El modelo mínimo político-jurídico del gobierno digital
Author | Prof. Antonio A. Martino |
Position | Italia |
Pages | 72-104 |
Conferencia Magistral III CONGRESO MUNDIAL DE DERECHO E INFORMÁTICA, 29 de septiembre al 3 de octubre, 2003, Palacio de Convenciones de la Habana.
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El e-government (gobierno digital) es una oportunidad tecnológica para la reforma de las relaciones dentro los poderes del Estado y con relación a los ciudadanos. Sobre la base de las mejores prácticas ya existentes (best practicies) se van enunciado modelos ideales que pueden ser aplicados luego, en todos los países, incluyendo países en vía de desarrollo adecuándolos al contexto.
El tema comenzó tímidamente pero se ha convertido en un universo que prevé prácticamente todas las relaciones entre los poderes, todas las relaciones dentro de la Administración pública y todas las relaciones entre estos poderes, la Administración Pública, las empresas y los ciudadanos. Por esta razón hay ya una parte del gobierno digital que se llama e-democracy.
Tratar semejante argumento requeriría un espacio, una extensión y tantos conocimientos que escapan totalmente a mi capacidad
En este escrito serán ilustrados los elementos normativosorganizativos - políticos que no pueden faltar en un modelo ideal de gobierno digital con algunos ejemplos en los planes aplicativos concretos con ejemplos e ilustraciones en algunos países.
El gobierno digital supone costos de implantación y formación y por eso fue inmediatamente adoptado en los países industrializados. Pero Page 73 puede ser visto también como una oportunidad de desarrollo pues permite una notable mejora en la relación Administración Pública - ciudadano y empresas y Administración Pública - Administración Pública. Un buen ejemplo es México y su voluntad de entrar a formar parte de la OCDE.
Para la parte organizativo - normativa del modelo es central el reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico y la firma digital, así como la revisión de la legislación en vigor y el conocimiento de la misma.
Todo cuanto se dice en este trabajo puede usarse en todos los niveles de gobierno, por lo tanto también en un ámbito metropolitano, nace entonces la ciudad Digital o el espacio del Gobierno digital de la ciudad. Es mas, los gobiernos locales están mostrando toda la capacidad que poseen para ejecutarlo.
Los modelos existentes son varios, sin embargo, por razones de presentación racional vamos a presentar un modelo ideal que tiene en cuenta varios modelos ya expuestos y algunos en vías serias de realización.
Si bien habrá algunas consideraciones generales necesarias para encuadrar el problema el tema central es el modelo mínimo político - jurídico para el gobierno digital. Algo así como aquello que no debería faltar, no todo lo que debería existir.
El gobierno digital, estando el mundo en el estado que está, debe tratar principalmente de un modelo de elementos funcionales del gobierno en general que funcione sobretodo para el desarrollo.
El modelo ideal es concebido a partir de las mejores prácticas {best practicies) existentes sin las cargas contingentes de la inercia burocrática, la lentitud de ciertas comunicaciones, las dificultades culturales y económicas que a menudo aparecen. No es por esto un «tipo ideal» a la manera de Max Weber, sino que se asume como telón de fondo la brecha digital y las estrecheces económicas en los países en vía de desarrollo. Se piensa que una adecuada reforma la Administración Pública puede servir como elemento de movilidad, ahorro y desarrollo. La noción de Administración Pública es estrecha pues en verdad la reforma propuesta a través del gobierno digital abarca los tres poderes del Estado: el Ejecutivo, con su Administración Pública propiamente dicha, el legislativo y el Page 74 judicial. Y se lo piensa en los tres niveles mínimos que un Estado moderno tiene: gobierno nacional, provincial y local. En las actuales condiciones debe tener en cuenta también un cuarto nivel de gobierno que es el supranacional, formado por grupos de estados, como la Unión Europea.
Esta claro que la armonización de las relaciones entre los tres poderes y entre los diversos niveles de poderes nacionales y aun supranacionales cambian el modelo y sus resultados. En este pequeño trabajo vamos a hacer una presentación mínima que luego, cada lector tendrá la inteligencia y complacencia de combinar para los casos concretos que les sean presentados.
De este modo la noción lata de Administración Pública es el resultado de una compleja evolución de poderes, mas o menos descentrado, de normas, de estructuras organizativas, de competencias administrativas y tecnológicas; utiliza una amplia disponibilidad de capacidades profesionales avanzadas y también es sujeto de las transformaciones que origina una sociedad civil hacia la cual contribuye a consolidar la evolución orgánica.
Las nuevas Tecnologías de la Comunicación e Información (TCI) son una ocasión y un medio excepcional para la transformación estratégica de la Administración Pública en lo que se ha denominado gobierno digital.
Este es el sentido último de este trabajo: el modelo de gobierno digital es una ocasión extraordinaria para aplicar criterios de reorganización y mejoramiento de la calidad de la Administración que son urgentes.
Un programa de gobierno digital es ante todo un proyecto de políticas públicas en el cual se imaginan escenarios; se programan acciones y se actúan relaciones eficientes dentro de la administración y en relación con los ciudadanos y las empresas. Definir un modelo ideal permite establecer qué partes son aplicables a qué lugar de la Administración, calcular los tiempos, formar el personal y establecer los criterios de control para saber en qué medida y con cual resultado se esta cumpliendo la reforma.
Dado que todas las ciencias sociales son empíricas, este modelo ideal sirve solo como tal y necesita una contextualización de región, de país, de institución y de demandas sociales. Personalmente estoy convencido del aporte que pueden realizar y realizan los organismos internacionales Page 75 y los consultores extranjeros, pero al mismo tiempo creo que solo la propia Administración, luego de un período de formación y de prueba esta en condiciones de formular por completo y hacer funcionar cualquier sistema de gobierno digital. .
En la primera parte carecerá de los elementos contextúales que lo hacen eficiente pero muy complejo al fin de permitir un bosquejo proyectual capaz de sostener las soluciones operativas. Para ello es necesario analizar el sistema «productivo» de la Administración Pública. Ello constituirá una metodología de soporte al uso del gobierno digital. Aquí serán apenas esbozados pues la atención central será colocada en la parte organizativo normativa del modelo. En todos los casos este trabajo acepta la incompletitud necesaria de su exposición: más que ocuparse de todo lo que se debe hacer desde el punto de vista político -jurídico para implantar un sistema de e-government trataremos de indicar lo que no puede faltar.
La experiencia ya existente de las políticas de e-government basadas substancialmente en el recurso tecnológico han mostrado - con diferentes grados de fracaso - que no pueden ser dejadas de lado las otras variables que atañen a la esfera institucional, organizativa y gestión de la Administración.
Estos fracasos son especulares a los que se produjeron cuando el criterio principal o único de la reforma era constituido por las normas, esto es creer cambiar el modelo administrativo porque cambiaban solo las normas. Uno de los fenómenos de mayor censura en la actuación de programas de gobierno digital ha sido la poca relación entre las inversiones en nuevas tecnologías y los procesos de innovación organizativa. Y la lejanía entre este proceso y las necesidades de la sociedad civil con respecto a la Administración.
La producción típica de la Administración pública es una política de servicio en la cual se deben adecuar los recursos humanos (vacantes, skill, turnover) en términos normativos normas generales, normas técnicas, praxis administrativas consolidadas y adecuadas a la situación y con relación a factores de información completos, coherentes y no redundantes, inmediatamente disponibles con un orden administrativo exógeno compatible. Para adecuarla a los mejores usos de las TCI se requieren cambios de adecuación en el «proceso»: modificaciones normativas, Page 76 innovación organizativa y tecnológica y de «producto»: evolución de as relaciones derechos/deberes entre la Administración y la Sociedad modificando las políticas sectoriales.
Toda Administración produce legacies en la estratificación productiva de una organización compleja que son el resultado da las diferentes velocidades de adaptación frente a la definición de nuevas políticas en base a las nuevas exigencias sociales. Tales legacies deben ser objeto de un profundo análisis y revisión con los actores involucrados. No necesariamente lo que un analista experto externo percibe como una legacie lo es necesariamente. A esto sirve la presencia de los directos interesados en el cambio, por lo menos como punto de referencia y confrontación con los expertos externos.
