ix) el fallo tiene efectos ex nunc, desde ese
momento y hacia el futuro.
El sistema fue criticado en el punto que constituía su quinta
esencia: un órgano no elegido, con facultad para revisar y
corregir la actuación del legislativo, el ejecutivo y la judicatura.
Este aspecto continúa siendo motivo de debate, empero el
modelo se extendió y demostró su eficacia cuando se quiere
fortalecer el Estado constitucional.
3. La expansión de la justicia constitucional. Ejemplo
de evolución en América Latina
En la segunda mitad del siglo XX se universalizó el control
constitucional al adoptar la mayoría de los países mecanismos
de defensa procesal de la ley fundamental y conformarse
jurisdicciones supranacionales para la protección de sus
derechos fundamentales. Así, se ha afirmado con acierto que
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
43
una coordenada del Estado constitucional es la maximización
de la garantía de la Constitución.
La expansión de la institución desdibujo las diferencias entre
los modelos difuso y concentrado. En algunos casos se
transfiguró el diseño institucional y funcional original. V. gr.,
países del sistema difuso institucionalizaron salas
constitucionales en la Corte Suprema propiciando una
especialización de la función; asimismo, la máxima
magistratura redujo los casos que conocía a tenor del principio
de writ of certiorari y la sentencia adquirió eficacia erga omnes
por la aplicación del principio de stare decisis. Por su parte, en
países del tipo concentrado, se incorporó a los tribunales
ordinarios a la tarea de depuración del ordenamiento jurídico
mediante la cuestión de inconstitucionalidad, posibilitando que
los jueces de instancia realicen un primer test de
constitucionalidad; también se refrendaron recursos que
brindan garantía a los derechos fundamentales en los
tribunales ordinarios.
Otros países configuraron esquemas de garantía de la
Constitución con rasgos orgánicos y procesales de ambos
modelos, configurando un nuevo paradigma que se identificó
como mixto, dual o híbrido. Como afirma FERNÁNDEZ SEGADO,
se produjo un movimiento de avecindamiento entre los dos
sistemas, una atenuación de las claras contraposiciones
ideológicas que están en la base de aquellas, la tendencia
evolutiva ha sido en el sentido de una atenuación progresiva,
recíproca y convergente de la contraposición.13
Ante la pérdida del sentido orientador de la distinción difuso-
concentrado, se han propuesto nuevas taxonomías.
CALAMANDREI estableció una categorización de cinco ítem:
i) por el órgano que realiza la función de control: judicial o
concentrado; ii) de acuerdo con el objeto: formal (cuando se
vulnera el procedimiento estipulado para la formación de la
norma) o material (cuando se quebranta el contenido de la
Constitución); iii) en atención a los sujetos legitimados:
13FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, La justicia constitucional en el siglo XXI: la
progresiva convergencia de los sistemas americano y europeo-kelseniano,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2004, pp. 91 y ss.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
44
incidental a instancia de parte, de oficio por el juez en una
controversia, y principal a tenor de una acción directa; iv) por
el efecto espacial de la sentencia: general y especial; v) por el
efecto temporal de la sentencia: declarativo y ex tunc, o
constitutivo y ex nunc.14 RUBIO LLORENTE diferenció entre
modelo de control centrado en la ley y modelo basado en la
defensa de los derechos.15 FERNÁNDEZ SEGADO distinguió
entre el control de constitucionalidad de la ley al margen de su
aplicación (en ausencia de litigio y conflicto de intereses
subjetivos) y el control de constitucionalidad de la ley en
ocasión de su aplicación (en el marco de una litis, conflicto de
competencias de órganos del Estado, o conflicto entre
entidades territoriales).16
La mutación del control de constitucionalidad se aprecia en
América Latina. En la región, se asumió primeramente el
control político bajo la influencia del constitucionalismo francés
y español; posteriormente, se adoptó el judicial review; luego,
algunos países innovaron salas especializadas dentro de la
Corte Suprema; más tarde, se acogieron tribunales
constitucionales; y finalmente se han configurado esquemas
mixtos.
El control político se adoptó en la primera mitad del siglo XIX.
Expresión incipiente de este prototipo se encuentra en la
Constitución de Cundinamarca de 1811 que, al regular la
facultad de aprobación de las leyes por el poder ejecutivo,
señaló lo siguiente:
Si la ley que se le presenta se opone directa o
indirectamente a la Constitución, bien sea en su
sustancia, o bien por no haberse guardado las
formalidades prescritas por dicha Constitución, pondrá al
pie del decreto “devuélvase por inconstitucional”; y en
el oficio de devolución expresará los artículos o las
14CALAMANDREI, Piero, Proceso y democracia, Héctor FIX-ZAMUDIO (trad.),
Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires, 1960, pp. 11 y ss.
15RUBIO LLORENTE, Francisco, "Tendencias actuales de la jurisdicción
constitucional en Europa", en Manuel Fraga: Homenaje Académico, v. II,
Fundación Cánovas del Castillo, Madrid, 1997, p. 1416.
16FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, La justicia constitucional ante el siglo XXI:
la progresiva convergencia de los sistemas americano y europeo-
kelseniano, op. cit., pp. 48 y ss.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
45
formalidades de la Constitución que son contrarios a la
ley propuesta.17
La Carta Magna peruana de 1823 responsabilizó al Senado
Conservador con velar la observancia de la Constitución y las
leyes. En el capítulo denominado “Observancia de la
Constitución” planteó:
El primer cuidado del Congreso, después de la apertura
de sus sesiones, será examinar las infracciones de la
Constitución que no se hubieren remediado, a fin de
decretar lo necesario para que se haga efectiva la
responsabilidad de los infractores. Todo peruano debe
reclamar ante el Congreso, ante el Poder Ejecutivo, o
ante el Senado la observancia de la Constitución, y
representar fundadamente las infracciones que notare.
