Ilegalidad del proyecto Torricelli conforme al Derecho Internacional
| Author | Dra. Debra Evenson; Dr. Jules Lobev; Dr. John Quigley |
| Position | Profesora del DePaul University College of Law; Profesor del University of Pittsburgh Law, School; Profesor del Ohio State University College of Law |
| Pages | 126-134 |
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Este trabajo fue sometido a la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes de los EE.UU. el 25 de marzo de 1992. Aunque se trata de varios autores, fue entregado por la Dra. Débra Evenson, Jefe del Subcomité Internacional de la National Lawyers Guild.
Para nosotros, el embargo establecido por Estados Unidos no tiene justificación legal en el presente contexto internacional. Sin embargo, prescindiendo de cual sea su legalidad, la ampliación de este "embargo por medio del uso del poder económico estadounidense para imponer un boicot secundario es ciertamente ilegal y está en conflicto directo con la política de Estados Unidos tanto con respecto a la libertad de comercio como con respecto a la necesidad de resolver los conflictos internacionales a través de la acción colectiva de organizaciones internacionales tales como las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA).
El proyecto de ley presentado por el Representante Robert G. Torricelli amplía significativamente el embargo comercial de Estados Unidos contra Cuba mediante la imposición de un boicot secundario.
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Da lugar a la extraterritorialidad del embargo (1) imponiendo sanciones contra países que suministren ayuda a Cuba (2) prohibiendo el comercio por las subsidiarias de compañías anónimas estadounidenses domiciliadas en otros países (3) prohibiendo a los buques que atracan en algún puerto cubano el atracar en algún puerto de Estados Unidos durante un plazo de 180 días. Cada una de estas disposiciones impone sanciones a un estado neutral por comerciar con Cuba, a pesar' de que tal comercio carece de relación jurisdiccional con Estados Unidos.
Como expresa el Profesor Michael P. Malloy, en su tratado sobre sanciones económicas, "puede considerarse que el boicot secundario viola el marco básico dentro del cual cabe la invocación de contramedidas no violentas conforme a los principios generalmente aceptados del Derecho Internacional" (Malloy l) Las sanciones Económicas y el Comercio Exterior de Estados Unidos /1990). Malloy agrega que "dada la naturaleza extrema del ejercicio de la Jurisdicción en tal caso, la contramedida es desproporcionada a priori".
Yehuda Z. Blum, Profesor de Derecho en la Universidad Hebrea de Jerusalén, en la obra que escribió cuando los árabes impusieron el embargo petrolero y la lista negra de las firmas extranjeras que tenían tratos con Israel, expresó que los boicots secundarios
"han sido correctamente denunciados como- intentos no permisibles de control de la política exterior y la conducta -internacional e interna de otros Estados y pueblos..." Blum/ Los Boicots Económicos en el Derecho lnternacional /1917).
En 1977, el Congreso, en disposiciones de la Export Administration Act y actuando bajo este mismo principio, prohibió a las firmas estadounidenses darle cumplimiento al boicot árabe contra Israel. Tal uso del poder económico para forzar a los países no dispuestos a acceder voluntariamente a la política de Estados Unidos hace que aumente la ilegalidad del embargo estadounidense contra Cuba y es incongruente con la- política de Estados Unidos. *
Dado que la imposición de sanciones económicas para forzar cambios en la política interna e internacional de un país es vista como una verdadera medida de excepción, sólo es aceptable cuando hay consenso internacional dentro de la ONU o, en este hemisferio, dentro de la OEA. Como ha señalado un asesor legal de la ONU, "se levanta la prohibición general contra la coerción económica individual cuando la comunidad mundial actúa colectivamente bajo la dirección de un órgano competente de la ONU" (Szazs/ La Acción no Viola el Derecho Internacional/1988, refiriéndose a la pérdida de inversiones de que fue objeto Sudáfrica). En los casos en que los organismos internacionales pertinentes han aprobado sanciones económicas, los países, en general, están obligados a darles cumplimiento. Cuando n® se cuenta con tal aprobación internacional, cada país queda en libertad de determinar su propia política comercial.
