La jurisdicción contencioso-administrativa en España
| Author | Dra. Irene Ruiz Olmo/Dr. Francisco Delgado Piqueras |
| Position | Profesora Ayudante Doctora Universidad de Sevilla (España)/Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Castilla-La Mancha (España) |
| Pages | 492-517 |
ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN
492 REVISTA CUBANA DE DERECHO
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA EN ESPAÑA
Judicial review of public administration activities in Spain
Dra. Irene Ruiz Olmo
Profesora Ayudante Doctora
Universidad de Sevilla (España)
https://orcid.org/0000-0002-0240-8160
Iruiz4@us.es
Dr. Francisco Delgado Piqueras
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Castilla-La Mancha (España)
https://orcid.org/0000-0002-2867-0423
Francisco.delgado@uclm.es
Resumen
Con la Constitución de 1978, España se constituye en un Estadosocial y demo-
crático deDerecho, lo que, entre otras cuestiones, implica la sumisión de todos
los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (ar-
tículo 9.3 de la CE). El control judicial de la actuación de las Administraciones
públicas corresponde, fundamentalmente, a los jueces y magistrados que inte-
gran el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que persigue un doble
objetivo: por un lado, hacer que las Administraciones públicas actúen en todo
momento con sometimiento a la ley y al Derecho en la satisfacción de los inte-
reses generales y, por otro lado, otorgar a todos los ciudadanos la tutela judicial
efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que en ningún
caso puedan sufrir indefensión. Este trabajo nos presenta las características y las
atribuciones imprescindibles que la jurisdicción administrativa tiene para ejer-
cer esas funciones y corregir las extralimitaciones de la Administración.
Palabras claves: jurisdicción contencioso-administrativa; Estado de Derecho;
Administraciones públicas; control; tutela judicial efectiva.
Abstract
With the Constitution of 1978, Spain is constituted as a social and democratic
State of Law, which, among other issues, implies the submission of all public
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powers to the Constitution and the rest of the legal system (article 9.3 CE).
The judicial control of the actions of the Public Administrations corresponds
fundamentally to the judges and magistrates that make up the administrative
jurisdictional order, which pursues a double objective: on the one hand, to make
the Public Administrations act at all times in compliance with the Law to satisfy the
general interests and, on the other hand, grant all citizens eective judicial
protection in the exercise of their rights and legitimate interests, without in
any case being defenseless. This work presents the essential characteristics
and attributions of the administrative jurisdiction in order to exercise these
functions and correct the excesses of the Administration.
Keywords: Judicial review; rule of law; public administrations; control; eective
judicial; protection.
Sumario
1. Introducción. 2. Antecedentes. 3. El modelo actual contenido en la Ley No. 29/1998, de
13 de julio, “reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa”. 3.1. La organización
del orden jurisdiccional contencioso y sus competencias. 3.2. Las partes de la relación ju-
rídico-procesal. 3.3. El objeto del recurso y las pretensiones de las partes. 3.4. El procedi-
miento contencioso. 3.5. Medidas cautelares. 3.6. La sentencia: posibles pronunciamien-
tos y efectos. 3.7. Recursos contra sentencias. 3.8. El deber de los tribunales de llevar a
efecto lo juzgado. 4. Modicaciones posteriores. 4.1. La instrucción del proceso por parte
del secretario judicial. 4.2. La digitalización de la actividad forense. 4.3. La autorización o
raticación judicial de las medidas administrativas anticovid-19, restrictivas de derechos
o libertades fundamentales. 5. Conclusiones. Referencias bibliográficas.
1. INTRODUCCIÓN
Por razones de espacio, en este trabajo solo vamos a abordar las características
más signicativas de este control jurisdiccional, que gira sobre el ejercicio de la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como
el sometimiento de esta a los nes que la justican (artículo 106 de la Constitu-
ción española, en adelante, CE). Una primera es que la intervención judicial se
congura como una garantía revisora o ex post, pues consiste precisamente en
un control sobre una actuación previa del poder público administrativo. Salvo
en supuestos excepcionales, como la reacción frente a una vía de hecho, no
puede acudirse directamente a la jurisdicción.
Como reza el artículo 1 de la Ley No. 29/1998, de 13 de julio, “de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa” (LJCA), a los juzgados y tribunales de este orden
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les corresponde conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con
las actuaciones de las Administraciones públicas sujetas al Derecho adminis-
trativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y los ultra vires
en que incurran las normas dictadas en virtud de delegaciones legislativas.
Dentro de las materias competencia de esta jurisdicción se comprenden, por
ejemplo, los contratos administrativos y la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas en cualquier caso.
Esto no excluye que la otra actividad de la Administración también pueda ser
enjuiciada por las jurisdicciones civil, penal y social, en las cuestiones que ten-
gan expresamente atribuidas, v. gr., ejecución y extinción de contratos priva-
dos de la Administración, o prestaciones de la seguridad social y litigios relati-
vos a libertad sindical y huelga.
Los órganos de esta jurisdicción forman parte del poder judi cial ordinario, lo
que responde al principio constitucional de la jurisdicción úni ca, aunque orga-
nizada internamente en órdenes especializados (artículos 117.5 de la CE; 3 y 24
de la Ley Orgánica No. 6/1985, de 1 julio, “del Poder Judicial, en adelante LOPJ).
La peculiaridad que justica su diferenciación no es otra que la de su objeto,
que es primariamente el control jurídico externo de la acción del gobierno y de
la Administración pública, en su doble manifestación funcional de regulacio-
nes de rango y ecacia reglamentarias y la actuación concreta administrativa.
Este cometido ha ido ampliándose paulatinamente, tanto en sentido subjetivo
(al extenderse sobre las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las
entidades locales y otros organismos de Derecho público), como objetivo (v.
gr., recurso contra los actos políticos del gobierno o el llamado “recurso con-
tencioso-electoral”, contra la proclamación de candidaturas y de electos por
parte de la Administración electoral).
El ejercicio de la potestad jurisdiccional comprende tanto la labor de juzgar
como la de hacer ejecutar lo juzgado, que corresponde exclusivamente a los
juzgados y tribunales determinados por las leyes (artículo 117.3 de la CE). Esta
disposición constitucional es incompatible con cualquier restricción o reserva de
ejecución en favor de la Administración que vaya más allá del plazo de cumpli-
miento voluntario, salvo casos de imposibilidad legal o material y de los muy ex-
cepcionales supuestos de expropiación de derechos reconocidos en sentencia.
La ejecución forzosa de sentencias contra la Administración forma parte
del derecho fundamental a la tutela judi cial efectiva de los derechos e
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intereses legítimos, con prohibición taxativa de toda situación de indefen-
sión (artículo 24.1 de la CE).