Todo funcionario público, de cualquier fuero que sea, al
tomar posesión de su cargo, ratificará el juramento de
fidelidad a la Constitución, prometiendo bajo de él
cumplir debidamente sus obligaciones respectivamente.18
La Constitución ecuatoriana de 1851, al igual que otras de la
época, instituyó el Consejo de Estado como ente consultivo
del ejecutivo, encomendándole entre sus funciones la
observancia de la Constitución, dando cuenta al legislativo de
las infracciones. En el capítulo que denominó “De las
Garantías”, refrendó también una acción ciudadana directa:
“Todo ciudadano puede reclamar ante la Asamblea Nacional,
o ante el Poder Ejecutivo, de las infracciones de la
Constitución y de las leyes”.19
17Constitución de Cundinamarca de 1811, Biblioteca Virtual Miguel de
Cervantes, disponible en: http://www.cervantesvirtual.com/obra-visor/
constitucion-de-cundinamarca-30-de-marzo-de-1811-y-promulgada-el-4-de-
abril-de-1811--0/html/008e4dae-82b2-11df-acc7-002185ce6064_2.html#I_6,
consultado el 13 de abril de 2015.
18Constitución de Perú de 1823, Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes,
disponi ble en: http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/constituciones
ordenado/CONSTIT_1823/Cons1823_TEXTO.pdf, consultado el 13 de abril
de 2015.
19Constitución de Ecuador de 1851, Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes,
disponible en: http://www.cervantesvirtual.com/ obra-visor/constitucion-de-
la-republica-de-ecuador-el-25-de-febrero-1851/html/f0a4d146-8154-4b6e-
a5b5-31779c951dae_2.html#I_14, consultado el 13 de abril de 2015.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
46
El control difuso penetró el área en la medianía del siglo XIX,
aunque su adopción no significó un calco del
norteamericano.20 Un elemento que marcó la diferencia fue
que el órgano supremo del poder judicial monopolizó la
función, no permitiéndosele a los jueces de instancia
desaplicar normas inconstitucionales. Por ello, GARCÍA
BELAUNDE planteó que en realidad se constituyó un tipo de
control concentrado en manos del poder judicial.21 Otra
novedad fue que se instrumentaron vías procesales directas
para demandar la inconstitucionalidad; v. gr., la acción popular
refrendada primigeniamente por la mencionada Constitución
de Cundinamarca de 1811, y el amparo refrendado por la
Constitución de Yucatán de 1841 y luego generalizado a todo
México por el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847.
El primer prototipo de control constitucional por un órgano
semiespecializado lo implementó la Constitución cubana de
1940 a través del Tribunal de Garantías Constitucionales y
Sociales como sala de la Corte Suprema. Cuatro décadas
después, esta variante innovadora fue seguida por otros
países del área: en 1983 se creó en El Salvador la sala
constitucional dentro de la Suprema Corte a tenor de la
Constitución promulgada en ese año; en 1995 sucedió en
Nicaragua mediante la Ley de Reforma Parcial de la
Constitución Política; en 1989 la introdujo Costa Rica a través
de una reforma constitucional; en 1992 Paraguay adoptó la
sala especializada en la Constitución de ese año; en 1999 la
instituyó Venezuela mediante la Carta Magna de igual fecha; y
en el 2000 la refrendó Honduras por el Decreto de Reforma
Constitucional número 262.
El primer tribunal constitucional lo introdujo la Constitución de
Ecuador de 1945, denominándolo Tribunal de Garantías
Constitucionales. Este tuvo una eficacia limitada por su
composición no especializada y el hecho de que solo podía
20FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, “El control de constitucionalidad en
Latinoamérica: del control político a la aparición de los primeros
Tribunales Constitucionales”, en Revista de Derecho PUCP, núm. 52,
1999, p. 421.
21GARCÍA BELAÚNDE, Domingo, “El Tribunal de Garantías Constitucionales y
Sociales de Cuba (1940-1952)”, en Boletín Mexicano de Derecho
Comparado, Nueva Serie, año XXXVII, núm. 109, enero-abril, 2014, p. 304.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
47
suspender provisionalmente la vigencia de una ley
inconstitucional hasta que el Congreso adoptara la decisión
final, además, duró solo un año. Fue reinstaurado en 1998
como Tribunal Constitucional y la Carta Magna de 2008 lo
ratificó como Corte Constitucional.
Años después, varios países adoptaron órganos ad hoc para
el ejercicio de la función: en 1965 la Constitución de
Guatemala instituyó la Corte Constitucional que funcionó
hasta 1982 en que se produjo el golpe de Estado,
retomándose en el texto constitucional de 1985; en 1971 se
creó el Tribunal Constitucional en Chile a tenor de una
reforma a la ley fundamental; en 1979 surgió el Tribunal de
Garantías Constitucionales de Perú a tenor de la Constitución
de ese año, denominándose Tribunal Constitucional en la ley
suprema de 1993; en 1991 se instituyó la Corte Constitucional
de Colombia mediante la Carta Magna de igual fecha; en 1994
se creó el Tribunal Constitucional de Bolivia por una reforma
constitucional, convirtiéndose posteriormente en el Tribunal
Constitucional Plurinacional con la ley fundamental de 2009.
Como puede observarse, en la región se produjo una
metamorfosis del control de constitucionalidad, no solo porque
evolucionó de un formato a otro, sino, además, porque su
yuxtaposición provocó que se contornara un paradigma sui
generis. Ese proceso de transformación debe contemplarse
en la línea aducida de expansión de la justicia constitucional;
pero también, como parte del desarrollo del nuevo
constitucionalismo latinoamericano que injertó instituciones
del entorno europeo en el tejido jurídico del área, compulsado
por la debilidad del poder judicial en la garantía de la
constitución y los derechos humanos.