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Estados Unidos aceptó este principio cuando canceló los elementos de boicot secundario de su embargo contra Cuba, en agosto de 1975, un mes después de la decisión de la OEA que anuló su prohibición del comercio con Cuba. Antes de 1975, Estados Unidos tenía en vigor disposiciones, similares a las que contiene el proyecto Torricelli, que imponían sanciones a los países que continuaran comerciando con Cuba o suministrándole ayuda. Tales sanciones incluían el denegar ayuda bajo la Foreign Assistance Act, el' prohibir a buques extranjeros que hicieran escala en puerto cubano obtener combustible en puerto estadounidense y el prohibir comerciar con Cuba a las subsidiarias estadounidenses en terceros países. Al anunciar la cancelación de la medida relativa al combustible, el Gobierno de Estados Unidos reconoció específicamente que la continuación de tales restricciones estaría en conflicto con sus obligaciones como miembro de la OEA.
"El Órgano de Consulta de la Organización de Estados Americanos, actuando según el Tratado de Río, adoptó, el 29 de julio de 1975, una resolución que permite que cada Estado miembro determine por sí mismo la naturaleza de sus relaciones económicas y diplomáticas con el Gobierno de Cuba. En cumplimiento de esta acción de la OEA, Estados Unidos anunció el 21 de agosto modificaciones a los elementos de nuestra política de rechazo de Cuba que afectan a otros países". (Revisión de las Restricciones al Suministro de Combustible a los Buques en el Comercio con Cuba/1975).
En pocos días se decidió la anulación de otras sanciones, y para 1977 la prohibición del comercio por las subsidiarias estadounidenses en el extranjero quedó también eliminada.
A pesar de las acciones de la OEA que eliminaron las sanciones económicas contra Cuba, a pesar del número creciente de países en este hemisferio que no sólo han normalizado sus relaciones diplomáticas y comerciales con Cuba sino que también han planteado que el embargo estadounidense debe cesar, y a pesar del reconocimiento por nuestro propio Gobierno de cuál es su obligación con- respecto al derecho de los demás países a comerciar con Cuba, los promoventes de esta ley quieren imponer medidas que son todavía más restrictivas para los terceros países que las que estaban en vigor en 1975. La aprobación de tales sanciones constituiría un desprecio flagrante del Derecho Internacional y de las obligaciones de Estados Unidos como miembro de la comunidad internacional.
Además, la disposición del proyecto Torricelli que prohíbe a los buques extranjeros que atraquen en puerto cubano atracar a puerto estadounidense durante un plazo de 180 días, plantea una interferencia especialmente aguda con la libertad de comercio. El propósito y el efecto obvios de esta restricción es forzar a los demás países a parar su comercio con Cuba. La mayoría de los buques llevan carga Page 129 para más de un destino y la proximidad de Cuba a Estados Unidos hace económicamente eficiente el transporte de carga a los dos países en un mismo buque.
Hace ya tiempo que la interferencia al transitó- de mercancías está condenada por la comunidad internacional. Estados Unidos mismo protestó vigorosamente contra la interferencia árabe, en 1951. al libre tránsito de mercancías a puertos israelíes a través del Canal de Suez. En el proyecto de resolución remitido al Consejo de Seguridad de la ONU. con el apoyo de Francia y el Reino Unido, Estados Unidos protestó expresando que estas
"restricciones, junto con sanciones aplicadas por Egipto a ciertos buques que han visitado puertos israelíes, representan una interferencia injustificada con los derechos de los países a la libre navegación y al libre comercio de unos con otros, incluyendo los Estados árabes e Israel".
Esta resolución fue adoptada por votación de 8-0, con 3 abstenciones, emitiéndose subsiguientemente como el U.N. Doc. S/2322 (1951), Aunque Egipto justificó sus restricciones sobre la base de un estado de hostilidad con Israel, la resolución llamó la atención acerca de que entre aquellos a los que se negó el libre tránsito había países que eran ajenos al conflicto en Palestina.
El artículo 6 del proyecto Torricelli tiene una similitud significativa con las restricciones referentes al Canal de Suez. "A fin de cumplir con los mandatos egipcios, los países extranjeros que deseaban comerciar sin trabas con Israel estaban forzados a buscar rutas más costosas. Esta es la misma penalidad que Estados Unidos impondría a los países que eligieran comerciar libremente con Cuba, pues tendrían que utilizar buques diferentes o hacer cambios en sus derroteros para no caer en la prohibición, con lo cual el comercio con Cuba se convertiría en algo económicamente impracticable. La prohibición es coercitiva y es una ampliación ilegal del embargo.