2. ANTECEDENTES
Tempranamente, el profesor garcía de enterría calicó la historia de la juris-
dicción contencioso-administrativa como una lucha contra las inmunidades
del poder.1
Como es sabido, existen diversos sistemas o modelos de control judicial de la
Administración, consecuencia de la evolución de los distintos ordenamientos
jurídicos occidentales. En el Derecho anglosajón, la Administración se some-
te a los mismos tribunales de justicia que conocen de los pleitos entablados
entre particulares, sin que exista una jurisdicción especíca encargada de los
asuntos en que esta sea parte. En cambio, el modelo francés se construye so-
bre la base de una jurisdicción distinta de la común u ordinaria, compuesta por
jueces que no se integran en la organización judicial general.2 El modelo espa-
ñol surge como imitación del francés, pero en su evolución presenta caracteres
de originalidad que comportan sustanciales mejoras.3
En cualquier caso, este control jurídico constituye uno de los pilares básicos
erigidos tras las revoluciones constitucionalistas de nales del siglo xViii. Su ar-
ticulación efectiva ha supuesto un esfuerzo constante desde entonces hasta
hoy, pues se trata del instrumento más penetrante con que se puede contar
1 garcía de enterría, E., “La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo
(poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos)”, Revista de Administra-
ción Pública, No. 38, 1962, pp. 159-208. Vaquer caBallería explica que el debate se centró en
si el orden contencioso-administrativo en su origen ejercía plena jurisdicción o era mera-
mente revisor de actos administrativos dotados de ejecutoriedad. Vid. Vaquer caBallería, M.,
“Los procedimientos impugnatorios: recursos administrativos y otras formas de resolución
de controversias con la administración. Un ensayo de reconstrucción”, en Estudios sobre el
procedimiento administrativo II – Tipos de procedimientos, p. 502.
2 Sostiene SantaMaría PaStor que el sistema descansa en el concepto de separación de pode-
res, en cuya virtud juzgar a la Administración sigue siendo administrar. Es consecuen-
cia de que, tras la Revolución francesa, los tribunales seguían compuestos por jueces
simpatizantes del Antiguo Régimen, que bloqueaban sistemáticamente las reformas
emprendidas por los revolucionarios. Vid. SantaMaría PaSto r, J. A., “Sobre el origen y
evolución de la reclamación administrativa previa”, Revista de administración pública,
No. 77, 1975, p. 93.
3 gaMero caSado, E. y S. Fernández raMoS, Manual básico de derecho administrativo, 2017, p. 621.
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en un Estado de Derecho para hacer frente a los abusos del poder público, que
generalmente se resiste a ser controlado.4
La primera regulación del contencioso-administrativo en nuestro país la en-
contramos en las leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, que instauran un
sistema de revisión por órganos administrativos (Consejo Real y Consejos Pro-
vinciales), inspirado en el modelo francés de “jurisdicción retenida”, que úni-
camente podía conocer de una lista cerrada de asuntos. Le siguió la conocida
como “solución armónica”, instaurada en 1888 por la Ley de Santamaría de Pa-
redes y la posterior Ley de 5 de abril de 1904, en la que los tribunales tienen una
composición mixta político-administrativa y judicial. La aprobación de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre
de 1956, supuso un avance sustancial en la judicialización del sistema y en
la consolidación de un sistema de jurisdicción plena. La reconocida calidad
técnica de esta Ley trajo un importante avance en el control de legalidad de
las decisiones administrativas, dentro de ciertas limitaciones propias de una
dictadura sin garantía de derechos y libertades fundamentales (v. gr., exclusión
de los actos de censura sobre medios de comunicación, cine y teatro).
La Ley de 1956 acertaba a denir el papel conado a la jurisdicción contencio-
so-administrativa, cuya ecacia trasciende de la órbita de lo individual y alcan-
za al ámbito colectivo –en la medida en la que las infracciones administrativas
se muestran realmente no tan solo como una lesión de las situaciones de los
administrados, sino como entorpecimiento a la buena y recta administra ción–.
No obstante, autores como Fernández torreS se muestran críticos en cuanto al
grado de cumplimiento de tan nobles propósitos.5
Por su parte, la Ley No. 29/1998, de 13 de julio, “reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa”, consagró con carácter de Derecho positivo to-
dos los avances posteriores a la Constitución de 1978, obtenidos merced a un
sinfín de sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, que
fueron acomodando el sistema del control contencioso-administrativo a los
parámetros de un Estado de Derecho. Aun así, en la Ley de 1998 todavía se
perciben ciertas carencias en temas como el control de la inactividad de la Ad-
ministración, la ejecución de sentencias o el régimen de las costas procesales.
4 eScriBano collado, P. y F. lóPez Menudo, “Jurisdicción contencioso-administrativa, en C. Barrero
Rodríguez (coord.), Lecciones de derecho administrativo: Parte general, vol. I, p. 294.
5 Fernández torreS, J. R., “La ejecución de sentencias sigue siendo un auténtico quebradero de ca-
beza veinte años después de la aprobación de la LJCA”, Administración de Andalucía: Revista
Andaluza de Administración Pública, No. 100, 2018, p. 166.
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Ha sido objeto de diferentes reformas de distinto alcance, como la relativa al
recurso de casación (Ley Orgánica No. 7/2015, de 21 de julio).
3. EL MODELO ACTUAL DE LA LEY NO. 29/1998, DE 13 DE JULIO,
“REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSOADMINISTRATIVA”
Se trata de una norma relativamente breve, si tenemos en cuenta el contraste de
sus 139 artículos con los 827 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LECivil), 999
de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim) o, incluso, los 305 de la Ley de
la Jurisdicción Social; sin perjuicio de que lo no regulado por la LJCA queda
derivado a la LECivil (Disposición Final Primera de la LJCA).6
El control encomendado a los tribunales por la Constitución sobre la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el someti-
miento de esta a los nes que la justican, quedó plasmado en la Ley de la “Ju-
risdicción Contencioso Administrativa 29/1998”, de 13 de julio7, cuyo artículo
1.1 arma que “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo
conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las
Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones
generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan
los límites de la delegación”.
Esta intervención tiene un doble objetivo. Por un lado, persigue el control de
la legalidad de la actuación administrativa, es decir, el sometimiento de esta
a la ley y al Derecho (artículos 103 y 106.1 de la CE); por otro lado, brindar la
garantía derivada del artículo 24 de la CE, que reconoce el derecho de todas las
personas a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio
6 La aplicación supletoria de la LECivil no es tan simple o intuitiva como pudiera parecer, puesto
que esa aplicación lo será solo mientras no resulte contraria a los principios básicos de la
jurisdicción administrativa, que son muchos e importantes. Vid. MargariñoS yánez, J. A., “Apro-
ximación a la jurisdicción contencioso-administrativa. Enfoque a partir de las doce peculia-
ridades más llamativas”,diario La Ley, No. 9804, 2021, p. 2.
