Los 'nuevos aires' del proceso administrativo en Cuba
| Author | Dr. Andry Matilla Correa |
| Position | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de La Habana (Cuba) |
| Pages | 518-560 |
ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN
518 REVISTA CUBANA DE DERECHO
VOL. 2, NO. 1, ENERO JUNIO, PP. 518560, 2022
LOS “NUEVOS AIRES” DEL PROCESO ADMINISTRATIVO EN CUBA
The “new winds” of the administrative process in Cuba
Dr. Andry Matilla Correa
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad de La Habana (Cuba)
https://orcid.org/0000-0002-7620-3627
andry@lex.uh.cu
“Una Administración convencida de que en los hombres del Poder Ju-
dicial domina el espíritu de respeto al Derecho, se preocupará de no
salirse nunca de los cauces de la ley; mientras que si no se siente ecaz-
mente scalizada caerá inevitablemente en la arbitrariedad […].”
Función Política de lo Contencioso-Administrativo, 1956
Fernando álVarez taBío
Resumen
Una de las novedades que ha derivado de la reforma procesal aprobada
por la Asamblea Nacional del Poder Popular a nales de 2021 ha sido la Ley
No. 142, Del Proceso Administrativo (LPA); la cual ha introducido una importan-
te transformación del régimen procesal administrativo en nuestro país. En el
contenido de este trabajo se señalan los principales hitos histórico-normativos
del proceso administrativo en Cuba; se caracteriza el modelo procesal adminis-
trativo anterior a la vigencia de la Ley No. 142 de 2021; se reexiona sobre las
bases constitucionales del actual sistema procesal administrativo cubano con-
tenidas en la Constitución de 2019; se caracteriza el marco normativo vigente
que regula el proceso administrativo; y se plantean y analizan, en una prime-
ra impresión, las principales novedades que para el proceso administrativo se
contienen en la LPA.
Palabras claves: proceso administrativo; Derecho procesal administrativo; jus-
ticia administrativa; tribunal de lo administrativo; control judicial de la Adminis-
tración pública; reforma del proceso administrativo.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 519
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
Abstract
One of the novelties that has derived from the procedural reform approved
by the National Assembly of People’s Power at the end of 2021 has been Law
No. 142, Administrative Process (LPA); which has introduced an important
transformation of the administrative procedural regime in our country. In
the content of this work the main historical-normative milestones of the
administrative process in Cuba are pointed out; the administrative procedural
model prior to the validity of Law No. 142 of 2021 is characterized; it reects on
the constitutional bases of the current Cuban administrative procedural system
contained in the 2019 Constitution; the current regulatory framework that
regulates the administrative process is characterized; and the main novelties
that are contained in the LPA for the administrative process are presented and
analysed, in a rst impression.
Keywords: administrative process; administrative procedural law; administrative
justice; administrative court; judicial control of the Public Administration; reform
of the administrative process.
Sumario
1. Preliminar. 2. Los grandes hitos históricos normativos del proceso administrativo en
Cuba. 3. Del modelo procesal administrativo a la luz de la LPCALE. 4. El texto constitucional
de 2019 como primer paso y como impulso, normativos, en la reforma del régimen procesal
administrativo en Cuba. 5. El marco normativo actual del proceso administrativo en Cuba.
6. El proceso administrativo en la Ley No. 142 de 2021 (LPA): sus “nuevos aires” y prime-
ras impresiones. 6.1. Sobre las continuidades en el actual modelo procesal administrativo
cubano. 6.2. Sobre las rupturas en el actual modelo procesal administrativo cubano. 7. A
modo de cierre. Referencias bibliográficas.
1. PRELIMINAR
Una de las grandes conquistas del Estado constitucional, del Estado de Dere-
cho, en su anclaje primigenio y luego con la evolución gradual que ha tenido
hasta nuestros días, ha sido la premisa de la sujeción del poder público a los dic-
tados de la ley, de las normas jurídicas, del Derecho; así como la justiciabilidad
de las controversias que pueden suscitarse por la actuación de dicho poder,
en razón de la vulneración de la juridicidad o legalidad y de los derechos e
intereses de las personas.