Como ya se destacó, las disposiciones estadounidenses sobre la navegación relacionada con Cuba que se aplicaron en los años 60, similares pero menos restrictivas, fueron derogadas subsiguientemente bajo la presión internacional. Por ejemplo, el National Security Actino Memorando 220, de 5 de febrero de 1963, prohibió los embarques de cargas financiadas por el Gobierno estadounidense en navíos de bandera extranjera que hubiesen hecho escala en un puerto cubano en o después del 1ro de enero de 1963. Adicionalmente, el Congreso modificó el artículo 620 (a) de la Foreign Assistance Act de 1961 para prohibir la prestación de ayuda estadounidense a los países que no dieran los pasos correspondientes para evitar que buques o aviones bajo su control participaran en el comercio con Cuba. El 6 de octubre de 1964 el Departamento de Comercio modificó sus reglamentaciones a fin de negarle combustible a los barcos extranjeros que hicieran escala en puerto estadounidense si tenían el Page 130 propósito de hacer escala subsiguiente en puerto cubano o si habían hecho escala en puerto cubano en cualquier momento posterior al 1ro. de enero de 1963.
Aunque todas estas restricciones se adoptaron en los primeros años de la década de los 60, cuando la hostilidad entre Estados Unidos y Cuba estaba en su apogeo, ninguna de ellas prohibía a barcos extranjeros atracar a puerto estadounidense porque hubiese hecho escala en puerto cubano. Todas ellas fueron eliminadas para 1977; y no ha habido ningún cambio en la situación desde 1977 que justifique la imposición de restricciones a la navegación -mucho menos si son más estrictas- por países que tienen relaciones normales, tanto" diplomáticas como comerciales, con Cuba. Por el contrario, la justificación original para esta interferencia con la libertad de comercio ha desaparecido. Habiendo constituido una ampliación ilegal del embargo estadounidense cuando, en 1963, se impusieron inicialmente, en el contexto internacional actual tales restricciones sobre la navegación constituyen una violación flagrante del Derecho Internacional.
Las disposiciones del proyecto Torricelli que prohíben el comercio a las subsidiarias estadounidenses en otros países son también una interferencia antijurídica con el derecho soberano de países amigos para ejercer libremente el comercio internacional. Tales intentos por Estados Unidos de obtener la aplicación extraterritorial de su embargo se han topado sistemáticamente con el rechazo y la protesta de la comunidad internacional, tanto en Europa como en las Américas.
En 1982, cuando Estados Unidos intentó reclamar su jurisdicción extraterritorial para un embargo similar pero más limitado, el Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas le mandó a Estados Unidos una nota informando que "la Comunidad Europea considera que las medidas estadounidenses son contrarias al Derecho Internacional". Los comentarios de la Comisión de las Comunidades Europeas concluyeron que:
"las medidas de Estados Unidos, tal como se aplican en el presente caso, son inaceptables conforme al Derecho Internacional debido a sus elementos extraterritoriales. Pretenden regular a compañías que no son de nacionalidad estadounidense con respecto a su conducta fuera de Estados Unidos y particularmente al manejo por éstas de bienes e información técnica que no están dentro de Estados Unidos" (Nota del Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas y Comentarios de la Comisión de las Comunidades Europeas, 1982, reimpresos en Lowe La Jurisdicción Extraterritorial -Colección Comentada de Materiales Jurídicos/ 1983).
La comunidad internacional ha rechazado asimismo la posición de Estados Unidos de que puede imponer su embargo a compañías anónimas, organizadas bajo las leyes de un tercer país en el que ejerce sus actividades, alegando que son de la propiedad o están bajo Page 131 el control de ciudadanos de Estados Unidos. Esta posición anula la firme soberanía del país bajo cuyo régimen jurídico fue creada la compañía anónima y donde ésta mantiene su oficina principal, y por ello no puede mantenerse conforme al Derecho Internacional. La Corte Internacional de Justicia así lo decidió de plano en el caso de la Barcelona Traction, Light and Power Co., Ltd. (Bélgica vs. España, 1970).
Todos los tribunales que han tenido la oportunidad de considerar la cuestión han rechazado la posición estadounidense como incompatible con el Derecho Internacional (ver, por ejemplo, Compagnie Europienne des Petroles, S.A. vs. Señor Nederland B.V., Corte del Distrito, La Haya, 1982).