7 Pueden verse, por todos: ezquerra huerVa, A. y J. J. oliVán del cacho (dirs.), Comentarios a la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; giMeno Sendra, V.,Comentarios a la
nueva ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1998: incorpora las re-
formas introducidas por la ley 50/1998, de 30 diciembre, de medidas scales, administrativas
y del orden social; leguina Villa, J. y M. Sánchez Morón, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.
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de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda produ-
cirse indefensión.
3.1. LA ORGANIZACIÓN DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO
Y SUS COMPETENCIAS
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo está actualmente integra-
do por los órganos siguientes:
a. Juzgados de lo contencioso-administrativo, de ámbito provincial o infe-
rior, que conocen fundamentalmente de recursos contra actos de las en-
tidades locales y de la administración periférica del Estado y de las Comu-
nidades Autónomas.
b. Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo, con sede en Madrid,
que conocen de recursos frente a actos y reglamentos emanados de organis-
mos y entidades del sector público de ámbito nacional, y actos en materia de
personal dictados por Ministros o Secretarios de Estado, entre otros.
c. Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Jus-
ticia, distribuidos por Comunidades Autónomas, que conocen mayormente
de recursos frente a reglamentos locales y autonómicos y recursos de ape-
lación contra sentencias de los juzgados.
d. Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, con sede
en Madrid, que conoce en general de recursos frente a reglamentos y actos
de los Ministros y Secretarios de Estado, así como de los recursos de apela-
ción contra sentencias de los Juzgados Centrales.
e. Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, conoce de re-
cursos contra actos y disposiciones del Consejo de Ministros y del Consejo
del Poder Judicial. Por extensión, también conoce de los actos y disposi-
ciones en materia de personal y administración patrimonial de los órganos
competentes del Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucio-
nal, Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo. Así como de los recursos
de casación contra sentencias del resto de órganos de este orden judicial.
A partir de ahí, los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrati-
vo que sean competentes para conocer de un asunto, lo serán también para
todas sus incidencias y de las cuestiones prejudiciales que surjan, salvo que
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sean de carácter penal o constitucional. La ejecución de las sentencias corres-
ponde siempre al órgano que haya conocido del caso en primera instancia,
aunque hubiera sido objeto de posterior recurso de apelación o casación.
Además, cabe subrayar que la competencia de los órganos de esta jurisdicción
no es prorrogable y debe ser apreciada incluso de ocio, previa audiencia de
las partes y del Ministerio Fiscal.
3.2. LAS PARTES DE LA RELACIÓN JURÍDICOPROCESAL
Las partes están constituidas por aquella que formula la pretensión del ob-
jeto del proceso, es decir, la parte demandante (normalmente, un particular)
y aquella Administración pública contra cuya actividad, inactividad o vía de
hecho se dirija el recurso (artículo 21 de la LJCA).8 Además, pueden personar-
se como codemandadas las personas o entidades cuyos derechos o intereses
legítimos puedan quedar afectados por la estimación de las pretensiones
del demandante. En este supuesto es subsumible, por ejemplo, la posición del
concesionario de un servicio público, cuando sus actos –scalizados o no por
la Administración titular o concedente– sean objeto de impugnación.
Debe destacarse que una posición peculiar la ostenta el Ministerio Fiscal, que
cuenta con legitimación procesal para intervenir en determinados procesos
determinados por la Ley, como el de protección de derechos fundamentales.
La Ley reconoce una capacidad muy amplia para ser parte y comparecer en
juicio, que son presupuesto necesario y previo a la legitimación, a quienes la
ostenten con arreglo a la legislación procesal general, es decir, a las personas
físicas y jurídicas, así como a otros entes no dotados de personalidad jurídica,
8 Como sostiene MargariñoS yánez, en el proceso contencioso es siempre parte la Administración,
por lo general como demandada. Ello tiene su lógica si tenemos en cuenta que esta está
revestida de la facultad de dictar actos unilateralmente y de ejecutarlos, incluso por medios
coactivos, en ejercicio de las denominadas autotutelas declarativa y ejecutiva. Por ello, la
Administración no precisa acudir a los juzgados para el ejercicio de sus funciones, salvo
supuestos extremadamente limitados y excepcionales. Vid. MargariñoS yánez, J. A., “Apro-
ximación…”, cit., p. 3. Ahora bien, las posiciones ordinarias de demandante y demandado
experimentan una to tal inversión en el supuesto en que la propia Administración autora
del acto sea la que pretenda la anulación de un acto favorable al particular. En tal hipótesis,
dicha Administración debe, previa declaración de la lesividad del acto para el interés públi-
co (de carácter económico o de otra natu raleza) proceder a su impugna ción ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo dentro de los cuatro años siguientes a su dictado
(artículos 43, 45.4 y 46.5 de la LJCA).
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como grupos de afectados o patrimonios independientes.9 También cuentan
con capacidad “los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos
e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídi-
co sin necesidad de asis tencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela
o curatela”.
Por otro lado, la Administración del Estado, la de las Comunidades Autónomas
y de las entidades locales podrán impugnarse entre sí aquellos actos que afec-
ten a sus competencias, su autonomía o sus derechos e intereses legítimos. Lo
que no se admite, por falta de legitimación, es la impugnación por parte de un
organismo lial o entidad instrumental contra decisiones de su Administra-
ción matriz.
El ejercicio de la acción popular solo es posible en las materias expresamente
previstas por las leyes, como es el urbanismo.
Finalmente, para la defensa de la igualdad entre mujeres y hombres, estarán
también legitimados los sindicatos y las asociaciones constituidas para tal n
respecto de sus aliados y afectados que les autoricen. Empero, la persona
acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y/o por ra-
zón de sexo.
3.3. EL OBJETO DEL RECURSO Y LAS PRETENSIONES DE LAS PARTES
El recurso contencioso-administrativo puede denirse como una acción judi-
cial en la que tiene cabida cualquier pretensión de las partes ajustada a De-
recho y que guarde relación con la actuación de la Administración sometida
al Derecho administrativo. Es cierto que en su origen tenía un carácter más
limitado, impugnatorio de un acto administrativo previo que se considera con-
trario a Derecho, es decir, una función revisora de la legalidad de la actuación
administrativa, por lo que no podía conocer sobre asuntos sobre los que la
Administración no hubiera decidido previamente.
9 carBonell PorraS, E., “La capacidad y la representación de las partes en la jurisdicción contencio-
so-administrativa”, Administración de Andalucía: Revista Andaluza de Administración Pública,
No. 100, 2018, p. 48. Esta profesora aprecia que la idea de la afectación no parece que mate-
rialmente tenga un signicado diferente de lo que hoy día la jurisprudencia constitucional
y ordinaria ha incluido en la noción de interés legítimo: quién “resulta afectado” es titular
de un interés legítimo que, por la relación con el objeto del proceso, permite acudir a los
tribunales sin necesidad de más precisiones.