520 ISSN EDICIÓN IMPRESA: 0864165X, ISSN EDICIÓN ELECTRÓNICA: 27886670, VOL. 2, NO. 1, ENEROJUNIO, 2022
Dr. Andry Matilla Correa
La idea de la juridicación y justiciabilidad del poder público, con el mayor
alcance posible, es un aspecto ganado, al menos en teoría, desde hace un
tiempo (quizás no mucho) –en la indetenible marcha por organizar mejor y
de forma más justa la existencia humana en sociedad–, como exigencia demo-
cratizadora de los órdenes sociopolíticos y jurídicos actuales y como caracte-
rizador y medidor del Estado de Derecho contemporáneo. Algo así no ha sido
fortuito, tampoco se ha ganado de una vez, sino que es una derivación directa
de las exigencias de articulación coherente y consecuente de la relación entre
el poder público y las personas, donde el primero se convierte en elemento ne-
cesario para la realización de las segundas en el marco de la sociedad política-
mente organizada. De ahí que ese poder, para ser legítimo y ecaz, debe estar
despojado de toda posibilidad de ejercerse fuera de los marcos del Derecho;
debe estar sustraído de toda zona de penumbra jurídica; debe estar juridi-
cado en su plenitud y sin áreas que no se sometan a una estricta vericación
jurídica.
Dentro del andamiaje que representa la justicia, en su perspectiva más gene-
ral, un componente importante lo constituye el control jurisdiccional sobre la
Administración pública, el cual se ha implementado, históricamente, a partir
de criterios y modelos organizativo-funcionales que, desde el ángulo jurídico,
han estado condicionados por circunstancias históricas y culturales y por las
percepciones y necesidades de la puesta en práctica de la tutela jurisdiccional.
Mas, desde la variedad que pueda presentarse, todos los modelos y experien-
cias que se han diseñado y practicado al respecto han conuido en una na-
lidad común: la pretensión de garantizar, en su complejidad, la justiciabilidad
de los conictos que se generan en relación con el fenómeno administrati-
vo público.
La existencia de un orden procesal que conoce especícamente de los litigios
contra la Administración pública o que resultan del funcionamiento adminis-
trativo, diferenciado así de otros de índole judicial o jurisdiccional que puedan
coexistir en el diseño formal-material del sistema de justicia según el país de
que se trate, es una característica de no pocos ordenamientos jurídicos, a partir
de diferentes modos de asumirlo.
Históricamente, deviene representativo el modelo francés y su sui generis di-
seño de doble jurisdicción, con el Consejo de Estado como supremo juez de
lo administrativo (contencioso-administrativo). También deben mencionarse
otras soluciones que, en un acorde diferente al dualismo de Francia y sin orien-
tarse a un modelo puramente judicialista al estilo de Gran Bretaña o Estados
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Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
Unidos, han asumido, desde el postulado de la unidad de jurisdicción, a la
administrativa, como parte de la organización y funcionamiento propios del
aparato judicial.
El caso cubano, con su base histórico-jurídica hispana, e inuencias posteriores,
especialmente desde 1899, con la creación del Tribunal Supremo y la organi-
zación del sistema de tribunales luego del cese de la dominación española, se
ha enrutado por el derrotero de la unidad jurisdiccional dentro de su apara-
to judicial, con la existencia de un orden procesal y una sala especializados
para conocer, particularmente, de los litigios en materia jurídico-administra-
tiva; convirtiéndose ese rumbo, genéricamente hablando, en el característico
del modo de ser de nuestra justicia administrativa desde aquel tiempo y hasta
nuestros días.
Desde que echó a andar en sus bases más modernas, en el siglo xix, allí don-
de ha sido de recibo, el contencioso-administrativo, o el régimen procesal
administrativo, se ha ido estableciendo, en una marcha evolutiva, al socaire
de importantes y graduales reformas, donde el saldo principal de su realidad
panorámica, en lo teórico y en lo práctico, ha sido su tendencia constante al
perfeccionamiento y fortalecimiento como instrumento de justicia, a partir de
la superación progresiva de sus imperfecciones y de las limitaciones que en un
momento y espacio histórico-concretos le han acompañado.