Actualmente, en doce países latinoamericanos existen tribunales
constitucionales o salas especializadas dentro de la máxima
magistratura, y al paralelo, los tribunales tienen funciones de
control de constitucionalidad en los casos que ventilan. Los
tribunales o salas constitucionales tienen amplias atribuciones de
control previo (dictaminan sobre la constitucionalidad de proyectos
legislativos y tratados internacionales; la ejecución de referendos y
consultas populares, así como las preguntas que en estos se
realizaran; revisan la reforma parcial de la Constitución;
resuelven consultas del ejecutivo, etc.) y posterior (recurso de
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
48
inconstitucionalidad de carácter abstracto por vía de acción
directa, demanda de constitucionalidad de carácter concreto,
acción de cumplimiento de sentencias, conflictos de
competencia entre poderes del Estado y de estos con
entidades territoriales, etc.). Por su parte, los jueces de
instancias tienen competencia para desaplicar normas
institucionales en casos concretos y resolver diferentes
procesos relacionados de garantía de derechos.
En Argentina, Brasil, México, Panamá y Uruguay que no han
creado órganos ad hoc para el control de constitucionalidad,
los jueces a quo conocen de recursos de tutela de derechos,
mientras las cortes supremas (Tribunal Superior de Justicia en
Brasil y Suprema Corte en México) han asumido funciones de
tribunal constitucional.
4. El modelo de control judicial de 190122
La Constitución de 1901, en el artículo 83 regulador de las
funciones del Tribunal Supremo, refrendó la atribución de
decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y
reglamentos cuando fuere objeto de controversia entre partes.
La norma fue desarrollada por la Ley de 31 de marzo de 1903
que en el artículo primero reguló que “toda controversia entre
partes sobre la constitucionalidad de la Ley, Decreto o
Reglamento, será decidida exclusivamente por el Tribunal
Supremo de Justicia, en la forma y los trámites que la
presente Ley establece”.23 Así, se contornó un procedimiento
incidental de parte afectada que –como reconoció la doctrina
de la época– prosperaba cuando se producía “un perjuicio que
se corresponda con un derecho cierto, real, del reclamante,
trascendente al orden práctico, de carácter privado y de
contenido material, en el sentido de que afecte al valor, a la
22Sobre el tema ver: MATILLA CORREA, Andry (coord.), Estudios cubanos
sobre control de constitucionalidad (1901-2008), Editorial Porrúa, México,
2009. MATILLA CORREA, Andry y Eduardo FERRER MAC-GREGOR (coord.),
Escritos sobre Derecho Procesal Constitucional. Homenaje al profesor
Héctor Fix Zamudio, Instituto de Investigaciones Jurídicas- UNAM, Instituto
Mexicano de Derecho Procesal Penal, Universidad de La Habana,
La Habana, 2012.
23BORGES, MILO A., Compilación ordenada y completa de la Legislación
cubana de 1899 a 1950, v. I, Editorial Lex, La Habana, 1944, p. 126.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
49
utilidad, económica o de otro orden que el mismo
represente”.24
Los caracteres de este recurso fueron los siguientes: i) lo
interponía la parte perjudicada por una ley, decreto o
reglamento que afectara los intereses derivados de un
derecho constitucional, causando daño o perjuicio; ii) el juez
ordinario en su fallo se abstendría de pronunciarse sobre
ese extremo, dando paso a la acción del interesado; iii) la
parte afectada tenía derecho de recurrir al Tribunal
Supremo interponiendo recurso de casación o apelación;
iv) en caso de procesos que no contaran con los recursos
de casación o apelación, el reclamante podía interponer
recurso de casación por infracción de ley contra la
sentencia dictada en última instancia; v) la sentencia
pronunciada por el Pleno del Tribunal Supremo tenía efecto
interpartes, declarativo y ex tunc.
El artículo octavo de la mencionada Ley instituyó también un
recurso de inconstitucionalidad administrativo fuera de
actuaciones judiciales, que podía ser interpuesto por personas
que fueran perjudicadas en actuaciones administrativas. Era
una vía directa al margen de una litis. Con posterioridad, el
Tribunal Supremo en las sentencias 23 y 44 de 1935, señaló
que la disposición cuya inconstitucionalidad se arguyera,
debía haber sido aplicada efectivamente.
La Constitución consagró a su vez en el artículo 20, una
garantía específica para la libertad a través de un recurso que
tenía los atributos de habeas corpus, aunque no lo
mencionaba como tal, que se interponía por el afectado u otro
ciudadano. En el artículo 37 reguló una protección normativa
para resguardar el contenido esencial de los derechos: “las
leyes que regulen el ejercicio de los derechos que esta
Constitución garantiza, serán nulas si los disminuyen,
restringen o adulteran”.25
24BLANCO, Alberto, “Sobre la técnica del Tribunal Supremo en materia
inconstitucional”, en Revista Cubana de Derecho, año XV (4 Nueva Serie), No. 1
(57), enero-marzo, Imprenta F. Verdugo, La Habana, 1941, pp. 117 y ss.
25Constitución de 1901, Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, disponible en:
http://www.cervantesvirtual.com/portales/constituciones_hispanoamericanas/
cuba_constituciones/, citado el 24 de agosto de 2018.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
50
El 17 de marzo de 1922 se asentó en jurisprudencia que el
Pleno del Tribunal Supremo podría declarar la nulidad de la
disposición tachada de inconstitucional, agregándose que,
cuando se declarara en más de dos sentencias la
inconstitucionalidad de una norma, la autoridad que la hubiese
dictado procedería en el término de 20 días a derogarla o
modificarla; de no realizarse: “la disposición impugnada
perderá toda su eficacia y dejará de ser obligatoria en cuanto
haya sido declarada contraria a la Constitución”.26 Así, se
adoptó el principio de stare decisis y el fallo del órgano se
tornó abrogatorio y erga omnes: “implicó no solo un cambio
notable en cuanto a los efectos de la inconstitucionalidad, sino
que de esa forma el expresado recurso había tomado la
orientación certera y adecuada de su propia naturaleza, ya
que en el fondo de toda acción de inconstitucionalidad se
debaten intereses públicos representados por la necesaria
intangibilidad del texto constitucional”.27
La Ley Constitucional de 23 de febrero de 1934 retomó la
vigencia de la Carta Magna de 1901. Acogió la tipología de
control descrito ut supra, pero incluyó en el ámbito de la
revisión constitucional a las órdenes y disposiciones emitidas
por autoridad o funcionario. Asimismo, al recurso de parte
afectada se añadieron dos procedimientos: la acción pública
de veinticinco ciudadanos o acción pública plural, y la acción
pública de un ciudadano.28 Éstos quedaron expuestos en el
artículo 78 que señaló que la revisión de constitucionalidad
podía ser solicitada a petición de parte afectada o a solicitud
suscrita por no menos de veinticinco ciudadanos que estén en
pleno goce de sus derechos civiles y políticos. El artículo 38
prescribió también que cualquier acto normativo “que regule el
ejercicio de los derechos que esta Ley Constitucional
garantiza, serán nulos si los disminuyen, restringen o
26BORGES, MILO A., Compilación ordenada y completa de la Legislación
cubana de 1899 a 1950, op. cit., p. 507.