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Pero hoy en día su contenido es mucho más amplio y, además de la actividad
administrativa propiamente dicha, incluye el control del silencio administrati-
vo y de la inactividad, así como de la vía de hecho, es decir, cuando la Adminis-
tración actúa sin someterse al procedimiento o desconoce groseramente sus
competencias y la ley; amén de la actividad normativa (disposiciones genera-
les o reglamentarias y ultra vires de los decretos legislativos), de los actos políti-
cos del gobierno y de la actividad “doméstica” de los órganos constitucionales,
entre otras materias.
En cuanto a las pretensiones de las partes, la LJCA permite solicitar que se de-
clare la nulidad de un acto o disposición impugnados, el reconocimiento de
la situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas
para su pleno restablecimiento, incluido el resarcimiento de los daños y perjui-
cios causados. Si la acción se dirige contra una inactividad, el recurrente puede
pretender además que se condene a la Administración al cumplimiento de sus
obligaciones. Y si se enfrenta a una vía de hecho, la pretensión puede consistir
también en que cese o modique una situación y adopte las medidas para la
plena satisfacción de un derecho.
En cualquier caso, el juez ha de decidir dentro de las pretensiones de las par-
tes, so pena de incongruencia; y respetando algunas limitaciones legales, que
no le permiten sustituir la discrecionalidad ínsita en los actos administrativos
o gubernamentales de esta naturaleza ni dictar el contenido de las normas
anuladas.
3.4. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO10
El procedimiento contencioso-administrativo recuerda al proceso de apela-
ción civil, donde el acto administrativo recurrido ocia de sentencia de prime-
ra instancia y el expediente administrativo cumple las funciones de los autos
judiciales. Y, de la misma forma que en la apelación civil, la no impugnación de
la sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto produce el efecto
de cosa juzgada, así también la no impugnación del acto administrativo en los
brevísimos plazos de los recursos administrativos previos o en el previsto para
acceder al contencioso-administrativo judicial lo convierte en un acto rme y
consentido, denitivamente inatacable.
10 Fernández rodríguez, C., “El procedimiento contencioso-administrativo en primera o única instan-
cia y el procedimiento abreviado”, en M. Bacigalupo, S. del Sanz, C. Fernández, J. Fuentetaja, S.
Medina, J. J. Montero, Introducción a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, p. 104.
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La LJCA parte de un procedimiento ordinario en primera o única instancia (ar-
tículos 43 y ss.), que será aplicable supletoriamente a los procedimientos espe-
ciales que esta ley también prevé (protección de los derechos fundamentales
de la persona y para la garantía de la unidad de mercado, entre otros).
El primer paso es interponer el recurso contencioso-administrativo, el cual se
iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actua-
ción constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por
interpuesto el recurso. Tras ello, el secretario judicial requiere a la Administración la
remisión del expediente administrativo y que emplace a los posibles interesados,
por si quisieran personarse en el pleito. Una vez recibido el expediente, se dará
traslado a la demandante para formular la demanda y posteriormente a la deman-
dada para la contestación. En ambos casos, las partes han de acompañar los docu-
mentos e informes periciales que quieran hacer valer como pruebas.
En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma
que el recibimiento del proceso a prueba se solicita en los escritos de demanda
y contestación o en los de alegaciones complementarias. La disponibilidad de
las partes sobre la prueba queda, no obstante, rebajada por el amplio margen
reconocido al juez para decidir la apertura del periodo probatorio, condiciona-
do a una valoración judicial que versará sobre dos circunstancias: que exista
disconformidad en los hechos y que estos fueran de trascendencia para la re-
solución del pleito. Además, el juez decide sobre la pertinencia de las pruebas
propuestas; y puede ordenar motu proprio la práctica de otras diligencias pro-
batorias, si lo considera necesario.
Tras la prueba, y según soliciten las partes, puede llevarse a cabo un trámite de
vista o conclusiones, en el que de forma sucinta hagan sus alegaciones sobre
los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que basen sus
pretensiones.
La sentencia constituye el modo normal de terminación del procedimiento. No
obstante, también puede concluir anticipadamente por otros motivos, como
el desistimiento del demandante, el allanamiento de la demandada o el reco-
nocimiento de las pretensiones en vía administrativa.
La Ley prevé también que el juez pueda instar a las partes a alcanzar un acuerdo
o transacción que ponga n a la controversia; que el juez podrá convalidar, sal-
vo que sea ilegal o contrario a los intereses públicos o de terceros. Esta homo-
logación judicial le conere valor de título ejecutivo (artículo 113 de la LJCA).
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La jurisdicción contencioso-administrativa en España
Junto con el procedimiento ordinario, la LJCA recoge un procedimiento abre-
viado que se sustancia en una vista oral (artículo 78), aunque limitado a con-
ictos que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Adminis-
traciones públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo
político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas
aquellas demandas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.
Otra previsión interesante de cara a economizar medios y agilizar la imparti-
ción de justicia es el llamado “caso testigo”, que permite al tribunal tramitar con
carácter preferente uno o varios recursos con idéntico objeto, suspendiendo
la tramitación del resto hasta que se dicte sentencia. Conocida esta, las partes
contendientes en espera podrán solicitar la extensión de sus efectos, la conti-
nuación del proceso o desistir.
3.5. MEDIDAS CAUTELARES
Dada la proverbial lentitud de la justicia y la ejecutividad de las resoluciones
administrativas, reviste una especial importancia para el recurrente la obten-
ción de una medida cautelar que le ponga a resguardo de los efectos lesivos
del acto impugnado mientras se decide sobre su validez.
La vigente Ley ha ampliado muy considerablemente el restrictivo régimen
anterior;11 y permite a los interesados solicitar y al juez conceder las medidas
cautelares que resulten adecuadas para asegurar la efectividad de la sentencia.
Esto incluye medidas positivas de hacer frente a la Administración, amén de la
suspensión de la ejecución del acto o de la vigencia del precepto impugnado.
La concesión de la medida cautelar ha de obedecer, en primer lugar, a una
valoración o ponderación circunstanciada de todos los intereses en conicto,
los del solicitante, los generales y los de terceros, que no deben sufrir una per-
turbación grave; y, en segundo lugar, que se aprecie un periculum in mora, es
decir, que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer
perder su nalidad legítima al recurso.
Las medidas cautelares pueden solicitarse en cualquier estado del proceso y
estarán en vigor hasta que recaiga sentencia rme, salvo que se modiquen
por un cambio de las circunstancias. En situaciones de especial urgencia,
11 Es amplísima la literatura jurídica que estudia esta regulación. Por todos, nos remitimos al libro
del maestro garcía de enterría, E., La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario
europeo y proceso contencioso-administrativo español.
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pueden pedirse y otorgarse inaudita parte, de forma provisional. Por ejemplo,
es común frente a órdenes de expulsión de extranjeros.
3.6. LA SENTENCIA: POSIBLES PRONUNCIAMIENTOS Y EFECTOS
El fallo de la sentencia dictada en el procedimiento contencioso-administra-
tivo debe pronunciarse, en primer lugar, sobre la admisibilidad del recurso,
si se hubiera objetado la incompetencia de jurisdicción, la existencia de cosa
juzgada o litispendencia, la falta de legitimación o alguna otra excepción, que
deberá ser apreciada bajo el principio pro actione.