Desde un perfil organizativo es posible descomponer los procesos de servicio destinados a conseguir las políticas específicas en sus principales componentes de hack y front office para distinguir las modalidades organizativas más típicas de la producción de la Administración en aquellas formas de soporte organizativo a través del cual se instauran y mantiene relaciones con el público y las empresas.
(Figura en Documento Pdf)
Obviamente las relaciones que nos interesan son del tipo G2G, esto es dentro de la propia Administración, 62B relaciones entre Administración y Empresas y G2C relaciones entre Administración y Ciudadanos el B2C lo hemos puesto en otro color pues interesa menos directamente, pero no puede olvidarse que existe y que a medida que se privatizan servicios la Administración debe vigilar como una Autority eficaz. Y que el ejemplo de los últimos diez años ha sido de enorme privatización.
La vida social de los ciudadanos y el ciclo productivo de las empresas puede ser mas o menos regulado para cada específico derecho - deber ligado a un evento civil o a una de las fases de la actividad productiva y activa un intercambio de informaciones entre la Administración y los sujetos involucrados. En muchas ocasiones la «información» que provee la Administración tiene valor legal y se llama certificado, habilitación, permiso, etc.
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Es posible reconstruir en un mapa idea la vida civil y social de una persona o de una empresa y por cada evento significativo ver cuales informaciones son intercambiadas con la Administración. Esto es cada Administración tiene un mapa de la vida civil y social de los ciudadanos y empresas que la componen. Estas, a su vez, pueden necesitar constancias de los nudos jurídico - políticos de ese mapa.
Desde el punto de vista del ciudadano y de la empresa la calidad de la prestación de los servicios de la Administración tiene que ver con la eficiencia, rapidez, comodidad y oportunidad temporal con la cual la Administración pone a su disposición la información necesaria. Desde este punto de vista las TCI proveen al gobierno digital de una masa operativa y una velocidad desconocidas hasta ahora.
Es cierto que la Administración es vasta y compleja y que se articula en un sinnúmero de departamentos, repartos, dependencias que se repiten y escalonan desde el ámbito nacional hasta el gobierno local, pero también es cierto que esto interesa relativamente poco al ciudadano y a la empresa, es un problema de autorregulación interna de la Administración que circula con el pomposo nombre de Reforma del Estado, pero que en definitiva puede medirse y apreciarse desde el punto de vista productivo de las políticas deseadas.
Desde el punto de vista del ciudadano o de la empresa puede llamarse calidad de vida administrativa y ya circulan interesantes tablas de posicionamiento de esta calidad de vida.
El ciudadano, la empresa, el extranjero inversor o turista ven la Administración como un front office único y el gobierno digital puede hacerse cargo de ello. Esto es, independientemente de la complejidad interna de los poderes y administraciones y reparticiones los datos, certificados, permisos, etc. Que la Administración da al ciudadano a la empresa, al extranjero (inversor o turista) es un tema interno de la Administración y la calidad de la prestación consiste justamente que toda esa inmensa maraña de informaciones, permisos, documentaciones sea invisible para el requeriente.
La mayor parte de las disciplinas que sustentan el gobierno digital son ciencias sociales. Las ciencias sociales son por definición empíricas (aunque no siempre se comporten como tales). Por lo tanto los datos de Page 78 hecho son cruciales para cualquier planteo de gobierno digital que pretenda un mínimo de sustentación científica. Existe una enorme diferencia con respecto al uso y la explotación de las TCI que puede ser resumida en estos datos aproximados: más del 80 % de todo el tráfico de intercambio de informaciones por vía electrónica se efectúa en el hemisferio norte. Casi el 50 % de ese 80 % del tráfico se concentra en EEUU y Canadá.
La crisis económica que atraviesa todo el globo es particularmente sensible en aquellos países en vías de desarrollo que además tienen una deuda externa notable.
El gobierno digital puede ser una ocasión de ahorro concreto de tiempo, esfuerzos, recursos, divisas a condición que se realice con un plan sustentable y con standards internacionales que garanticen la conectividad de cualquier política concreta. Es mas, además del ejemplo que la Administración puede dar hacia la sociedad, genera actividades y confianza que es el recurso más escaso en tiempo de crisis.
Es cierto que para ciertas infraestructuras como el tendido de cables el potenciamiento de la banda ancha, etc. se necesitan inversiones no pequeñas pero aquí concurren tres factores de notable importancia: el primero el interés de las empresas de los países industrializados en desarrollar a lo ancho y a lo largo del mundo todo su potencial industrial y terciario; el segundo el interés de los gobiernos de los países desarrollados en esta expansión de las tecnologías TCI por la presión que reciben de sus lobbies industriales y por el beneficio de poder integrar servicios siempre más sofisticados de intercambio de informaciones planetariamente; el tercer elemento es contingente: La capacidad instalada de TCI en cada uno de los países.
Con el mismo presupuesto que se financia un mediocre desempeño con burócratas frustrados y una sociedad civil exasperada se puede programar una reforma sustentable de buenos rendimientos. A varias condiciones. La primera es una cuidadosa planificación por parte de los mismos actores del gobierno actual ayudados, sostenidos, aconsejados por expertos y especialistas, pero que sea una política local (luego explicaremos mejor esto) decidida por políticos locales y ejecutada por funcionarios locales. No hay manera de aplicar pantográficamente ningún modelo administrativo por exitoso que sea.
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El modelo generalísimo que esbozo en estas pocas páginas es necesariamente un modelo ideal que debe ser contextualizado por los políticos y funcionarios que luego lo deberán actuar.
La segunda: la adopción de standards internacionales que garanticen la conectividad.
La tercera: la adopción de una serie de medidas normativo-organizativas que no pueden faltar1 y a las cuales vamos a dedicar el resto de la exposición.
El gobierno digital para el desarrollo va entendido también como incentivo a la consolidación democrática en los países donde pretende implantarse.
Para su funcionamiento son necesarios algunos requerimientos de tipo técnico jurídico - político - organizativo.
La legislación - en general - debe ser esencial, lacónica. Si esto es válido en general, para el gobierno electrónico deviene imperativo. Prima caritas incipitat ego2 El gobierno digital es un modelo de simplificación, transparencia y eficiencia. Estas cualidades no pueden estar representadas en forma indeterminada y difusa como acaece en la mayor parte de la legislación.
La eficiencia de una normación puede medirse por el comportamiento conforme de los ciudadanos (eficacia) pero este es un tema necesariamente a posterior! y contextual. Es la parte empírica de la legislación, obviamente imprescindible. La institución es una regla social que se cumple.
Antes que esto suceda existen criterios para medir a priori si existen errores de tipo lógico y semántico en la redacción de normas. Los criterios de coherencia, completitud y no-redundancia de los sistemas formales valen también para los sistemas legislativos. La no-redundancia, llamada también elegancia o economía tiene múltiples ventajas desde la esencialidad hasta la mejor compresión y una adicional poco desarrollada: aleja las tentaciones de contradictoriedad. Dado que los sistemas formales son sintácticos, ambas propiedades la economía y la coherencia son perfectamente distinguibles y separadas, pueden estar conectadas Page 80 en los sistemas interpretados (semánticos y pragmáticos) como son los sistemas legislativos.
Un orden legislativo es un sistema axiomático en el cual los postulados son las normas y las consecuencias todas las soluciones que pueden presentarse. La primera condición de los sistemas legislativos como sistemas axiomáticos es justamente la coherencia, dado que si se advirtiese una contradicción cualquier cosa podría ser deducida como solución. De hecho el principio lex posterior derogat prior no significa que todas las leyes posteriores derogan las precedentes sino solo aquellas que hacen nacer una solución normativa que es incompatible con las soluciones emanadas por la nueva norma. La independencia de los axiomas y su consecuencia, la economía del sistema son las menos conocidas de las propiedades de los sistemas axiomáticos, pero no por esto menos importante. Sobretodo es clara la relación que hay entre la independencia de los postulados con la demostración por absurdo: el fracaso de una asegura el éxito de la otra.
Los sistemas legislativos son sistemas de normas en los cuales la función de la independencia de las normas mismas debería garantizar que no existan repeticiones inútiles y posibles contradicciones. Este deber que desgraciadamente no existe en la mayor parte de la legislación, en el gobierno digital es imperativo.