27MAZA, Emilio, “El recurso de inconstitucionalidad. Sus fuentes actuales”, en
Revista Cubana de Derecho, año XVIII (Nueva Serie), No. II (70), abril-
junio, Imprenta F. de Verdugo, La Habana, 1944, pp. 139 y ss.
28PONTE DOMÍNGUEZ, Francisco J., El recurso de inconstitucionalidad por
acción pública, Memoria del Segundo Congreso Interamericano del
Ministerio Público, La Habana, Talleres del Centro Superior Tecnológico,
Ciudad Escolar, 1958, p. 350.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
51
adulteran. El Tribunal Supremo lo declarará así a petición, en
todo tiempo, de cualquier ciudadano en la forma que
determina esta Ley Constitucional para los recursos de
inconstitucionalidad, sin que puedan volver a aplicarse”.29
La conexión entre los procedimientos citados fue reconocida
en las sentencias 26 y 29 del Tribunal Supremo:
… la Ley Constitucional vigente concede tres recursos
para impugnar las Leyes, Decretos o actos contrarios a
sus disposiciones, uno general utilizable por veinticinco
ciudadanos; otro por parte afectada; y otro por cualquier
ciudadano cuando sean vulnerados los derechos (…) sin
que este último este sujeto a término como lo
demuestran las palabras “en todo tiempo” (…) la que
solo está subordinada a la forma o requisitos externos
de los [otros] dos recursos.30
La acción pública colectiva se concibió para la impugnación
de normas y disposiciones cuya inconstitucionalidad afectara
el interés general, aunque no hubiera creado un perjuicio en
su aplicación, lo cual fue reconocido en la Sentencia No. 35
de 14 de mayo de 1937:
… podía presentarse con independencia de la extensión
o pluralidad de los perjuicios privados que haya
ocasionado o sea capaz de ocasionar la medida –cuyo
ámbito y alcance desde ese punto de vista no se toman
en cuenta (…) Por eso el éxito de la reclamación no se
traduce en la reparación del perjuicio sufrido (…) por
aquellos a quienes se haya aplicado la ley, no para
evitar en lo provenir posibles daños individuales, sino
porque cada una de ellas representaría una nueva
transgresión a la Constitución.31
29Ley Constitucional de 1934, Biblioteca Virtual Miguel de cervantes, disponible en:
http://www.cervantesvirtual.com/portales/constituciones_hispanoamericanas/
cuba_constituciones/, consultado el 24 de agosto de 2018.
30HERNÁNDEZ CORUJO, Enrique, La acción pública en materia de
inconstitucionalidad en Cuba, Imprenta y Papelería de Rambla, Bouza y
Ca., La Habana, 1935, pp. 103-104.
31PONTE DOMÍNGUEZ, Francisco J., El recurso de inconstitucionalidad por
acción pública, op. cit., p. 350.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
52
Las características del recurso de acción pública plural fueron
las siguientes: i) procedía contra leyes, decretos-leyes,
decretos, reglamentos, órdenes, disposiciones, acuerdos y
actos; ii) debía ser interpuesto por veinticinco ciudadanos
acreditados por certificado de nacionalidad o carta de
naturalización; iii) los promoventes tenían que estar en pleno
goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos; iv) debía
ser presentado formalmente por escrito; v) no prescribía el
tiempo para su interposición.
Las peculiaridades del recurso de acción pública individual
fueron las siguientes: i) procedía contra leyes, decretos,
decretos-leyes, reglamentos, órdenes y disposiciones; ii) se
interponía por un ciudadano; iii) el objeto de demanda era la
vulneración de cualquiera de los derechos individuales
planteados en la Constitución (la Sentencia número 42 de
noviembre de 1934 los restringió a las figuras contenidas en el
Título IV de la Constitución);32 iv) la disposición
anticonstitucional podía ser previa a la Ley Constitucional
(planteado en la Sentencia No. 26 del Tribunal Supremo);
v) debía ser presentado formalmente por escrito en que
estuviera consignado la norma que se impugnaba; vi) el
término para su interposición estaba prescrito por ley.
El texto constitucional señaló, además, tres aspectos aplicables
a los recursos citados: i) el tribunal debía de proveer un tiempo
al demandante para que fueran subsanados los defectos de
forma que pudiera tener el recurso; ii) el órgano debía de
resolver siempre el fondo de reclamación; iii) una vez declarada
la inconstitucionalidad no podría aplicarse nuevamente en
ninguna forma ni con ningún pretexto (fue ratificado por la
Sentencia No. 41 de febrero de 1939), por lo que el fallo
adquiría alcance constitutivo, ex nunc, y erga omnes.
La jurisdicción de la libertad quedó reforzada con el
procedimiento de habeas corpus que se refrendó en el artículo 21
constitucional, el que se desarrollaba ante los tribunales
32La sentencia recibió el voto particular de los magistrados Gastón MORA y
José F. PERERA que se opusieron a la visión restringida y sostuvieron que
debía abarcar a todos los derechos del ciudadano establecidos en
cualquier precepto constitucional, o derivados del principio de soberanía y
la forma de gobierno.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
53
ordinarios cuando alguna persona fuera detenida o presa sin
las formalidades legales, o fuera de los casos previstos en la
Constitución y las leyes. El precepto incorporaba también la
responsabilidad en que incurría el funcionario responsable,
que sería detenido como infractor y juzgado como reo de un
delito de desobediencia grave.