Las ampliaciones proyectadas están concebidas para privar virtualmente a Cuba de capacidad para obtener las mercancías necesarias a fin de alimentar, vestir y atender las necesidades de salud de su población. Eliminándole a Cuba el acceso, a través de las relaciones normales de comercio exterior que desarrolle con terceros países, a productos esenciales, las sanciones de la ley causarán incontables sufrimientos y pérdidas de vida. No hay justificación, ni legal ni moral, para semejante desprecio de la vida humana.
Es de esencia a la premisa con arreglo a la cual se fundó la ONU que los países "se abstendrán en sus relaciones internacionales de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de ningún Estado" (Carta de la ONU, art. 2.4). La Carta de la OEA, que fue adoptada en 1948, es explícita en su prohibición de la coerción económica. Su artículo 16 establece que:
"Ningún Estado podrá usar o estimular el uso de medidas económicas, políticas o de otro tipo para coaccionar a otro Estado a fin de obtener de este que subordine el ejercicio de sus derechos soberanos para obtener del mismo ventajas de cualquier clase". Carta de la OEA, art. 16).,
La Carta de la OEA, que es obligatoria para Estados Unidos, sirvió de modelo para numerosas declaraciones, acordadas posteriormente Page 132 por la ONU, que son idénticas en su redacción a disposiciones de la OEA. Estas disposiciones reflejan y reafirman el consenso internacional de que la coerción económica está limitada por el deber de no intervención y de que una interferencia sustancial con el derecho de un país a la libertad de comercio sólo puede aplicarse en las circunstancias más excepcionales.
De modo que cualesquiera que' fueren las dudas que prevalecieron inicialmente acerca de que la prohibición, establecida por la Carta de la ONU, "del uso de "la fuerza" incluía el uso de la coerción económica, ha sido disipada por resoluciones y declaraciones subsiguientes de la ONU. La Declaración sobre la inadmisibilidad de la Intervención en los Asuntos Internos de los Estados, adoptada en 1965 por la Asamblea General, con una votación 109-1, prohíbe a los Estados "intervenir, directa o indirectamente, sea cual fuere la razón, en los asuntos internos o externos de ningún otro Estado". Contiene asimismo una disposición idéntica a la de la Carta de la OEA que se transcribió arriba. Además, la Carta de las Naciones Unidas sobre los Derechos y Deberes Económicos de los Estados, adoptada por la Asamblea General de la ONU en 1974, también incorpora literalmente esta disposición.
En la Declaración sobre Relaciones de Amistad de la ONU también aparecen disposiciones sustancialmente similares.
Aunque algunos autores discuten acerca de los límites permisibles en el uso de medidas económicas para influenciar la política exterior de, otros países, hay poco desacuerdo en que el uso de tal poder para negarle a otro Estado su derecho soberano a manejar sus asuntos políticos y económicos internos no es permisible si no surge la necesidad de "defensa propia" en respuesta a una amenaza o uso similar de la fuerza. (Ver, por ejemplo, Bilder/ Comentarios acerca de la Legalidad del Boicot Petrolero Árabe /1977; Lílltch/ La Coerción Económico y el Nuevo Orden Económico lnternacional 1976; Paust y Blumstein/. El Arma Árabe del Petróleo -Una amenaza a la Paz Internacional).
Cualquiera que fuese la satisfacción que en el plano jurídico haya disfrutado Estados Unidos ante las circunstancias que rodearon la imposición de este embargo -incluyó acción colectiva, aunque no unánime, por la OEA en el momento en que se inició-, las circunstancias han cambiado completamente.
Cuba no representa amenaza alguna para la seguridad de Estados Unidos ni de ningún otro país; ni puede seguir acusándose a Cuba de ser testaferro de la Unión Soviética. El propósito explícito actual del embargo es, específicamente, cambiar las instituciones políticas, económicas y culturales del Estado cubano, propósito que universalmente está declarado ilegal conforme al Derecho Internacional.
Por otra parte, la duración y la intensidad del embargo de Estados Unidos contra Cuba carecen de precedentes. Las medidas son más profundas que las tomadas por Estados Unidos en respuesta al Page 133 apartheid en Sudáfrica o al despliegue soviético de tropas en Afganistán en 1979 o a la imposición de la ley marcial en Polonia en 1981. Además, el ámbito extremadamente abarcador de los instrumentos estadounidenses de coerción económica contra Cuba no guarda proporción con ningún propósito, legítimo o no. Hasta las sanciones de la ONU contra Sudáfrica, tomadas en el marco de una condena casi universal del apartheid fueron significativamente más limitadas que las impuestas por Estados Unidos contra Cuba. Aparte de que, a diferencia de la situación en Sudáfrica, donde el pueblo oprimido apoyó las sanciones, los grupos de oposición dentro de Cuba, que son los beneficiarios supuestos del proyecto Torricelli, han expresado su oposición por constituir una interferencia injustificada en los asuntos internos del país.
El Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT), del que tanto Estados Unidos como Cuba son partes, tiene como objeto la eliminación de las barreras comerciales. El GATT establece específicamente que:
"Con la salvedad de derechos, impuestos u otras cargas, no se instituirán ni mantendrán prohibiciones ni restricciones, materialícense mediante cuotas, licencias de importación o exportación o de otro modo, por ninguna Parte Contratante... Sobre la exportación o venta de cualquier producto con destino al territorio de cualquier otra Parte Contratante...." (art. XI).
El GATT prohíbe asimismo cualquier discriminación en materia de restricciones al comercio (art. XIII). Son muy limitadas las excepciones a la prohibición amplia, por el GATT, de restricciones al comercio. Las excepciones incluyen medidas relativas a la conservación de recursos naturales, medidas tomadas para la protección de intereses esenciales de seguridad y medidas tomadas en tiempo de guerra o emergencia similar que afecte las relaciones internacionales (art. XX).
Ninguna de estas excepciones resulta pertinente en las circunstancias actuales en lo que se refiere a las relaciones de Estados Unidos con Cuba. Estados Unidos no puede plantear, con ninguna argumentación plausible, que Cuba, hoy en día, amenace ninguno de los intereses relacionados con la seguridad estadounidense, ni existe confrontación militar alguna u otra situación de emergencia en las relaciones internacionales. Por ello, en el contexto mundial actual, la confirmación del embargo es una violación indiscutible de las obligaciones de Estados Unidos conforme al GATT.
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En los últimos años se han propuesto varias medidas que ampliarían el alcance territorial del embargo de Estados Unidos contra Cuba. En cada oportunidad, tales medidas han motivado la oposición de la comunidad internacional como violaciones de la soberanía de los Estados y del Derecho Internacional. De modo que lejos de haber obtenido el apoyo de la comunidad internacional a la ampliación de su embargo contra Cuba, la comunidad internacional le está insistiendo a Estados Unidos que abandone tales medidas como "inaceptables desde el punto de vista del Derecho y la política a seguir".
Con respecto a la Enmienda Smith incorporada a un proyecto presentado a la Cámara de Representantes (la Emerging Democracies Act of 1990) y a la Enmienda Mack a otro proyecto, presentado al Senado, la Delegación dé la Comisión de las Comunidades Europeas le planteó formalmente su objeción al Departamento de Estado de Estados Unidos. Además de impugnar las restricciones al comercio por subsidiarias estadounidenses, la Comisión hizo constar su posición de que la imposición de sanciones a los navíos que entran a puertos cubanos es indudablemente antijurídica. Según la Comisión:
y La Comunidad Europea considera que esta medida, que aún en tiempo de guerra sería una violación del Derecho Internacional en cuanto a navegación por neutrales, es completamente inaceptable en tiempo de paz."
Además, con respecto a otras medidas del proyecto de ley de 1990 que rehusarían la ayuda a los países que importan azúcar de Cuba, la Comisión declaró que:
"La Comunidad Europea considera que es esta una medida de efectos potencialmente dañinos y perturbadores en las relaciones internacionales... "
La Comisión de las Comunidades Europeas ha impugnado persistentemente cualesquiera restricciones al comercio por subsidiarias de firmas estadounidenses constituidas fuera de Estados Unidos. Recientemente, el 7 de febrero de 1992, la Comisión reiteró su posición de que "tal ampliación extraterritorial de la jurisdicción de Estados Unidos es inaceptable desde el punto de vista del Derecho y la política a seguir". Algunos Estados Miembros ya han decidido aplicar disposiciones bloqueadoras si tales medidas se ponen en vigor, y la Comunidad en su conjunto puede considerar la adopción de disposiciones bloqueadoras similares en todo su ámbito.
- Estas declaraciones por parte de la Comunidad Europea apoyan enteramente nuestro alegato de que las disposiciones del proyecto de Ley Torricelli que ampliarían el alcance del embargo estadounidense contra Cuba son ilegales conforme al Derecho Internacional y deben ser rechazadas.