Entrando en el fondo, la sentencia desestimará el recurso cuando considere
que la disposición o actuación impugnada se ajusta a Derecho; y estimará el
recurso si aprecia que infringe el ordenamiento jurídico o incurre en desvia-
ción de poder, es decir, que se ha ejercido una potestad administrativa para
un n distinto del jado por el ordenamiento jurídico. Este vicio no es fácil
de acreditar con pruebas directas, pero se puede llegar a deducir por medios
indiciarios.
La sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo anulará total
o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modi-
que la actuación que no sea conforme a Derecho. Además, podrá reconocer
la situación jurídica individualizada que se hubiere pretendido y adoptar las
medidas necesarias para su pleno restablecimiento; por ejemplo, jando un
plazo para que se emita un acto o se practique una actuación, o reconociendo
el derecho a una indemnización de daños y perjuicios, su cuantía y quién re-
sulta condenado a pagarla.
Como antes dijimos, lo que no pueden hacer los tribunales es determinar la
redacción de los preceptos anulados ni el contenido discrecional de los actos;
si bien la doctrina conocida como “fuerza normativa de lo fáctico” permite a la
jurisprudencia realizar esta integración en ocasiones, especialmente en mate-
ria de clasicación del suelo.12
Es importante retener que la sentencia que declare la inadmisibilidad o deses-
timación del recurso solo produce efectos entre las partes.
12 V. gr., STS de 11 julio 2006 (RJ 2006/5148), STS de 7 junio 2010 (JUR 2010/213331), STS de
16 de mayo de 2007 (RJ 2007/3162), STS de 21 julio 2008 (RJ 2008/4439), STS de 13 marzo
2014 (JUR 2014/110564), entre otras muchas de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Supremo.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 505
La jurisdicción contencioso-administrativa en España
En cambio, la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas
las personas afectadas, pero la estimación de pretensiones de reconocimien-
to o restablecimiento de una situación jurídica individualizada solo producirá
efectos entre las partes. No obstante, en materia tributaria, empleados públi-
cos y unidad de mercado, estos efectos podrán extenderse a otras personas en
idéntica situación que los favorecidos por la sentencia rme, siempre que no
hubieren consentido y lo soliciten al juez antes de un año.
Las sentencias rmes que anulen una disposición general tienen efectos erga
omnes desde el día en que el fallo sea publicado en el Diario Ocial, si bien no
afectan a la ecacia de las sentencias o actos administrativos rmes. Con una
excepción, que la anulación del precepto suponga la exclusión o la reducción
de las sanciones aún no ejecutadas.
3.7. RECURSOS CONTRA LAS SENTENCIAS
Tal y como dispone el artículo 81 de la LJCA, las sentencias de los juzgados y
de los Juzgados Centrales de lo Contencioso administrativo serán susceptibles de
recurso de apelación ante las correspondientes Salas de los Tribunales Supe-
riores de Justicia y de la Audiencia Nacional, respectivamente.
Este recurso devolutivo es admisible en ambos efectos, sin perjuicio de que se
pueda aprobar la ejecución provisional de la sentencia impugnada o la adop-
ción de medidas cautelares.
La apelación persigue que el tribunal a quem realice un nuevo juicio sobre el
caso, mediante una crítica de los fundamentos jurídicos de la sentencia im-
pugnada. Empero, el tribunal de apelación se encuentra constreñido por la
valoración de la prueba realizada ante el juez de instancia, salvo que se hubie-
ran vulnerado las reglas procesales o fuera maniestamente errónea, absurda
o ilógica. La posibilidad de proponer y practicar nueva prueba se limita a las
que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas
por causas no imputables al proponente.
Por su parte, el recurso de casación es un recurso extraordinario en el que el
Tribunal Supremo examina la aplicación del Derecho estatal o europeo rea-
lizada por los tribunales inferiores, con el n de unicar la interpretación del
ordenamiento jurídico; pues cuando el recurso se fundare en infracción de
normas autonómicas o locales, será competente una Sección de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del correspondiente Tribunal Superior de Justicia.
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Especial interés ha adquirido, a raíz de su reforma por la Ley Orgánica No.
7/2015, de 21 de julio13. Tal y como se describe en la exposición de motivos,
“con la nalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino
que cumpla estrictamente su función nomoláctica, se diseña un mecanismo de
admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un
asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional”.14
Esta primera apreciación sobre el interés casacional objetivo para la formación
de jurisprudencia corresponde a una sección de admisiones de la propia Sala
del Tribunal Supremo. A estos efectos, la LJCA establece algunos criterios no
tasados; v. gr., que la sentencia impugnada je una interpretación de las nor-
mas contradictoria con la de otros tribunales (especialmente la doctrina cons-
titucional y europea), siente una doctrina que pueda ser gravemente dañosa
para los intereses generales, afecte a un gran número de situaciones, resuelva
un proceso contra una disposición general o de protección de derechos fun-
damentales, entre otros.
También establece algunas presunciones a favor de la admisión; v. gr., cuan-
do la cuestión de interés casacional verse sobre normas para las que no exis-
ta jurisprudencia o la sentencia impugnada se aparte deliberadamente de la
jurisprudencia existente, o declare nula una disposición de carácter general,
entre otras.
A pesar de que el culo 88 de la LJCAja laspautasque tanto las partes como
el Tribunal deben apreciar para valorar la concurrencia del interés casacional,
autores como roMero ruiz advierten que estamos ante un concepto indeter-
13 Por todos, vid. delgado PiqueraS, F., “Capítulo 26. Luces y sombras de la reforma del recurso de
casación en la jurisdicción contencioso-administrativa”, en Los Retos del Estado y la Adminis-
tración en el Siglo XXI. Libro homenaje al Profesor Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del
Castillo, t. I, pp. 745-766; lozano cutanda, B., “La reforma del recurso de casación contencio-
so-administrativo por la Ley orgánica 7/2015: análisis de sus novedades”, Actualidad admi-
nistrativa, No. 11, 2015; y SantaMaría PaStor, J. A., “Una primera aproximación al nuevo sistema
casacional”, Revista de administración pública, No. 198, 2015, pp. 11-42.