5. El Tribunal de Garantías Constitucionales
y Sociales de 1940
La Constitución de 1940 y la Ley No. 7 de 31 de mayo de
1949 que desarrolló la institución, introdujeron novedades en
el canon de justicia constitucional. La primera y más
descollante fue la creación del Tribunal de Garantías
Constitucionales y Sociales (TGCS) como sala especializada
del Tribunal Supremo. A su vez, amplió las vías procesales
para el reclamo de la inconstitucionalidad de normas,
disposiciones y actuaciones. También enfatizó el principio de
supremacía constitucional como parámetro de interpretación
en el artículo 194: “Los jueces y tribunales están obligados a
resolver los conflictos entre las leyes vigentes y la
Constitución, ajustándose al principio de que ésta prevalezca
siempre sobre aquélla”.33
El TGCS quedó integrado por nueve magistrados, uno de los
cuales fungía como presidente; además, un abogado fiscal y un
abogado de oficio. Los jueces eran nombrados por el Presidente
de la República, de una terna que proponía un colegio electoral
designado por el pleno del Tribunal Supremo, el titular del
ejecutivo y la Facultad de Derecho de la Universidad de La
Habana. Esta fórmula fue elogiada en la época porque, al
participar diversos entes en la conformación de la propuesta, “los
nombramientos de los Magistrados emanan de la ciudadanía”.34
La sala era presidida por el presidente del Tribunal Supremo en
los asuntos constitucionales, ampliándose la composición a
quince miembros (se incorporaban los presidentes de las
demás salas).
33Constitución de 1940, Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, disponible en:
http://www.cervantesvirtual.com/ portales/constituciones_hispanoamericanas/
cuba_ constituciones/, consultado el 24 de agosto de 2018.
34LAZCANO Y MAZÓN, Andrés María, Ley del Tribunal de Garantías
Constitucionales y Sociales, Editorial Librería Selecta, La Habana, 1949, p. 43.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
54
Los artículos 174 y 182 de la Constitución estipulaban el
carácter bifronte del órgano: “decidir sobre la
constitucionalidad de las leyes, decretos-leyes, decretos,
reglamentos, acuerdos, órdenes, disposiciones y otros actos
de cualquier organismo, autoridad o funcionario, y conocer de
las cuestiones jurídico-políticas y las de legislación social que
se sometan a su consideración”. En esos ámbitos, podía ir
contra la actuación de cualquier poder o agente del Estado,
siendo sus resoluciones inapelables. Ello lo contornaba como
un órgano omnipotente, en tanto devenía en “tribunal
constitucional, de casación, de consultas, de apelación y de
garantía de la libertad, con lo cual (…) se delineaba con
importancia en la vida de la Nación y gran trascendencia para
la ciudadanía y para las instituciones”.35 Esto fue criticado por
la doctrina de la época al señalar que suponía una invasión
del poder jurisdiccional en el legislativo y un desequilibrio
entre las competencias respectivas de los poderes.36 Las
competencias del órgano eran desarrolladas in extensus por
la ley orgánica. Una valoración de estas revela las diferentes
dimensiones de su actuar:
Órgano revisor de la constitucionalidad de las normas:
conocía el recurso de inconstitucionalidad contra
normas, disposición, resolución judicial o acto; el
recurso de queja contra actuaciones que
entorpecieran la acción privada de inconstitucionalidad
fuera del litigio entre partes; y evacuaba las consultas
de los jueces sobre constitucionalidad de normas.
Órgano verificador de la constitucionalidad de la
actuación de los poderes públicos: ventilaba el recurso
contra los abusos de poder y revisaba la validez de los
procesos de reforma a la Constitución.
Jurisdicción constitucional orgánica: conocía el
recurso de inconstitucionalidad contra todo tipo de
norma o actuación que impidiera el funcionamiento
35Ver LAZCANO Y MAZÓN, Andrés María, Ley del Tribunal de Garantías
Constitucionales y Sociales, op. cit., p. 30.
36BLANCO, Alberto, “Sobre la técnica del Tribunal Supremo en materia
inconstitucional”, en Revista Cubana de Derecho, op. cit., pp. 117 y ss.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
55
adecuado de un órgano del Estado y el recurso contra
las sentencias que juzgaran al Presidente de la
República, los ministros, los gobernadores y los
magistrados del Tribunal Supremo.
Jurisdicción de la libertad: tramitaba el recurso de
inconstitucionalidad contra toda norma, disposición o
acto que disminuya, restrinja o adultere derechos; el
recurso de inconstitucionalidad contra la expropiación
a la propiedad en caso de falta de certeza de la
utilidad de este acto; el recurso de apelación de
habeas corpus y el recurso de inconstitucionalidad en
que se impugnara la retroactividad de una ley.
Sala social: gestionaba los recursos de apelación y
casación que autorizaran las leyes para desarrollar los
derechos económicos; los recursos que versaran
sobre derechos y obligaciones de carácter social, las
relaciones entre patronos y obreros o que afectaren el
derecho de éstos y los recursos contra las
resoluciones de las comisiones de conciliación o
tribunales del trabajo.
Evaluaba las consultas de los jueces sobre la
constitucionalidad de las normas que se aplicarían en
un juicio y que se consideraba violaban derechos o
garantías previstos en la Constitución.