Normalmente el sistema jurídico no es visto como un sistema formal y los legisladores crean cada norma como una variable independiente, en el gobierno digital esto es una improvisación con costos incalculables en los hechos pues todo el gobierno digital es el resultado sumamente complejo de partes que nacen y crecen en cada dependencia, departamento, oficina pero que luego deben interoperar eficazmente con el resto del sistema.
Solo en el final del siglo pasado los economistas comenzaron a admitir que la economía no es una variable independiente y que la seguridad económica depende de la seguridad jurídica, es tiempo de admitir por parte de los juristas que la seguridad jurídica depende de la seguridad política. El modelo es más complejo de lo que quisiéramos pero se parece más a lo que sucede.
Para tener seguridad jurídica lo primero que se requiere es poner la legislación en orden. Y esto no es una mera declaración de principios Page 81 sino que existen criterios, estándares internacionales como los establecidos por la OCDE en 19953. En la recomendación se enuncian 10 criterios para evaluar la producción legislativa de un país y saber si tiene un orden aceptable.
A la vieja idea de muchas leyes buen trabajo del Congreso se le esta contraponiendo la del crecimiento cero. Solo si es necesario y justificado se puede crear una nueva norma y justamente la regla dos de las recomendaciones de la OCDE citadas pregunta si es necesario crear esa nueva regla. 4 Si la nueva norma no es imprescindible lo mejor es no crearla.
Generalmente olvidamos que la creación de cualquier norma a cualquier nivel significa cambiar el orden en vigor.
En la organización y funcionamiento del gobierno pueden indicarse tres elementos básicos que pueden ser resumidos con tres palabras llenas llamativas: zanahorias, palos y sermones 5
Bemelmans-Videc, Ray C. Ryst y Evert Vedung
Carrots, Sticks & Sermón.
Policy Instruments and Their Evaluation,
New Jersey, Transaction Publisher, 1998
Las zanahorias son los incentivos económicos o de otro tipo para alentar conductas sociales, los palos son sanciones para desalentar ciertas conductas consideradas antisociales y los sermones sirven para convencer que lo que se esta promoviendo es lo mejor. De una manera burda toda la política consiste en zanahorias, palos y sermones. Los instrumentos regúlatenos (palos (stiks)) se usan para definir las acciones permitidas o para limitar aquellas actividades que son consideradas dañosas. Las reglas suponen un grado de coerción y su naturaleza es autoritativa. Las razones que tienden a alentar el recurso a este medio es la convicción que las reglas presenten un alto grado de precisión y eficacia y que no tengan costos. Estas dos presunciones son falsas y es conveniente revisar el aparato normativo para tener un inventario de la única parte que interesa: el derecho en vigor. Las reglas no solo se ocupan de conductas de las personas sino que - a través de éstas - constituyen instituciones que, a su vez, necesitan normas. La idea de la legislación entendida como ultimo remedio a las otras formas de promoción de acciones sociales por parte del gobierno crea una visión prudente de la Page 82 regulación normativa y esta es la más importante best practicies para un gobierno digital.
Para limitar las peores praxis, para hacer de la normativa una ayuda y no un obstáculo al gobierno digital el punto de partida ineluctable es el reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico y por consecuencia la firma digital.
Si analizamos el orden jurídico como un enorme hipertexto aparecen sus dimensiones sintácticas, semánticas y pragmáticas.
La estandarización es un criterio que se expresa a nivel sintáctico; parte de los elementos sintácticos de cualquier documento vistos por un organismo de Naciones Unidas que se ocupa de estándares eléctricos y por esa razón la norma ISO 7498 regula la ITUT (antiguamente CCITT), como recomendación X200 es un punto de partida obligado, si bien lejano. Es un modelo estratificado de funcionamiento de para la interconexión de redes abiertas De este modelo de referencia de protocolos y de relaciones lógicas de comunicación entre dos sistemas se definen las siete capas de un documento electrónico. De aquí se ha pasado a enunciar los criterios de seguridad que tiene que tener un sistema para transmitir documentos, o si se quiere, los criterios de seguridad que tienen que tener los documentos transmitidos. 6 La ventaja consiste en el hecho que alguna de estas capas contienen noticias sobre el propio documento transmitido, vale decir son auto referentes y permiten determinar la completitud y la intangibilidad. Obviamente no bastan y se requieren criterios más precisos y uniformes para el reconocimiento del valor jurídico de un documento electrónico y para la validez de las diferentes formas de reconocimiento de la autoría del documento. 7
Una vez establecidos deben ser iguales para la Pública Administración y los privados pues es enormemente costoso para una pequeña o mediana empresa o un profesional tener un criterio de reconocimiento para sus relaciones con otros ciudadanos y empresas y uno diferenciado para la Administración. Las Administraciones públicas por razones comprensibles tienden a magnificar la seguridad que requieren sus informaciones, y por eso tienden a crear - generalmente en anticipación a las empresas y a los ciudadanos - criterios de validación internos. Es comprensible pero totalmente contradictorio con un sistema informativo global y abierto que permita el acceso del mayor número posible de personas.
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Luego se establecerán criterios de seguridad acorde con la reserva de al información manipulada. Sobre todo en los países en vía de desarrollo esto es particularmente claro: los ciudadanos y las pequeñas y medianas empresas no pueden afrontar los gastos de tener mas de un sistema de información general de su propia actividad que sirva para sus conciudadanos, las empresas con las cuales comercia y la Administración pública con la cual necesita intercambiar datos, certificados, permisos. Por eso son necesarias las leyes nacionales de reconocimiento de la firma electrónica (véase la ley federal USA del 2000). Esto crea - entre otras cosas -relaciones de jurisdicción y competencia entre las Provincias y el Estado nacional (volveremos sobre el punto cuando se hable de subsidiariedad).
Si no se dispone de otra la estandarización propuesta por Uncitral8puede ser un punto de partida. Pero no basta, se requieren otros dos requisitos: el primero configurar niveles de seguridad sea para la documentación que para la firma y desde ese punto de vista puede ser vista con favor la directiva europea sobre firma liviana, siempre y cuando se tenga una firma pesada con doble clave y entes certificadores (registros de clave pública) regulados y responsables patrimonialmente.
Desde este punto de vista la situación italiana que prevé cuatro tipos de documentos electrónicos puede ser considerada aceptable y a ella, poco a poco se van a ir acomodando la de otros países desarrollados: a. los normales que se intercambian entre empresas y ciudadanos y que la Administración puede usar para informar, b Los que tienen una firma liviana; c. los que tienen una firma pesada y d. los que tienen una firma autenticada (documentos públicos). La ventaja de una oferta tan variada es la de permitir que sean los usuarios los que con sus preferencias vayan configurando los usos mas adecuados y económicos. Una de las consideraciones que los juristas olvidan fácilmente es que hay muchos documentos sin firma, empezando por la factura, que tienen una gran importancia en las transacciones ordinarias.
Otro modelo que puede ser fácilmente adaptado a las legislaciones nacionalesa falta de uno más idóneo es el relativo al Comercio electrónico formulado por la misma comisión en 1996. 9
La existencia de un estándar es un requisito sintáctico sin el cual no hay ni interconexión ni interoperabilidad. A nivel semántico las cosas son aun más complicadas y dependen de la tensión necesaria entre un Page 84 estándar internacional comprensible e intercambiable y una cultura local necesariamente contextual. La semántica tiene que ver con el sentido y fuera de un contexto no hay sentido.
Como obtener estos estándares constituye una disputa importante en la cual está involucrado el gobierno digital. Los estándares legales tienen una larga gestación y la intervención de entes supranacionales con representación estatal. Es verdad que los tiempos largos y las rígidas normativas se casan mal con una disciplina in fieri como la informática, por lo tanto es bueno la mayor libertad. Y por esa razón debe ser vista con buenos ojos la pluralidad de fuentes, lo que en software es conocido como open source.