14 Antes de la reforma de 2015, se regulaban hasta cuatro recursos –uno, recurso de casación en
sentido estricto, dos, recurso de casación para la unicación de doctrina, tres, recurso de ca-
sación en interés de ley y cuatro, recurso de revisión–, que han visto su número reducido al
suprimir los recursos de casación para la unicación de la doctrina y el recurso de casación
en interés de la Ley. Asimismo, se ha dotado al recurso de casación de una sustantividad
propia que, alejándolo del modelo civil, se antoja más acorde con el propio objeto del re-
curso contencioso-administrativo.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 507
La jurisdicción contencioso-administrativa en España
minado, que deja un amplio margen de apreciación subjetiva.15 Parejo alFonSo
se muestra también muy crítico con la reforma pues, más que nomoláctico,
el recurso de casación actual se ofrece como nomotético. La casación se con-
vierte en un mecanismo depurador del control judicial cumplido en asuntos
en los que esté afectado gran número de situaciones, tengan trascendencia
social o esté en juego la integridad de los intereses generales. Hubiera sido
preferible, a su juicio, la remodelación del sistema sobre la base de la doble
instancia (la uni versalidad de la apelación o apelación universal, pero restrin-
gida); y la articulación de la casación sobre la lógica mucho más simple y clara
de la casación civil.16
En todo caso, la sentencia de casación ha de jar la interpretación de las nor-
mas estatales o europeas que suscitaron el interés casacional, y con arreglo
a esta y las demás normas aplicables, resolver las cuestiones y pretensiones
deducidas en el proceso, anulando la sentencia recurrida, en todo o en parte,
o conrmándola. Si fuera necesario, podrá también ordenar la retroacción de
actuaciones para que el procedimiento se culmine adecuadamente.
3.8. EL DEBER DE LOS TRIBUNALES DE LLEVAR A EFECTO LO JUZGADO
Bajo la Ley de 1956, era la propia Administración autora del acto anulado a
la que correspondía ejecutar la sentencia. Ahora, en cambio, es el juez quien
debe llevar las sentencias a su puro y debido efecto y practicar todo lo que
exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo.17
El culo 117.3 de la CE establece que: “El ejercicio de la potestad jurisdiccional
en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado corresponde
15 roMero ruiz, A., “El interés casacional objetivo en el nuevo recurso de casación contencio-
so-administrativo: en especial el caso de jurisprudencia contradictoria”, Administración de
Andalucía: Revista Andaluza de Administración Pública, No. 100, 2018, p. 593. Ciertamente se
pasa a un sistema en el que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
ostenta una amplia libertad para apreciar si concurre o no interés casacional que justique
la admisión del recurso, aunque también se prevén una serie de circunstancias en las que se
puede apreciar o se presume que concurre el interés casacional objetivo, concepto estrella
de la nueva regulación. Y es que lo que se ha buscado es que el Tribunal Supremo pueda
concentrar su esfuerzo en sentar o unicar doctrina jurisprudencial en los asuntos que esti-
me que lo merecen, atendiendo a su relevancia jurídica, con independencia de su cuantía.
16 Parejo alFonSo, L., “Algunas reexiones sobre la novedad del recurso de casación en el orden
jurisdiccional de lo contencioso-administrativo”, Administración de Andalucía: Revista Anda-
luza de Administración Pública, No. 100, 2018, p. 341.
17 gonzález de lara Mingo, S., “La ejecución de sentencias en la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa”, Actualidad administrativa, No. 6, 2021, p. 1.
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únicamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las nor-
mas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan”. Esta previsión
constitucional se traslada al orden contencioso-administrativo por el artículo
103.1 LJCA al determinar que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y
demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los juzgados
y tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya
conocido del asunto en primera o única instancia. De esta forma se reconoce
el derecho a la ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales rmes,
lo que, a su vez, constituye una manifestación del derecho a la tutela judicial
efectiva.
En efecto, la tutela judicial que consagra el artículo 24 de la Constitución exige
el derecho a obtener la ejecución de las sentencias rmes, evitando que se
conviertan en meras declaraciones sin valor efectivo alguno.
Un aspecto controvertido tiene que ver con la ejecución de sentencias que
desestiman un recurso contencioso-administrativo.18 Como sostiene gonzález
de lara Mingo, una de las dudas que puede plantearse es si la circunstancia de
que exista un pronunciamiento judicial determina que lo que haya de ejecu-
tarse sea el fallo de la sentencia o, por el contrario, lo que ha de ejecutarse es
el acto administrativo al que este se reere. La cuestión es si estamos en pre-
sencia de una ejecución judicial o de la ejecución administrativa. A juicio de la
autora, no puede sostener de manera drástica que las sentencias desestimato-
rias no son ejecutables en la vía judicial, aunque lo normal es la ejecución por
parte de la Administración de sus propios actos.19
Con todo, la mayor problemática se plantea cuando se trata de hacer cumplir
las sentencias estimatorias que declaran la nulidad, reconocen la situación ju-
rídica o condenan a la Administración al pago de dinero u otra prestación. Esto
a pesar de que la Administración, al igual que los particulares, está obligada a
acatar las sentencias rmes y cumplirlas voluntariamente, para lo que la LJCA
concede un plazo de dos meses. En este tiempo deberá tramitarse, si fuera
necesario, el expediente de modicación o suplemento presupuestario, pues
18 El artículo 105.5 de la LJCA de 1956 sí contemplaba la posibilidad de ejecutar sentencias des-
estimatorias al establecer expresamente que “no podrán suspenderse ni dejar de ejecutarse
las sentencias conrmatorias de actos o disposiciones de la Administración, salvo las dictadas
sobre recursos interpuestos, por la misma contra sus actos declarados lesivos”. La LJCA de 1998
ha dado una nueva redacción al precepto. El artículo 105.1 de la LJCA dispone que “No po-
drá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo”.
19 gonzález de lara Mingo, S., “La ejecución de sentencias…”, cit., p. 2.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 509
La jurisdicción contencioso-administrativa en España
a partir del tercer mes de impago, la deuda devenga el interés legal. Pasado
este tiempo, cualquiera de las partes o los particulares afectados podrán ins-
tar al tribunal la ejecución forzosa de la sentencia. Los poderes del juez para
lograrlo son tan amplios como el caso requiera, empezando por imponer mul-
tas coercitivas personales sobre la autoridad o funcionario que debe llevarla a
efecto y advertirle de que puede incurrir en delito de desobediencia, que suele
ser lo más efectivo. Además, el juez puede ejecutarla a través de sus propios
medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Admi-
nistración condenada y de otras Administraciones. También puede dictar las
medidas necesarias para que el fallo adquiera ecacia, entre las que se incluye
la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada, y corregir
cualquier actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, reponer
la situación al estado anterior y determinar los daños y perjuicios que ocasio-
nare el incumplimiento.