En los anteriores ámbitos se regulaban una variedad de
recursos. Los más importantes eran: i) recurso de
inconstitucionalidad promovido por acción privada dentro de
actuación judicial, cuando en el marco de una litis una de las
partes alega la inconstitucionalidad de una norma, disposición,
acuerdo, medida o acto; ii) recurso promovido por acción
privada fuera de actuación judicial cuando se aplica una
norma, disposición, acuerdo, medida o acto inconstitucional a
una persona; iii) recurso promovido por acción pública de
veinticinco ciudadanos contra disposiciones de carácter
general (norma, medida, acto o acuerdo) que atentara contra
la vigencia de algún precepto constitucional; iv) recurso
promovido por acción pública contra disposiciones o actos
generales que negaran, disminuyan, restrinjan o adulteren
derechos y garantías, o que impidan el libre funcionamiento
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
56
de los órganos del Estado; v) recurso promovido por acción
pública de veinticinco ciudadanos o uno o varios miembros de
alguna de las cámaras del Congreso, contra acuerdos que
infrinjan los preceptos que regulan las relaciones entre ambos
cuerpos colegisladores, afecten el proceso de formación de
las leyes, o vicien formalmente una ley durante su creación;
vi) recurso por acción pública promovido por veinticinco
ciudadanos, una o varias personas o el Ministerio Fiscal,
contra las infracciones del procedimiento de reforma
constitucional estipulado en la Constitución, los acuerdos de la
asamblea plebiscitaria o el Congreso que apruebe la reforma;
vii) recurso contra el abuso de poder que realice un órgano de
poder y vulnere funciones de otro órgano; viii) recurso de
habeas corpus por vía de apelación37 contra la resolución
dictada por un tribunal ordinario o en caso de que no se
hubiera hecho eficaz la resolución de habeas corpus;
ix) recurso de apelación contra las resoluciones del Tribunal
Superior Electoral que violen preceptos constitucionales en el
caso de candidatos a presidente, vicepresidente, senador y
gobernador que hubieran sido declarados no electos por
sentencia de ese órgano; x) recurso de apelación o casación
en materia de derechos económicos.
La tutela de los derechos se reforzaba por una protección al
contenido esencial en el artículo 40 constitucional, más
abarcadora que la comentada anteriormente: “las
disposiciones legales, gubernativas o de cualquier otro orden
que regulen el ejercicio de los derechos que esta Constitución
garantiza, serán nulas si los disminuyen, restringen o
adulteran”.38
Los recursos de inconstitucionalidad podían ser motivados por
vicio material (inconstitucionalidad intrínseca) o por defecto de
37Existía un procedimiento sumarísimo de habeas corpus en vía ordinaria
regulado por el artículo 29 constitucional para todo aquel que se
encontrara detenido o preso fuera de los casos previstos o sin las
formalidades estipuladas. Este recurso declaraba nulo de oficio cualquier
disposición que impidiera o retardara la presentación de la persona
privada de libertad.
38Constitución de 1940, Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, disponible en:
http://www.cervantesvirtual.com/portales/constituciones_hispanoamericanas/
cuba_constituciones/, consultado el 24 de agosto de 2018.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
57
forma (inconstitucionalidad extrínseca). En el primer caso, las
normas eran impugnadas, aunque se hubiesen promulgado
antes de la entrada en vigor de la Constitución.
Respecto al escrito de presentación, en el artículo 194
constitucional se planteaba que, si adolecieren de algún
defecto de forma [los tribunales] concederán un plazo al
recurrente para que lo subsane, y añadía que los tribunales
debían resolver siempre el fondo de la reclamación.
Las formalidades de las demandas fueron precisadas por la
jurisprudencia al reconocer como defectos que invalidaban la
presentación de los recursos los siguientes: i) establecer la
acción en una vía improcedente; ii) ejercitarlo fuera del
término; iii) anunciarlo indebidamente ante quien no procedía;
iv) no acompañar las pruebas pertinentes; v) ejercer la acción
después de haber aceptado la aplicación del precepto tachado
de inconstitucional.39 Las decisiones sobre inconstitucionalidad
se adoptaban por mayoría absoluta de votos. Si ese
porcentaje cualificado no se obtenía, la ley orgánica
estipulaba la realización de una segunda votación a fin de
lograr una posición inequívoca al respecto.
Podían iniciar la declaración de inconstitucionalidad los
interesados en los juicios, causas o negocios de que
conozcan la jurisdicción ordinaria y las especiales, veinticinco
ciudadanos que justifiquen su condición de tales, y la persona
a quien afecte la disposición que estime inconstitucional. Se
añadían otros sujetos que podían acudir al tribunal en
determinados recursos públicos: Presidente de la República,
miembros del Consejo de Gobierno, representantes y
senadores, integrantes del Tribunal de Cuentas,
gobernadores, alcaldes, concejales, jueces, el Ministerio
Fiscal, las universidades, los organismos autónomos
autorizados por la Constitución y toda persona individual o
39GARCERÁN, Julio, “Estudio crítico del recurso de inconstitucionalidad. Su
fundamento, origen y desenvolvimiento”, en Anuario de la Asociación
Nacional de Funcionarios del Poder Judicial, año 1946, Editorial LEX, La
Habana, 1947, p. 37. DE MONRAGÚ, Guillermo, El poder judicial y la
Constitución y otros estudios, Cultural S.A., La Habana, 1951, p. 27.
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
58
colectiva que haya sido afectada por un acto o disposición que
considere inconstitucional.
En sintonía con la tendencia que se había introducido desde 1922,
el efecto de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad
rebasaba a las partes, ya que la norma o acto impugnado no
podría emplearse nuevamente. El artículo 194 constitucional
señalaba que el organismo, autoridad o funcionario que
hubieren dictado la disposición anulada, estaba obligado a
derogarla de inmediato. Los artículos 73 y 74 de la Ley No. 7
planteaban que la disposición o medida se consideraría nula y
sin valor ni efecto desde el día de la publicación de la
sentencia, adquiriendo el fallo adquiría efectos constitutivos,
ex nunc y erga omnes.
La mencionada Ley agregaba en el artículo 74 que si la
declaración de inconstitucionalidad era por defecto de forma,
el fallo, a discreción del tribunal, podía adquirir efectos
generales retroactivos. El artículo 75 contemplaba otras
variantes en las que la sentencia adquiría efectos ex tunc:
aplicación indebida de retroactividad de una ley no penal,
expropiación de bienes con incumplimiento de los requisitos
previstos en la Constitución, disposición legal o gubernativa
restrictiva de derechos, disposiciones modificativas de la
legislación electoral, etcétera.