En materia de estándares deben acogerse con Buenos ojos los de facto, siempre que se tenga en cuenta que - en muchos casos nacen por exigencias de parte, por empresas que tienden al monopolio del sector y que tienen en la más alta consideración sus ganancias. Vale recordar que independientemente de digital nos estamos ocupando de gobierno; la técnica es una oportunidad y un medio pero el gobierno se ocupa del interés general. La participación y la representación técnicas de los países en vía de desarrollo en las comisiones internacionales (ISO, WEEB, W3C, IETF, ICANN, OMPI, etc. ) constituyen una inversión de la cual aun no se ha comprendido la importancia. La ventaja de alcanzar un estándar de de jure es todo a favor de los gobiernos, en particularmente los más débiles. Allí donde esto sea imposible o tardío o muy costoso es recomendable - por lo menos una autoridad nacional competente (y constituida por personalidades de indudable reconocimiento), independiente que garantice la vigencia, de los estándares en todo el territorio nacional y para todos los sujetos públicos, empresas y ciudadanos. 10
El legislador tiene hoy distintas jurisdicciones que deben ser respetadas e integradas: las internacionales que son un mixto de normas y de praxis (por ejemplo el WTO) de tratados de resoluciones de organismos internacionales. La concentración regional, Nafta, UE, Mercosur, crea el legislador supranacional. El crecimiento de la jurisdicción local se hace también a expensas de la ya recortada soberanía nacional. Este es un tema de compleja razón política que excede este trabajo. No obstante si no hay criterios aceptados en campo internacional las soluciones locales, Page 85 nacionales o regionales pueden convertirse en globalmente inconsistentes.
Por esta razón es importante para el gobierno digital seguir los trabajos de los organismos internacionales en general y, en particular, los relativos al análisis y a la valoración de las políticas pública. Se abren nuevos espacios y oportunidades para introducir en los grupos de trabajo de la Administración el uso de instrumentos analíticos nuevos, tomados de la experiencia de las ciencias sociales.
La OCDE sobre la base de un pedido de los gobiernos de los países componentes ha comenzado a analizar la reforma de los reglamentos conforme a criterios estándares de valoración. Han sido ya publicados los estudios hechos en Japón, USA, Holanda, Méjico e Italia.
Esto permite la creación, circulación, archivo y recuperación de la documentación electrónica, la validez de las notificaciones, de los certificados y de la misma legislación y-en tiempos breves - de la publicación y la relativa publicidad.
Algunos países han ya, comenzado la certificación on line, otros han automatizado los procedimientos de modo tal que aun expiden papel, pero todo el procedimiento es automático. 11
Dos nuevos elementos completan el reconocimiento y la circulación de la documentación digital: el protocolo digital y la cédula de identidad electrónica.
Satisfechos estos elementos básicos es posible construir válidamente todas las relaciones de tipo. G2C2G e G2B2G, G2G Esto es las relaciones de la Administración consigo misma, con las empresas y con los ciudadanos y viceversa.
Hacer válido aquello de «en vez de hacer cola, haga clic». Parece revolucionaria en término de medios probatorios pero si se van a revisar antecedentes notables como la Convención de Viena en materia de compraventa internacional no lo son tanto. 12
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Teniendo en cuenta la importancia de la firma electrónica para la validez y autoría de un documento electrónico cobra importancia la firma electrónica. Esta es - en general - un procedimiento de software que produce un resultado sintáctico sobre el documento al cual se aplica, dado que ha prevalecido la técnica criptográfica y en particular la criptografía de llaves asimétricas de tal manera que una llave la custodia el autor del documento firmado (clave privada) y la otra un ente certificador, la llamada clave pública.
Desde este punto de vista la autoridad certificante funciona como un Registro en el cual se depositan las claves públicas de las firmas electrónicas y la organización de estos entes certificadores configura un cuadro complejo dado que según sea el diferente grado de tutela y seguridad se tienen diferentes grados de tutela y seguridad de un documento firmado electrónicamente. Un criterio general y estándar par la validez de las firmas electrónicas es lo que se denomina en inglés Open Public Key Infrastrutures (PKIs), vale decir la infraestructura abierta de llaves públicas (PKI).
Las soluciones son diferentes en distintos países. Estos entes certificadores pueden ser públicos o privados pero deben atenerse a reglas que los hacen distinguir entre entes aptos para una firma pesada (más segura) o ligera. En general hay un ente nacional que coordina, dirige y controla estas autoridades certificantes: es la Autoridad de Certificación raíz de la cual dependen todas las otras.
En los EEUU, cada estado tiene una y esto ha generado no pocos problemas, sobretodo para la validez interestadual de estas firmas. Por esa razón se ha creado una autoridad que constituye un puente entre todas las autoridades estaduales, justamente el Federal Bridge Certification Authority (FBCA).
Con mucha claridad terminológica (el mérito es semántico por ahora mas que operativo) la situación argentina refleja perfectamente la situación entre las diferentes autoridades. El Ministerio de la Función Pública es el «Organismo licenciatario radical»13. Un organismo que actúa como control auditante es la Sindicatura General de la Nación (SIGEN). Y luego las diversas Autoridades Certificantes secundarias que pueden ser, como en Italia o Alemania públicas o privadas.
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Las Autoridades Certificantes son responsables de. generar y custodiar los certificados de llave pública que mantienen los requisitos de seguridad, autenticidad e integridad ya citados en la norma ISO 7498. El problema es, como siempre, quod custodia custodes, vale decir como hacer para controlar estas autoridades de certificación y sobretodo obtener lo que informática se llama interoperabilidad y en política acceso de todos desde cualquier punto del país en forma inmediata y poco costosa.
La accesibilidad económica es un valor importante para la participación generalizada y sin exclusiones y se convierte en un motor de desarrollo. 14
De la recomendación de la OCDE del 15 de marzo de 1995, ya citada, ha nacido una importante metodología sobre el impacto de la legislación y la reglamentación en términos de costos y beneficios. Desde tiempo existe una cultura del control financiero de las nuevas normas, luego se comprendió que era muy restringido el control sólo en la parte financiera y se llegó a la conclusión que no se pueden evaluar los efectos de las nuevas normas a posteriori vale decir es necesario construir una grilla previa de valoración que acompañe toda la vida de la norma para poder saber en cada momento cual es el cuadro de la situación. Un sector de la OCDE llamado Puma Public Management and Governance mantiene un monitoreo de la reglamentación pública en algunos países. 15
El uso serio de las JCT effectiveness permite seguir los procesos de decisión de las políticas públicas desde el centro hasta la periferia y viceversa en lo que se denomina e-decision making. Uno de los problemas más serios del moderno federalismo consiste en no duplicar las acciones y encontrar siempre un responsable detrás de la facultad de tomar decisiones. El check and balance moderno consiste en la posibilidad de seguir todo el proceso de decisiones independientemente del lugar (gobierno nacional, regional o local) donde se toma la decisión. "16
Visto desde la parte del ciudadano la complejidad de la organización del Gobierno es un problema que éste debe revolver en manera congrua con las finalidades que se propone. Al ciudadano y a las empresas les interesa el resultado, esto es toda la Administración vista como un back office.
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Todo esto puede hacerse con algunos principios17 que no pueden faltar: 1. La subsidiariedad, vale decir la gestión administrativa debe colocarse para cada problema o actuación en el ámbito más descentralizado posible donde sea posible cumplirlo eficazmente. Los poderes locales deben asumir en el propio ámbito todo aquello que sean capaces de hacer y transferir al ámbito superior sólo lo que no puedan actuar solos. El principio se aplica en cada nudo de la relación jerárquica llegando al ámbito nacional que deberá transferir - a su vez - sólo lo indispensable como podría ser una moneda común para negociar los flujos financieros globales.
Obviamente la decisión de cual sea el ámbito más adecuado es política y no técnica, pero la técnica provee los parámetros de posibilidad y eficiencia. La subsidiariedad se propone sea en modo vertical que horizontal. 2. flexibilidad en la organización y en la administración. Se pasa de un Estrado que hace solo decretos a uno que trata, negocia.