A pesar de estos avances, la doctrina sigue mostrándose muy crítica. Como
sostiene Fernández torreS, “existen limitaciones y disfunciones, así como obs-
táculos y frenos que lastran la observancia del mandato constitucional de
cumplimiento de las resoluciones judiciales y, por ende, que esta tutela sea
real y verdadera y no meramente nominal. Esto es, que se resuelva el conicto
planteado y se satisfaga la pretensión”.20
20 Fernández torreS, J. R., “La ejecución de sentencias sigue siendo un auténtico quebradero de ca-
beza veinte años después de la aprobación de la LJCA”, Administración de Andalucía: Revista
Andaluza de Administración Pública, No. 100, 2018, p. 165. De hecho, en la propia Exposición
de Motivos de la LJCA el legislador señala: “La Ley ha realizado un importante esfuerzo para
incrementar las garantías de ejecución de las sentencias, desde siempre una de las zonas grises
de nuestro sistema contencioso-administrativo. El punto de partida reside en la imperiosa obli-
gación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo resuelto, que la
Constitución prescribe, y en la potestad de los órganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado,
que la propia Constitución les atribuye. Prescripciones que entroncan directamente con el dere-
cho a la tutela judicial efectiva, ya que, como viene señalando la jurisprudencia, ese derecho no
se satisface mediante una justicia meramente teórica, sino que conlleva el derecho a la ejecu-
ción puntual de lo fallado en sus propios términos. La negativa, expresa o implícita, a cumplir
una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no caben excusas.
La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecución de las
sentencias, desde siempre una de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administra-
tivo. El punto de partida reside en la imperiosa obligación de cumplir las resoluciones judiciales
y colaborar en la ejecución de lo resuelto, que la Constitución prescribe, y en la potestad de los
órganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado, que la propia Constitución les atribuye. Pres-
cripciones que entroncan directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que, como
viene señalando la jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante una justicia meramente
teórica, sino que conlleva el derecho a la ejecución puntual de lo fallado en sus propios términos.
La negativa, expresa o implícita, a cumplir una resolución judicial constituye un atentado a la
Constitución frente al que no caben excusas”.
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Entre las críticas más comunes destacan la defectuosa técnica normativa em-
pleada y la ausencia de un verdadero proceso ejecutivo en la LJCA, por lo que
ha de acudirse supletoriamente a lo dispuesto en la LECivil, que no siempre
encaja bien.21 Esto puede favorecer los abusos de las Administraciones litigan-
tes que, so pretexto de un interés público, con demasiada frecuencia emplean
argucias para obstaculizar el cumplimiento de los fallos, aprovechando los
resquicios y carencias legales; por ejemplo, alegando imposibilidad material o
legal de llevar a efecto el fallo. La apreciación de esta eventualidad correspon-
de, no obstante, al tribunal que, en tal caso, deberá jar una indemnización
sustitutoria.
Otro motivo de crítica es el escaso interés de jueces y tri bunales hacia la fase
de ejecución de sentencia;22 o su resistencia a enjuiciar en sede de ejecución
los actos y las disposiciones dictados por la Administración para eludir el cum-
plimiento de sus sentencias, obligando a los ejecutantes a interponer un nue-
vo recurso.
4. MODIFICACIONES POSTERIORES
A lo largo de su vigencia, la LJCA ha sido objeto de numerosas reformas, como
la referida al recurso de casación. A continuación vamos a dar cuenta sucinta
de otras tres que nos parecen interesantes.
4.1. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCESO POR PARTE DEL SECRETARIO JUDICIAL
La instrucción del proceso contencioso administrativo ha estado desde su ori-
gen en manos de los jueces y magistrados. Esta responsabilidad ha sido paula-
tinamente descargada en los secretarios judiciales (los ahora denominados le-
trados de la Administración de Justicia), dejando a aquellos más tiempo para la
tarea de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
21 delgado PiqueraS, F., “La ejecución de condenas de haber contra privados codemandados en el
contencioso-administrativo”, en F. López Ramón y Valero Torrijos (coord.), 20 años de la Ley
de lo contencioso-administrativo.
22 Autores como Baño león consideran que para los jueces la ejecución de las sentencias contra
la Administración suele concebirse como un estorbo, de suerte que lo usual es que rara vez
el juez dirija la ejecución de la sentencia, permitiendo dilaciones indebidas e in justicadas
de todo tipo en la ejecución. Vid. Baño león, J. Mª, “La ecacia de las sentencias contra la
administración o la claudicación del estado de Derecho”, Revista española de Derecho Admi-
nistrativo, vol. 2016, No. 177, 2016, p. 86.
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La jurisdicción contencioso-administrativa en España
Así, la Ley Orgánica No. 19/2003, de 23 de diciembre, introdujo un nuevo mo-
delo de ocina judicial, con el propósito de garantizar la independencia del
poder judicial y racionalizar los medios, reservando los puestos de trabajo a los
funcionarios de los cuerpos de la Administración de Justicia. En ese contexto,
el secretario judicial potencia sus funciones, dirigiendo el trabajo técnico-pro-
cesal del personal de la ocina judicial, ordenando su actividad e impartiendo
órdenes e instrucciones.
Por su parte, la Ley No. 13/2009, de 3 de noviembre, “de reforma de la legisla-
ción procesal para la implantación de la nueva Ocina judicial”, se ocupó de
la distribución de competencias entre los jueces, por un lado, y los secretarios
judiciales por otro, atribuyendo a estos últimos el examen y la decisión sobre
la tramitación e impulso del proceso: admisión del escrito de interposición del
recurso, jación de la cuantía del pleito, admisión de la demanda, etcétera.23
4.2. LA DIGITALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD FORENSE
Otro cambio signicativo ha venido de la mano de las nuevas tecnologías di-
gitales, con la generalización de las comunicaciones procesales por vía tele-
mática y la sustitución de los tradicionales legajos de papel por el expediente
electrónico judicial.24
En esa línea, la Ley No. 18/2011, de 5 de julio, “reguladora del uso de las tecno-
logías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia”, re-
coge los derechos y deberes de los ciudadanos y de los profesionales (aboga-
dos, procuradores) en sus relaciones con dicha Administración, de modo que
la tramitación de los procedimientos judiciales sea íntegramente electrónica.
También regula las sedes judiciales electrónicas y el punto de acceso general de
la Administración de Justicia, los sistemas de rma electrónica, de noticación
23 alcañiz rodríguez, A., “Las nuevas funciones procesales del secretario judicial en el proceso con-
tencioso administrativo”, Estudios jurídicos, No. 2010, 2010; ludeña Benítez, O. D., “Jurisdicción
Contencioso-Administrativa y Secretario Judicial: un enfoque global a raíz de la reforma
procesal para la implantación de la Nueva Ocina Judicial”, ICADE-Revista de la Facultad de
Derecho, No. 81, 2010, pp. 65-86.
24 quintero naVaS, G., “Contencioso Administrativo y medios electrónicos: un gran paso hacia
la modernización del ejercicio de la justicia administrativa”, Revista de Derecho, Comunica-
ciones y Nuevas Tecnologías, No. 6, 2011; ortiz eSPejo, D., “Hacia una telematización del ex-
pediente electrónico en la vía Contencioso-Administrativa local”, Tributos locales, No. 133,
2017, pp. 85-113; cerdá MeSeguer, J. I., “Las garantías constitucionales de las noticaciones
electrónicas en los procedimientos judiciales y las singularidades en el ámbito Contencio-
so-Administrativo”, Administración de Andalucía: revista andaluza de administración pública,
No. 106, 2020, pp. 87-127.