6. El control político instituido en 1976
y el nuevo canon de 2019
La Ley Fundamental de 1959 mantuvo el TGCS, pero una ley
de reforma de 1960 cambió la denominación del órgano por el
de sala, remarcando su integración al Tribunal Supremo.
Aunque el órgano pervivió, su actividad languideció por auto-
inhibición política y el desuetudo de la Ley Fundamental. En
1973 se promulgó la Ley No. 1250 de Organización del
Sistema Judicial que reorganizó la judicatura y lo extinguió.
La Constitución de 1976 que institucionalizó el sistema socialista,
mutó las coordenadas de la justicia constitucional al adoptar una
tipología de control constitucional político. En el nuevo
entramado de órganos supremos que se instauró, la Asamblea
Nacional del Poder Popular (ANPP), órgano supremo del poder
del Estado con función constituyente y legislativa, tenía
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
59
entre sus atribuciones la revisión de la constitucionalidad de
las normas y disposiciones. Ello se encontraba en la
tendencia que abrazó el constitucionalismo socialista europeo.
El Reglamento de la Asamblea Nacional de 18 de julio de
1977 en los artículos del 93 al 98, reguló el proceso de
revisión de constitucionalidad de las normas y otras
disposiciones por causas formales y materiales. Los sujetos
legitimados eran: los diputados, el Consejo de Estado, el
Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, las asambleas
municipales y provinciales del Poder Popular, el Tribunal
Supremo Popular y la Fiscalía General. También se reconoció
una acción pública de veinticinco ciudadanos que se hallaren
en pleno goce de sus derechos.
El escrito que iniciaba el proceso tenía que identificar la
disposición o norma que se impugnaba, el órgano emisor y la
razón de inconstitucionalidad; se presentaba al Presidente de
la Asamblea Nacional, quien lo remitía a la Comisión de
Asuntos Constitucionales y Jurídicos para que dictaminara. El
órgano legislativo debía pronunciarse en los siguientes
términos: negar la solicitud por improcedente, revocar la
norma o derogarla parcialmente.
El 5 de agosto de 1982 la ANPP promulgó un nuevo
reglamento que ratificó lo estipulado en la norma anterior,
incorporando al Consejo de Ministros entre los sujetos
legitimados para solicitar la revisión de constitucionalidad.
El 25 de diciembre de 1996 se emitió otro reglamento que
excluyó el procedimiento de control descrito. Al paralelo, la
Asamblea Nacional promulgó el Acuerdo IV-57 que
encomendaba redactar un proyecto de ley sobre el tema,
propuesta que nunca se concretó. De esa forma, desapareció
la vía imprecisa y limitada de control político descrita,
instaurada en contrasentido al mecanismo de justicia
constitucional que había evolucionado durante décadas en el
país y constituyó un referente regional.
El nuevo texto constitucional de 2019 supera la exclusión que
tuvo el documento de 1976 respecto al tema en análisis, lo
que es loable. Lo primero a destacar es que refrenda el
principio de supremacía constitucional y asienta una cláusula
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
60
de protección genérica al referir que “todos están obligados a
cumplirla”; añadiendo que las disposiciones y actos del
Estado, sus funcionarios y organizaciones se ajustan a sus
presupuestos.40
En el capítulo sexto, regula dos garantías específicas de las
libertades, o, en stricto sensu, reconoce una que ya existe en
el ordenamiento jurídico y delinea otra. Refrenda el habeas
corpus como garantía de la libertad, institución que se
encontraba olvidada en los artículos 467 y siguientes de la
Ley de Procedimientos Penales de 13 de agosto de 1977; y
en el artículo 92 esboza la vía procesal de garantía de los
derechos, afirmando que “las personas pueden acceder a los
órganos judiciales a fin de obtener una tutela efectiva de sus
derechos e intereses legítimos”.
La configuración de ambos procesos queda en manos de
legislador, cuando por su importancia debía delimitarlos el
constituyente. El silencio es particularmente trascendente en
la acción de tutela porque se introduce en un entorno en el
que no existe cultura de garantías procesales a los derechos,
la institución no tiene referente inmediato y en Cuba tampoco
existe tradición de control difuso. Por tanto, el mutismo del
constituyente plantea una infinidad de preguntas sobre los
contornos básicos de la institución que debían estar en la Ley
Fundamental.
Más adelante, la Constitución plantea que a la persona que se
le vulneren los derechos y sufriere daño o perjuicio por acción
u omisión, tiene derecho a reclamar ante los tribunales la
restitución del derecho y la reparación o indemnización
mediante un procedimiento preferente, expedito y
concentrado; agregando al final del artículo que la “ley
establece aquellos derechos amparados por esta garantía”. La
redacción suscita dudas: ¿la sentencia del proceso de tutela
no entraña la restitución y reparación?, ¿se refiere a otro
proceso?, ¿no todos los derechos vulnerados serían
restituidos y reparados?
40Constitución de la República de Cuba de 2019, disponible en:
http://media.cubadebate.cu/wp-content/uploads/2018/07/2018_07_25-21_10-
Tabloide-Constituci%C3%B3n-sin-precio-BN.pdf, consultado el 11 de enero
de 2019.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
61
El capítulo introduce también en el artículo 97, el derecho de
acceso a la información de datos personales que se encuentra
en los registros públicos, unificando en un precepto el derecho
a conocer los datos que se encuentran almacenados;
la posibilidad de actualizarlos, rectificarlos o suprimirlos, y la
facultad de exigir su protección. En el Derecho Comparado,
existen constituciones que refrendan el derecho (acceso a la
información) y la acción procesal (habeas data) al unísono,
mientras otras lo hacen por separado; empero, en cualquier
caso, queda claro que constituyen cuestiones diferentes.
El precepto que comentamos lo enuncia como derecho,
aunque la inclusión en el capítulo presupone que de éste se
deriva una garantía. Si esa fue la intención, la parquedad del
constituyente deja también interrogantes torales: ¿si un
órgano de la administración pública le deniega al ciudadano el
acceso a la información, a que instancia se acude?