Las unidades de intervención en materias estratégicas deben parecerse siempre más a task forces que se crean para un propósito determinado, pero que están listas para reconvertirse si existe la necesidad: las empresas funcionan ya como redes, el gobierno debe hacer otro tanto. 3. coordinamiento, que incluye nuevas formas de jerarquía en las cuales se especifican las reglas de prioridad (por ejemplo la parte civil, la militar, la sanidad, etc. ) 4. participación de las empresas y los ciudadanos no se trata de un estado de asamblea permanente ni de la falsa idea de la democracia directa. La mayor parte de los ciudadanos no se interesan de las cosas públicas y mucho menos están dispuestos a perder su tiempo en ello. Los ciudadanos son todos iguales frente al voto, pero en el actuar social tienen posiciones ocupan lugares, están agrupados, como las empresas. Existen modos de agregar consensos a través de entidades intermedias y voluntarias con las cuales es interesante mantener información bidireccional antes de tomar una decisión que afecte a esa parte de la comunidad o de las empresas. 5. transparencia administrativa, lo que no significa ingenuidad o falta de seguridad sino solo la posibilidad de controlar en todo momento (aun a posteriori, pero sobre todo a priori) la cadena de decisiones y la documentación relativa.
Estos principios para ser eficaces necesitan dos condiciones: la modernización tecnológica y la formación permanente del personal a todos los niveles.
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Dijimos ya un punto importante del gobierno digital consiste en la revisión del ordenamiento en vigor en el país que lo adopta al de a) incorporar los criterios mínimos enumerados supra y b) reducir el grado de contaminación legislativa del propio sistema.
A tal fin existen ya diferentes experiencias internacionales que van desde la institucionalización de una oficina permanente destinada a la calidad de la legislación, como en Italia, a la experiencia británica de la Comisión de Redacción a la norteamericana del Libro de las leyes a la experiencia argentina del Digesto (ley 24967). A través de la adopción de un manual de redacción de textos legislativos18. La técnica consiste en tratar a la legislación (lato sensu, leyes, decretos, resoluciones, circulares, ordenanzas) como un hipertexto documental que deberá ser integrado con el resto de la legislación, que es a su vez documentación en vigor conservada y consultada en forma simple y eficaz.
La creación de estándares también en la documentación administrativa producirá varios efectos sobre las decisiones políticas. El primero y más importante es la reducción de la contaminación legislativa. El segundo, será obligar a los órganos deliberantes y ejecutivos a adoptar estándares como Manuales que instituyen un círculo virtuoso
La existencia de Manuales, si es posible de uno solo nacional y adaptaciones locales hará que las normas creadas según estos manuales tendrán una sintaxis previsible y clasificables y tendrán incorporados datos sobre el propio documento. Los elementos constitutivos del documento normativo pertenecientes a una misma clase como el título, la parte, los artículos y los incisos constituyen datos indentificatorios en sí mismos del documento y pueden ser asociados a esos otros datos que enriquezcan o califiquen el contenido. Esto consentirá el archivo, el marcado y la recuperación de datos conforme a un lenguaje de marcado que hoy es un estándar de hecho en el mundo: el XML (Extensible markup language).
Este lenguaje ofrece la posibilidad de definir estructuras por clases homogéneas de documento y crea vínculos de corrección estructural sobre una clase de documentos a través de un mecanismo de definición de reglas denominado document type definition (DTD): cada conjunto de documentos que presenta características uniformes puede ser escrito con un específico DTD.
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En definitiva los documentos legislativos serán estructurados, esto es que posean una estructura específica de encabezamiento, fórmulas iniciales, articulados, fórmulas finales y eventuales anexos. Todo con rigurosos vínculos de obligatoriedad de su presencia y del orden en el cual aparecen. Para esto se necesita un Manual de Redacción. Los otros documentos, sobre todo los del pasado tendrán las mismas características pero no serán estructurados pues la obligatoriedad y el orden de aparición no se han cumplido.
Con el tiempo el número de documentos estructurados irá creciendo hasta ser mayor de los no estructurados. Además, como se puede notar, la primera regla de aplicación para la DTD es justamente el respeto o no de un criterio uniforme de redacción. Las DTD luego se irán afinando en cada una de las categorías jurídicas19y esto será labor específica de los especialistas de cada disciplina y de cada aplicación en la Administración. Cuando también las resoluciones y reglas internas administrativas sean escritas siguiendo esta estructura 20 se habrá creado un círculo virtuoso en el cual cada disciplina y cada praxis aporta su propia DTD, la mayor parte de los documentos legislativos serán creados conforme a criterios estándares y se archivarán, transmitirán y recuperarán con los mismos criterios. La experiencia italiana, en materia es significativa (ver www. nir. it. )
Estos elementos permitirán evitar bochornos como el de Costa Rica, de estos días donde el Congreso había modificado el código penal introduciendo un art. 239 bis para incluir los delitos con medios informáticos. Una nueva norma aprobada en estos días sobre otro tema ha tomado la numeración 239 bis del Código Penal, por lo cual la norma anterior fue abrogada implícitamente!!??
El enorme poder que deriva de la concentración de tantos datos personales fácilmente alcanzable debe ser contrabalanceado con medidas de seguridad para el tratamiento de documentos y bases de datos que contengan datos personales o sensibles.
Cada banco de datos debe determinar niveles de acceso según las responsabilidades del operador y barrera para los externos. Particular consideración debe ser atribuida a los datos sensibles particularmente Page 91 tutelados. Existen ya leyes nacionales y algunas tentativas de carácter internacional. También aquí existen estándares internacionales que garantizan a quienes operan fuera de) propio territorio.
Desde este punto de vista el gobierno digital no puede ser neutral y debe considerar que esta brecha, si sigue creciendo, es un impedimento propio en el sentido de excluir muchos países y muchas áreas de muchos países. Es mas la e-vocacy es una parte del gobierno digital como un instrumento constituye también una oportunidad. La idea de no consentir la exclusión es una de las prioridades de la Unión Europea y no solo la opera para si sino que la sostiene también en relación a países terceros, como el punto de e-inclussion en el programa @lis21.
El gobierno digital, sea como oportunidad, sea como compromiso en la participación es una gran oportunidad para el desarrollo a condición que desde el gobierno nacional hasta los gobiernos locales de aplique una política horizontal y vertical de subsidiariedad, se usen los estándares de interoperariblidad, se compartan los datos, se invierta en la formación, se piense y se programe antes de hacer.
Allí donde no llegan las redes aún por razones de escasa cultura informática pueden crearse kioscos ciudadanos que pueden dar datos, entregar y recibir formularios y certificados en materia administrativa, cívica, sanitaria, fiscal, etc. a pacto que haya un programa nacional claro, breve y rígido de compatibilidad de estándares de la interconexión y de la seguridad.
La disminución de los costos de transacción en las relaciones entre ciudadanos, empresas y Administración, las formaciones sociales, los aparatos burocráticos y las instituciones políticas pueden hacer del gobierno digital un medio para el desarrollo.
El tema fue afrontado por el Report 2001 de la Digital Opportunity Task Forcé22«como superar la brecha digital y dirigir la fuerza de la TCI y de los networks globales en modo de asegurar iguales oportunidades, mayores poderes e inclusiones para todos»
El mapa que mostramos abajo aunque tiene ya algún tiempo muestra con clara evidencia la diferencia que existe en la forma de desarrollo Page 92 de las nuevas tecnologías. Lo que es mas grave es que existe también una brecha de hambre, de salud, de educación, aun del uso de los mas elementales elementos como el agua, y se discute bastante poco del tema.
El gobierno digital es el resultado de poner los recursos y los medios que dan las TCI en el sector público y bien puede ser visto como uso de políticas públicas para mejorar la calidad del tipo de gobierno, democracia, por ejemplo y las relaciones dentro del gobierno y entre gobernantes y gobernados.
Las políticas públicas del gobierno digital nacen como proyectos pero se vuelven procesos. Desde el punto de vista prescriptivo esta concepción comporta una gran atención a los anillos últimos de la cadena de la actuación de tal manera que las formas concretas de la relación entre la front line y los destinatarios finales puedan condicionar toda la arquitectura del proyecto. Las políticas para la e-governance son vulnerables con respecto a las dinámicas bottom-up. Estando basadas en una lógica que mira substancialmente al usuario final tornan descubierta la amplitud de los márgenes de discrecionalidad de la cual disponen implementadores y usuarios. Es conveniente tener en cuenta este problema para no proyectar soluciones que sean peores de las exigencias que las generaron.