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telemática, de registro, etc., y, en general, los requisitos y garantías para que los
autos se tramiten en un expediente electrónico judicial. Este se dene en la Ley
No. 42/2015, de 5 de octubre, como “el conjunto de datos, documentos, trámi-
tes y actuaciones electrónicas, así como de grabaciones audiovisuales correspon-
dientes a un procedimiento judicial, cualquiera que sea el tipo de información que
contenga y el formato en el que se hayan generado”.
A partir del 1 de enero de 2016, dicha Ley impuso el uso obligatorio y sin ex-
cepción de los sistemas telemáticos para la presentación de escritos y actos
de comunicación procesal. También creó los archivos electrónicos de apode-
ramientos apud acta.
4.3. LA AUTORIZACIÓN O RATIFICACIÓN JUDICIAL DE LAS MEDIDAS
ADMINISTRATIVAS ANTICOVID19, RESTRICTIVAS DE DERECHOS
O LIBERTADES FUNDAMENTALES
La LJCA atribuyó a los juzgados de lo contencioso-administrativo la competen-
cia para otorgar la autorización judicial para la entrada en domicilio tendente a
la ejecución de actos administrativos. También para la “autorización o ratica-
ción judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y
necesarias para garantizar la salud pública e impliquen privación o restricción de
la libertad o de otro derecho fundamental”.
Esta competencia, destinada a priori a ser poco utilizada, se vio desbordada a
raíz de la pandemia del covid-19, dada la multiplicación de medidas sanitarias
adoptadas con ese alcance por todo el país; con el doble efecto de amenazar
con recargar de más trabajo a estos juzgados y de la proliferación de criterios
interpretativos y valorativos muy diferentes (hay más de 200 juzgados), con el
consiguiente desconcierto entre las Administraciones y el público en general.25
Frente a esto, la Ley No. 3/2020, de 18 de septiembre, además de adoptar
medidas para hacer frente al covid-19 en el ámbito de la Administración de
Justicia, tales como generalizar la celebración de actos procesales mediante
25 caSado caSado, L.; J. R. FuenteS gaSó, “La incidencia de la pandemia de la Covid-19 sobre la Ju-
risdicción Contencioso-Administrativa en España”, Revista de Investigações Constitucionais,
vol. 8, 2021; Morote Sarrión, J. V., “La afección a la jurisdicción contencioso-administrativa
de las medidas adoptadas en la lucha contra el COVID-19”, diario La Ley, No. 9654, 2020;
SalaMero teixidó, L., “Algunas reexiones sobre la autorización o raticación judicial de me-
didas sanitarias al hilo de la aprobación de actos plúrimos para hacer frente a la Covid-19”,
diario La Ley, No. 9638, 2020.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 513
La jurisdicción contencioso-administrativa en España
presencia telemática, procedió a reordenar dicha competencia. Actualmente,
los juzgados de lo contencioso-administrativo conocen de la autorización o
raticación judicial de tales medidas adoptadas cuando estén plasmadas en
actos administrativos singulares que afecten únicamente a uno o varios par-
ticulares concretos e identicados de manera individualizada.
A las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia se confía la autorización o
raticación judicial de las medidas de ámbito infraestatal cuyos destinatarios
no estén identicados individualmente; y a la Sala de la Audiencia Nacional si
estas son adoptadas por la autoridad sanitaria estatal. Contra estas decisiones
judiciales se ha creado un especíco recurso de casación ante el Tribunal Su-
premo con la intención de que je doctrina sobre la limitación de derechos
fundamentales en este ámbito (nuevo art. 87 ter LJCA, introducido por el Real
Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo).
Esta reforma ha pretendido incrementar las garantías de los ciudadanos, an-
ticipando la intervención judicial al momento mismo de la aplicación de las
medidas sanitarias restrictivas de libertades. Aunque es muy discutible por
cuanto, como ha señalado el profesor Muñoz Machado, además de retardar la
ecacia de dichas medidas, altera el papel institucional del poder judicial, que
debe ser la revisión de las decisiones administrativas a posteriori y, en su caso,
la adopción de medidas cautelares y no compartir funciones propias del poder
ejecutivo, participando sin información suciente en el ejercicio de potestades
administrativas discrecionales, incluida la reglamentaria.26
5. CONCLUSIONES
La Ley No. 29/1998, de 13 de julio, “reguladora de la Jurisdicción Contencio-
so-administrativa” (LJCA) adaptó la regulación contenida en su antecesora
(Ley de 27 de diciembre de 1956) a los valores y principios constitucionales
vigentes. Dicha norma trató, también, de hacer frente al enorme incremento
de la actividad administrativa, con el consiguiente aumento exponencial de la
litigiosidad.
En este sentido, fueron diversas las reformas para ampliar la jurisdicción de los
tribunales de lo contencioso-administrativo sobre toda la actividad adminis-
trativa y, a su vez, para descongestionarlos: se modicaron ciertos aspectos
de la legitimación, se pusieron en marcha los juzgados unipersonales de lo
26 Muñoz Machado, S., El poder y la peste de 2020, p. 113.
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contencioso-administrativo y se reguló el procedimiento abreviado, así como
la extensión ultra partem de los efectos de las sentencias de reconocimiento
de una situación jurídica individualizada, entre otras medidas.27
Posteriormente, laLey Orgánica No. 7/2015, de 21 de julio, “por la que se mo-
dica la Ley Orgánica del Poder Judicial”, introdujo medidas estructurales y
organizativas encaminadas al logro de una mejor respuesta a los ciudadanos
que acuden a la jurisdicción en defensa de sus derechos e intereses. Con-
cretamente, en la jurisdicción contencioso-administrativa se han unicado
los recursos de casación en un solo recurso común, y se eliminó la cuantía
de 600.000 euros que la ley establecía hasta ahora como umbral mínimo para
poder recurrir ante el Tribunal Supremo. Ese límite se sustituye por el concepto
de interés casacional, que abarca, por ejemplo, a las sentencias que incluyen a
un gran número de afectados, las sentencias contradictorias o que dañen gra-
vemente el interés general, y las sentencias que se aparten deliberadamente
de la jurisprudencia existente. También se ha atribuido a los Tribunales Supe-
riores de Justicia competencia plena para resolver aquellos recursos de casa-
ción que versen sobre el derecho de la respectiva comunidad autónoma.
Como hemos tenido la oportunidad de comprobar, la jurisdicción ha venido
reorganizándose y adaptándose a los cambios tecnológicos, para mejorar su
funcionamiento.
La pandemia del covid-19 ha provocado que se reforme la LJCA para redis-
tribuir sus competencias y garantizar la pronta respuesta en la raticación de
medidas sanitarias restrictivas de los derechos y libertades fundamentales.
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Recibido: 4/12/2021
Aprobado: 27/1/2022