La garantía orgánica de la Constitución queda encomendada,
ex novo, a la Asamblea Nacional del Poder Popular en el
artículo 158 inciso e): “ejercerá el control de constitucionalidad
sobre las leyes, decretos-leyes, decretos presidenciales,
decretos y demás disposiciones generales”; procedimiento
que, igualmente, se encarga al legislador. Así, se continúa
apostando por el control político que ninguna eficacia ha
tenido en el derecho constitucional.
Por otra parte, el artículo, no especifica si el control es previo
o posterior. Si es previo, no es verdadero control, sino revisión
de constitucionalidad del proyecto de norma. Si es a posteriori
asalta la pregunta: ¿la ANPP revisora de la constitucionalidad
actuará contra la ANPP legisladora?
7. Colofón
En el constitucionalismo cubano se instauraron tres esquemas
de control de la Constitución. La Constitución de 1901
implementó un modelo judicial concentrado y no
especializado. Se refrendaron como vías procesales el
recurso incidental de parte afectada, la acción pública plural y
la acción pública individual que permitían un control abstracto.
La Constitución de 1940 introdujo un prototipo de control
concentrado y cuasi-especializado con el Tribunal de Garantías
Dr. Carlos Manuel VILLABELLA ARMENGOL
62
Constitucionales y Sociales. Además de los recursos
mencionados, se regularon numerosas acciones procesales
de garantía de la libertad y la orgánica constitucional.
Se ha debatido en la doctrina nacional y extranjera cómo
podría clasificarse el Tribunal de Garantías Constitucionales y
Sociales instituido en Cuba en 1940. FERNÁNDEZ SEGADO consideró
que fue un embrión de Tribunal Constitucional: “… puede
ser considerado como la primera experiencia iberoamericana
que, muy tempranamente reflejará, parcial, impropia o
desnaturalizadamente si se prefiere, el modelo europeo, [así]
se puede valorar la trascendencia del paso dado por los
constituyentes cubanos”.41 GARCÍA BELAÚNDE señaló que fue
un planteamiento original y que constituyó el “primer y más
elaborado esbozo de modelo concentrado en América
Latina”.42 En la doctrina nacional, Ramón INFIESTA lo esbozó
como modelo mixto,43 criterio que siguieron otros
investigadores cubanos (MÉNDEZ y CUTIÉ, 2009: 513;
FERNÁNDEZ, 1994: 19).44
A favor de la idea de que se configuró un órgano al estilo
europeo, puede aducirse, además de la denominación y el
tratamiento normativo especial, lo siguiente: la sala/tribunal
concentraba el control constitucional, no se subordinaba a
ninguna institución y sus fallos tenían efectos erga omnes. En
defensa de la tesis de que no se conformó una Corte
41FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, “El control de constitucionalidad en Cuba
(1901-1952)”, en José F. PALOMINO MANCHEGO y José Carlos REMOTTI
CARBONELL, Derechos Humanos y Constitución en Iberoamérica (libre
homenaje a Germán BIDAR CAMPOS), Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Lima, 2014, pp. 205-228.
42GARCÍA BELAÚNDE, Domingo, “El Tribuna l de Garantías Constitucionales y
Sociales de Cuba (1940-1952)”, en Boletín Mexicano de Derecho
Comparado, XXXVII (109), 2014, pp. 238-312.
43INFIESTA Y PAGÉS, Ramón, Derecho Constitucional, Editorial Selecta, La
Habana, 1942, p. 112.
44MÉNDEZ LÓPEZ, Josefina y Danelia CUTIÉ MUSTELIER, “La función de los
tribunales de salvaguardar la Constitución”, en Andry MATILLA CORREA
(comp.), Estudios cubanos sobre control de constitucionalidad (1901-
2008), Editorial Porrúa, México, 2009, p. 513. FERNÁNDEZ BULTÉ, Julio,
“Los modelos de control de constitucionalidad y la perspectiva de Cuba de
hoy”, en revista El Otro Derecho, 6 (2), 1994, pp. 19-31.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CUBA: REFLEXIONES A TENOR DE…
63
Constitucional, puede argüirse que: el órgano no poseía
autonomía funcional, incardinándose en el Tribunal Supremo;
los jueces tenían el mismo estatus que el resto de los
magistrados; para resolver los temas de inconstitucionalidad
debía adoptar una composición ampliada y encabezarlo el
presidente del Tribunal Supremo; y sus atribuciones
rebasaban el contenido meramente constitucional. Es
evidente que los constituyentistas de 1940 se propusieron
construir un prototipo que se desmarcara del judicial review
instaurado en 1901. Así, denominaron al órgano como tribunal
y lo dotaron de una norma particular (Sección Tercera del
Capítulo XIV dedicado al poder judicial en la Constitución y
Ley No. 7/1949); empero, el atrevimiento no llegó hasta
concebirlo como un órgano autónomo. El órgano, la cantidad
de acciones procesales que se refrendaron y los efectos de
estas, contornaron un canon innovador y de vanguardia en la
región.
La Constitución de 1976 soslayó estas pautas e instituyó un
esquema de control político que no terminó de configurarse.
Fue la tendencia del constitucionalismo socialista de Europa, con
excepción de Yugoslavia y Checoslovaquia que en las
constituciones de 1963 y 1968, respectivamente, implementaron
tribunales constitucionales. Ello fue correlato de una visión
política y formal de Constitución.
La Carta Magna de 2019 sobrepasa el texto anterior, pero no
diagrama completamente un modelo de control de
constitucionalidad. Establece la garantía de los derechos en
sede judicial y la revisión de la constitucionalidad de las leyes
en el órgano legislativo, a pesar de la evidente inoperancia de
esta última tipología; además, todo queda pendiente de
configuración legislativa. La propuesta es incompleta,
inconexa, timorata, en contrasentido a la tendencia mundial, y
no asegura adecuadamente el derecho ciudadano a la
supremacía de la Constitución.