Las políticas públicas están sostenidas por una compleja y cargada red de interacciones. Los actores se mueven en el policy making como portadores de específicos intereses, preferencias e idiosincrasias. En las democracias contemporáneas el pluralismo de los intereses y la fragmentación de las sedes de decisión difícilmente pueden ser reconducidas en una arquitectura institucional sólida y coherente. Desde el punto de vista prescriptivo esto obliga a identificar y promover redes capaces de tener en contacto a todos los que tengan intereses, opiniones y reacciones diferentes para promover formas de ajuste recíproco. En estas telarañas de interacciones de actores en red, por lo general se está muy preocupado por la seguridad, pero también pueden aparecer vetos injustificados o improvisados en la cadena de decisiones. 23
La caja de instrumentos del analista de la políticas públicas se enriquece si además de los recursos tradicionales del análisis racional de las decisiones: los análisis costos beneficios24, medidas de output, Page 93 outcome e impacto se agregan: la reflexibilidad, la experimentación y el aprendizaje; la construcción de las redes de actores; la continua redefinición de los objetivos, la verificación bottom-up de la implementación efectiva y el reconocimiento de márgenes de ambigüedad y casualidad.
Una de las características del gobierno digital consiste en la irregular distribución a nivel internacional con países líderes como Canadá, Singapur y USA y otros decididamente retrasados. Pero además en la irregular distribución dentro de estos países adelantados u atrasados que fueren dentro de la propia administración de gobierno.
Para explicar los diferentes recorridos y grados de desarrollo del gobierno digital es necesario no solo conocer los recursos que ofrecen las TCI sino también aquellos saberes y las técnicas con las cuales en esos países se ha actuado el Gobierno, digital o no.
A paridad de tecnología, las competencias y los conocimientos con los cuales se tratan los problemas dentro de la Administración Pública (lato sensu, comprendiendo los tres poderes) pueden sostener experiencias de gobierno digital o condenarlas a la marginalidad.
El solo hecho que se trabaje con standars garantiza que por mal que vaya una experiencia es siempre reacomodable (pero puede requerir mucho tiempo) mientras que si alguna iniciativa va a buen puerto no será una catedral en el desierto gracias a la conectividad.
El derecho administrativo es una especie de codebook ya confeccionado y, en principio, completo. Por lo tanto lo que se debería hacer es formalizar ese conocimiento y volcarlo en un sistema informático. Trasportar en information flor las reglas formales conducen a un pequeño problema: las administraciones consiguen obtener resultados porque dejan un margen amplio de laxitud a interpretaciones que oponen a la rigidez de las normas una vasta serie de practicas basadas en la confianza infraorganizativa e interorganizativa. Dicho de otro modo han creado una legalidad informal que - a veces - resulta difícil trasladar a reglas25
El gobierno digital no es solo una política pública es también un medio poderoso che puede influenciar la manera como se tramitan las otras políticas. Las modalidades de ingresar en agenda los temas, las sedes Page 94 para la constitución del consenso, la información sobre el iter formal de las medidas puede dar una mayor valoración directa por parte de los interesados.
La aplicación de la TCI al sector público tiene consecuencias no solo en lo que se refiere a la reforma de los servicios públicos aumentando la eficiencia, la eficacia, la transparencia y la accesibilidad. Ella tiende a la desconcentración del poder por un lado y la mayor participación de los ciudadanos y de los entes sociales en el proceso de formulación y decisión de las políticas públicas.
Desde la perspectiva de governance hay un amplio compartir de la información entre una pluralidad de sujetos públicos y privados. Esto transforma el funcionamiento de los aparatos administrativos en una circulación de la información pública que facilita el desplazamiento horizontal y también las delegaciones de poderes se acrecen las posibilidades de descentralización y es por eso y por la posibilidad de participación de los entes sociales y ciudadanos que el gobierno digital necesita una base tecnológica para la subsidiariedad tanto vertical cuanto horizontal
El problema principal es el de dar eficiencia a un modelo de integración de servicios en base del cual aparezca una atenta lectura de las necesidades del usuario y no los de la Administración y la estandardización internacional consiste en la propuesta en torno a los «eventos de al vida» que son comunes.
La OCDE ha constituido en 1990 un soporte para los países miembros ofreciendo conocimientos específicos y análisis comparativos en términos de eficiencia, responsabilidad y efectividad. El programa llamado PUMA, esto es Public Management Service promueve y monitorea las innovaciones del Management del sector público y representa un punto de referencia no solo para los países participantes sino para todos los países que quieren lograr eficiencia en el gobierno digital. Dentro de este programa han surgido subprogramas aun más específicos como el AIR, Análisis del Impacto de la Reglamentación.
El AIR consiste en un conjunto de actividades que las administraciones deben desarrollar desde el momento mismo de la proyectación del acto normativo y tienen por objeto valorar los efectos de una intervención legislativa al fin de lograr un mejor resultado costo/beneficio.
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El AIR consiste en una serie de acciones previas a la redacción del texto normativo y una serie de acciones posteriores, para verificar el resultado obtenido.
Es sumamente importante que exista una tabla de considerandos que se deben tener en cuenta antes de dictar la norma y que deben acompañar a esta durante toda su vida útil pues es el único modo objetivo de poder discriminar seriamente sobre el cumplimiento de tales objetivos y en definitiva la relación costo/beneficio.
Las tareas previas consisten en: 1. Definir el ámbito de intervención, el contexto, las exigencias sociales, económicas y jurídicas. 2. Describir los resultados que se quieren obtener. 3. Cuales son las acciones relevantes y sus presupuestos. 4 Determinar las áreas críticas. 4. Valoración de las opciones y determinación de la opción preferida. 5. Individualizar el instrumento jurídico más adecuado. 6. Documentar en una ficha todo cuanto se ha hecho en esta parte preliminar. Hay luego una parte conclusiva del análisis que consiste en: 1. Puntualización del contexto de la opción preferida. 2. Definición detallada de los objetivos y resultados que se espera obtener. 3. Individualizar una metodología para el análisis. 4. Evaluar los efectos sobre la Administración. 5. Valoración del impacto sobre los destinatarios. 5. Documentar todo en una ficha.
La consultación permanente es el método principal del AIR y por eso es necesario determinar. Cuando? La consultación atraviesa todo el proceso de elaboración de la normativa dividiéndose en análisis primaria o sea las que están orientadas a escuchar a los propios destinatarios para relevar sus específicas exigencias y secundaria cual reconocimiento general de las informaciones relevables del sector
¿A quién consultar? Depende sustancialmente del tipo de normativa y los sectores que involucra. La técnica de como efectuar los análisis dependen de tres elementos: 1. la onerosidad de la realización. 2. La atendibilidad y validez de los resultados obtenidos. 3. La exhaustividad y utilidad de los datos. Las técnicas pueden ser de focus group, paneles, entrevistas estructuradas o muestreo.
Cuales costos y beneficios tener presentes: los que recaen sobre la estructura y el funcionamiento del mercado, los de ocupación y los de tipo social.
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La valoración final debe individualizar a los destinatarios de la medida, cualificarlos, determinar costos y beneficios para cada categoría, monetizar esos costos y beneficios y determinar el horizonte temporal de la medida y de sus resultados.
Desde las primeras experiencias más teóricas que prácticas26 hasta los primeros análisis del fenómeno27 se siente la necesidad de establecer en qué punto están las experiencias de la democracia digital, qué ha habido de exagerado en las previsiones, qué agregan las nuevas tecnologías, como es el comportamiento político en el gobierno digital. El gobierno digital introduce nuevas variables en las relaciones entre la burocracia pública y los ciudadanos abriendo pasos a nuevas formas de comunicación. La investigación que se ha hecho ha mostrado los cambios importantes ocurridos en la Administración y la reorganización gracias a las nuevas formas de comunicación, pero nos falta una clara concepción de la diferencia (si es que la hay) de las formas de participación y decisión gubernamentales.
El tema de la participación siempre estuvo en el centro de la atención de la democracia. Siempre ha dado lugar a discusiones entre los participacionistas desde Rousseau hasta los modernos teóricos de la «democracia fuerte» 28 y los que consideran que a la mayor parte de los ciudadanos la cosa pública interesa poco y por tanto son incompetentes, como Sartori 29 o Dahl 30. Las nuevas tecnologías reproponen el problema y algunos sostienen que son la solución esperada para una mayor participación, otros que la apatía política se puede palpar mejor con la abundancia de posibilidades de participación.
Se puede decir que en Estados Unidos han surgido las mayores experiencias de nuevas formas de organización social a través de las community networks. En Europa el desarrollo de las tecnologías de información se ha dado sobretodo a nivel de gobierno local (Municipios) y ha consistido más bien en aligerar el peso de los ciudadanos en cumplir trámites burocráticos y en garantizar el acceso generalizado a la documentación pública.
En pocos años la atención de los gobiernos se focalizó sobre la comunicación pública: " y en la erogación de servicios On line. Cierto es que el pasado decenio ha sido, en las democracias mas avanzadas la crisis de la legitimación y el consenso de las instituciones públicas y Page 97 concomitantemente la profunda transformación de los medios y de las formas tradicionales de la comunicación política. 31 El voto electrónico es una de las realización mas significativas desde el punto de visto de la e-democracy y tiene tantas ventajas que se hace difícil comprender el porqué de tanto retraso. Pero el voto electrónico es solo la activación por medios modernos de un proceso tradicional como el votar. La participación política se jugara en campos más complejos como los de la inclusión y la participación a decisiones políticas importantes, no solo a la designación de personas para ocupar cargos públicos.
En Brasil desde el año 2000 los ciudadanos votan tramite computer situados en los lugares de voto y se conservan en urnas electrónicas hasta el escrutinio. También en el 2000 los estudiantes de la Universidad de Osnabrück, en Alemania, eligen sus representantes vía Internet a través de una Carta de Identidad digital. En los EEUU, el partido demócrata de Arizona ha desarrollado sus primarias presidenciales con el voto en sitio web.
El gobierno electrónico tiene una ambigüedad que nace del hecho de haber formado parte de las reformas administrativas, como en USA, a partir del gobierno Clinton en 1993, tener consecuencias políticas importantes y marchar sobre Standard y productos que lideran las grandes multinacionales de la Red.
A los planes vigorosos de los EEUU respondió mas blandamente pero ahora con renovado brío la Unión Europea y luego poco a poco diferentes países de África, América Latina y Asia en franca zonas de vías de desarrollo.
Nadie niega la brecha tecnológica pero en muchos casos se habla de la posibilidad de utilizar las nuevas tecnologías para hacer verdaderos saltos cualitativos en la gestión de la cosa pública.
La expresión «gobierno digital» trasciende el mundo administrativo para abarcar el universo más amplio de la política.
Hay poca reflexión teórica sobre el tema, a despecho que el e- government ha asumido un porcentaje de crecimiento realmente impetuoso. Solo en el 2001, se ha registrado una expansión de la presencia en la red de gobiernos mayor que en los cinco años precedentes llegando a Page 98 más de 50 mil sitios (de los cuales solo en USA 22. 000) frente a los 50 existentes en 1996.
Cualquier revisión histórica del fenómeno debe tomar en cuenta los trabajos realizados en EEUU desde, comienzos de los años 90. El Programa de la National Perfomamance Reveiw que fuera rebautizado como National Partnership forRehwentingGovevernmenf-32, fuertemente apoyado por el Vicepresidente Gore y sancionado por Clinton en 1993 es el primero y más conocido ejemplo de ingeniería administrativa tendiente a cambiar con gradualidad, pero radicalmente las relaciones entre administradores y administrados.
El texto teórico que más contribuyo al programa de reforma fue el famoso libro de Osborne y Gaebler33
El programa citado antes, dirigido por Morles y Winograd tenía tres directivas fundamentales: 1. El proceso de adaptación de los gobiernos al nuevo ambiente on line a través de la creación de agencias virtuales para estructurar todos los servicios e información para cada evento de la vida. 2. Proveer a los ciudadanos un acceso único a la información. 3 Completamiento del plan llevando el cambio a las zonas mas lejanas y menos desarrolladas Con las palabras del mismo Winograd34 «dando al público una oportunidad de interactuar con su propia administración para mejorar los resultados, podemos llevar el e-government a un nivel que hoy los gobiernos no pueden soñar de alcanzar».
Obviamente el programa tuvo aliados y detractores. Lo que no se puede negar que en pocos años se ahorraron 137 mil millones de dólares; se redujo de 348. 000 las unidades de personal para el mismo trabajo, se escribieron 640. 000 páginas de reglamentos internos y se derogaron 160. 000 paginas de normas federales.
La Unión Europea comenzó con el libro Blanco de Delors, 1993, y las sucesivas versiones de los planes europeos para la sociedad de la información que están por alcanzar en estos días la sexta versión anual.
La ONU, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y sobretodo la OCSE han tratado de difundir as best practicies del gobierno digital aun en países que debieron hacer saltos tecnológicos pasando de organizaciones muy rudimentales a otras muy sofisticadas. El tema es álgido y puede (y dio) lugar a sueños irrealizables, Page 99 pero en buena sustancia con una comisión interna de expertos que siga paso a paso y no se aparte de los Standard internacionales, el gobierno digital puede ser una oportunidad para los países en vía de desarrollo.
En julio del 2000 en Okinawa nació la Digital Opportunity Task Force y la Carta de la sociedad global de la información donde los temas de la governance y la brecha tecnológica son tratados de frente.
Una investigación llevada a cabo por la Benchmarkin E-government: Assessing the Unites Nations Members States, conducida por las naciones Unidas en 2002 describe el nivel de implementación del e-government en los diferentes países midiendo paralelamente su capacidad de desarrollo de los servicios on-line. El resultado es la construcción de un índice sintético che identifica los factores críticos presentes en cada país y establece un punto de referencia al cual los Estados miembros analizados se pueden referir para verificar el andamiento del proceso de innovación y medir los progresos hechos.
El nivel medio es de 1. 62 y los países industrializados se encuentran a la cabeza con números muy superiores: 3. 11 para USA y 2. 60 para todo el Norte América, Australia esta en 2, 60, Nueva Zelandia en 2, 59; Singapore en 2, 58; Noruega en 2. 55; Canadá en 2, 52; Inglaterra en también en 2. 52; Holanda un punto menos 2, 51, Dinamarca en 2, 47; Alemania en 2, 46 e Italia en 2, 21. En el otro extremo se encuentra África con países del 0, 84; El resto de Asia, por encima del 1, como América Latina, pero lejos del 1, 62, salvo el caso de México que supera esa cifra.
Los sitios Web gobernativos pertenecientes a 190 países de la ONU son mas 1. 900 y los sectores principales son la sanidad, la educación, el trabajo, el welfare y la administración financiera.
El cuadro muestra que si bien durante el 2001 y 2002 los países han activado programas nacionales de gobierno digital 91 se encuentran todavía en la etapa embrional de la información delivery. Cincuenta y cinco países han llegado ya a la etapa de procesos administrativos interactivos y solo 17, todos miembros de la OCDE ofrecen a sus ciudadanos servicios avanzados que implican la capacidad de parte de los usuarios de intervenir con el gobierno consiguiendo infamación, ordenando y obteniendo certificados v hasta pasaportes y la propia declaración de créditos.
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La relación que se esta creando entre control informático y control jurídico político esta reasumida en las palabras de Lawrence Lessig: «La arquitectura informática es un tipo de ley: determina aquello que la gente puede o no puede hacer. Cuando son los intereses comerciales a determinar la arquitectura, se viene a crear un tipo de ley privatizado»35 (un fuero diríamos con términos jurídicos).
Los movimientos de «free software» y «open source» si bien aun minoritarios son un importante testimonio y defensa de los valores de la Accountability democrática. Es cierto aun debemos tomar en cuenta el vasto panorama de la Red, pero creo haber planteado algunos temas que deberíamos debelar en el futuro próximo.
No obstante los importantes cambios que el gobierno digital propone y contiene en sí propio, el panorama mundial no parece ser de una gran revolución en la relación gobernantes/gobernados.
[1] AIPA, «Linee guida alia realizzazione del sistemi di protocollo informático e gestione dei flussi documentan delle pubbliche amministrazioni», 2000
[2] C. M. Maclay - Center for International Development at Harvard University, «Achievements and prospects in developing countries», 2001
[3] C. O. Larrain - Government of Chile, «Chile's e-Procurement system: Transparency efficiency and PPP», 2001
[4] Cabinet Office (UK), «E. Gov: Electronic Government Services for 21stCentury», 2000
[5] CIO Council (USA), «Federal Enterprise Architecture Framework Version l. l», 1999
[6] 19100XC
[7] France Development Assistance Committee, «Aid activities in least developed countries», 1999
[8] G8, «Genoa Action Plan», 2001
[9] J. Satyanarayana - Government of Andrha Pradesh, «ICT for development. . . a framework», 2001
[10] J. A. B. Belt - Senior Economist Finance and Infrastructure Inter- American Development Bank, «E-Government: an essential of a strategy to promote a knowledge-based society», 2001
[11] J. A. Richards - Associate General Counsel Washington DC, «e- Government and the legal firmament: a few selected issues», 2001
[12] OECD, Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance, París, 2000
[13] R. T. Unuth - Ministry of IT & Telecommunications Republic of Mauritius, «The Contribution network project in Mauritius», 2001
[14] S. Bhatnagar - World Bank, «The Mure of e-Government in developing countries», 2000
[15] S. L. Claude - Nat'l Academy of Public Administration, Wash DC, «Reengineering for results: Keys to success from government experience», 2001
[16] Society of information technology management (SITM), «Meeting the challenge of change», 2000
[17] T. Moore - Managing Principal, «Trends in e-Government», 2001
[18] United Nations Development Program (UNDP), «Human Development Report 2001: Making new technologies work for human development», 2001
[19] United Nations, «Classification of the functions of government», 1997
[20] World Bank, Te Network Revolution: Opportunities and Challenges for Developing Countries, Washington DC, 2000
________________
[1] Esto es lo que se llama un plan mínimo de lo que no puede faltar, no de todo aquello que puede o debe haber.
[2] Literalmente «La caridad comienza por mi» y no como hemos dulcificado en español «la caridad bien entendida empieza por casa».
[3] ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation.
[4] En la Check List que acompaña el Manual de Técnica Legislativa del Digesto Jurídico Argentino, Buenos Aires, Colegio Público de Aboga dos de la Capital Federal, 2001, p. 46 dice en su punto 1º «El objetivo que se quiere alcanzar necesariamente tiene que hacerse por ley (o decreto)?
[5] Bemelmans-Videc, Ray C. Ryst y Evert Vedung Carrots, Sticks & Sermón. Policy Instruments and Their Evaluation, New Jersey, Transaction Publisher, 1998
[6] La mayor parte de los informáticos y juristas que repiten los criterios de seguridad que deben tener los mensajes que se transmiten por vía electrónica generalmente ignoran que esta es la fuente original de tales requisitos.
[7] Ver A. A. Martino (editor) Nuovo Regime giuridico del Documento Informatico, Franco Angeli, 1997.
[8] Commision de Naziones Unidas para el 1 Derecho Mercantil, con sede en Vienna. Trente-huitieme session New York, 12-23 mars 2001 Signatures electroniques Projet de guide pour l'incorporation dans le droit interne de la Loi type de la CNUDCI sur les signatures electroniques
[9] En particular con la reforma del art 5 hecha en 1998.
[10] Un ejemplo, en Argentina, es la Comisión Nacional de Regulación de la Energía Atómica.
[11] Es bueno recordar que el primer registro de la propiedad automatizado fue el de la ciudad di Buenos Aires, dal 1970. Se comenzó a trabajar en 1968 en el diseño con el dr. Scotti, como Director del Registro y el ing. Dolder como informático extraordinario y quien escribe como consultor. Los medios eran escasos por eso se compro una computadora de segunda generación que tenia 64 K de memorial!! Esto prueba que no es un problema solo de medios sino substancialmente de ideas y tesón.
[12] Autoriza la prueba de documentos por todos los medios posibles, incluyendo testigos. También la Civil Evidence Act inglesa de 1986.
[13] Autoridad Certificante Raíz (www. SGP - Subsecretaria de la Gestión Pública. mht).
[14] A nadie escapa la importancia de los juegos económicos que están detrás de estas certificaciones. No es casualidad que Europa haya sido obligada a aceptar la firma liviana y que los entes Certificadores raíces de países como Italia y Argentina sean objeto de asalto. Los productos que están en condición de distribuir con costos mínimos han costado millones y son objeto de codicia.
[15] En Italia, la ley del Legge 8 marzo 1999, n. 50. (Analisi dell'impatto della regolamentazione) 1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono definiti, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e a titolo sperimentale, tempi e modalita di effettuazione deH'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) sull'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e sull'attivita dei cittadini e delle imprese in relazione agli sehemi di atti normative adottati dal Governo e di regolamenti ministeriali o interministeriali
[16] Si Federal Express permite seguir en todo momento el lugar donde se encuentra la encomienda enviada con costos no demasiados altos en todo el mundo, no puede ser tan difícil a una Administración organizada obtener algo parecido aunque la toma de decisiones aparezca mas compleja.
[17] Es bueno recordar la distinción que hace Genaro Carrio en polémica con Dworkin entre «principios» y «normas». Cario sobre los principios del positivismo jurídico, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1968. Las normas son aquellas que no tienen gradación: se cumplen o no se cumplen, enuncian conductas (a veces con excepciones) y luego categorizan la acción como permitida, prohibida, obligatoria, etc. Los principios tienen gradaciones y sirven para interpretar a las normas.
[18] (ver Manual del Digesto Argentino, Colegio Público de abogados de la Capital Federal, 2001 y www. dsp. unipi. it/manual/manuale)
[19] Por ejemplo en las 26 previstas por la ley 24967. Nótese que el art. 2º del Manual de Técnica Legislativa del Digesto Argentino contempla las Document Type Definition.
[20] Circolare del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 aprile 2001, Gazzetta Ufficiale 27 aprile 2001, nº 97 e circolare AIPA CR 40 sul Formato per la rappresentazione elettronica dei provvedimenti normativi tramite il linguaggio di marcatura XML
[21] http: //europa, eu. int/comm/europeaid/proyectos/alis@LlS intends to implement about 20 demonstration projects in Latin America that will demonstrate the benefits of the information society to the citizens in four thematic areas: 1. e-local governance; 2. education and cultural diversity; 3. e-public health; 4. e-inclusion
[22] «From Digital Divide to Digital Opportunity for All»
[23] Sobre este punto desgraciadamente existe poca literatura.
[24] Que son extremamente importantes en un área de la legislación que comienza a tener ribetes standard gracias a un programa de la OCDE, llamado PumA, en el cual se inserta otro mucho mas concreto llamado Ari.
[25] Si bien es siempre posible.
[26] T Becker, Hawai televote: Measuring Public Opinion on Complex Issues, en Political Science, n 1, 1981.
[27] Abramson, J. Arterton, EC. Orren, J The Electronic Commonwealth. The Impact of New Tenchnologies on Democratics Politics, New York, Basic Books, 1988>
[28] Barber, B, Strong Democracy, Participatory Politics for a New Age, The University of California Press, 1984.
[29] Sartori, G, The Theory of Democracy Rivisited, Beverly Hills, Sage Publications, 1984.
[30] Dahl, R, Democracy and it Critics, New Haven, Yale University Press, 1990
[31] Mancini, P. Manuale di comunicazione pubblica, Bari, Laterza, 1996.
[32] Coleman, S y Norman, E. New Media and Social Inclusión, London, The Hansard Society.
[33] El cambio del nombre del plan no fue solo verbal. En realidad comenzaron a jugar elementos como la devolución, la subsidiariedad y el otutsourcing en la mayor o menor proximidad entre autores públicos y privados.
[34] Dirigir y Gobernar. Una propuesta para reinventar la Administración Pública. Hay traducción italiana, Milano, Garzanti, 2002. El libro es de 1995.
[35] Vinograd, M. A ICT Impact on the Organisation of Goverment. III Gobla Forum on Reinventing Government, Napoli 2001.
[36] Lessig, L. Code and other Laws of Ciberspace, New York, Basil Book, 1999"