De medio, originalmente, con no pocas restricciones para actuar la justicia
frente a la Administración pública, en el tránsito hasta hoy del orden procesal
administrativo, se han ido identicando y desmontado esas restricciones, para
dar cabida a mayores márgenes de alcance y plenitud en la articulación y reali-
zación de esa justicia. Por ello no caben dudas de que la justicia administrativa
y el proceso administrativo resultan, en lo correspondiente, ámbitos y resorte
jurídicos en los que se reeja, garantiza y realiza una cuota importante de lo
que implica el Estado de Derecho y en los que se proyecta un segmento de
la importante pugna que se ha venido librando entre poder y libertad para
articular la convivencia bajo los designios de aquel Estado.
Sujetar a la Administración pública y al funcionamiento administrativo, en ge-
neral, a la mirada escrutadora y la voz de un juez que responda a los dictados
más rectos y rmes de la justica, no debe verse actualmente solo en términos
de una conquista o un logro bajo los auspicios del Estado constitucional, sino
que debe entenderse como un corolario ineludible, lógico, del balance que
debe regir las relaciones sociales que comprende el fenómeno administrativo
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público y que exige, por un lado, la necesaria contención, encauzamiento y re-
visión del ejercicio del poder público (en este caso en concreto, el administrati-
vo) y la garantía y protección de los derechos e intereses de las personas; pero,
también, como una exigencia de que se reúnan todas las formas y medios per-
tinentes para corregir las actuaciones de ese poder público (administrativo) y
para proveer a su ecaz funcionamiento dentro de los derroteros trazados por
el Derecho.
De ahí que pueda comprenderse que la justicia administrativa y el régimen
procesal administrativo resultan modos y medio para la tutela jurisdiccional
de los derechos e intereses de las personas y, además, y tan importante como
lo anterior, para la tutela y realización del interés general que subyace, en una
forma u otra, en el funcionamiento administrativo y que se pone en juego en
cada actuación del aparato al que corresponde dicho funcionamiento. Asimis-
mo, son modos y medio de la autocorrección jurídica que corresponde al Es-
tado, en aras de proveer y garantizar la actuación pública y el respeto al orden
jurídico; por lo que son, igualmente, modos y medio para el buen funciona-
miento administrativo, para la buena administración pública.
Lo dicho hasta aquí aporta una importante base para introducir y compren-
der, del lado del régimen procesal administrativo, los últimos acontecimientos
que se han dado en nuestro país, que desde ya podemos calicar como una
importante reforma judicial y procesal, con basamento en los mandatos del
texto constitucional de 2019 y concretada –en la mayor parte de ella–, a nivel
de legislación ordinaria, con el paquete de leyes que (sobre esas materias) se
dictó a nales de octubre y diciembre de 2021 por la Asamblea Nacional del
Poder Popular. En el caso de las leyes dictadas en octubre a las que aquí nos
referimos, entraron en vigor el primero de enero de 2022. Un paquete que si
bien no contuvo, de una vez, todas las leyes que se avizoran para cerrar esa re-
forma judicial y procesal, sí conforma el segmento cuantitativo mayor, dejando
a la espera el completamiento de esa transformación con, en particular, la ley
de amparo de los derechos constitucionales y la ley de ejecución penal, que
aún está por someterse a la consideración nal del órgano legislativo cubano.
De tal suerte, en este tiempo, compulsada y amparada por la normativa cons-
titucional de 2019, y con esos acontecimientos legislativos (Ley No. 140, De
los Tribunales de Justicia; Ley No. 141, Código de los Procesos; Ley No. 142,
Del Proceso Administrativo; Ley 143, Del Proceso Penal; Ley No. 146, De los
Tribunales Militares; y Ley No. 147, Del Proceso Penal Militar) se ha dado cuer-
po – inconcluso aún– a la más ambiciosa e integral reforma procesal (ya en lo
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Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
que toca a la reforma judicial –que no es lo mismo exactamente que la reforma
procesal– debe valorarse en otros términos) que se ha dado en el país, a lo
largo de nuestra historia. Por supuesto que con las primeras de esas leyes que
han entrado en vigor (las No. 140, 141, 142 y 143, el primero de enero de 2022)
comienza a correr la suerte de esa reforma; la que, con sus continuidades y rup-
turas, avizora –en contraste con la realidad jurídico-procesal precedente– un
mejor ambiente y contexto para realizar y medir nuestro Estado de Derecho.
Uno de los ejes sustanciales que tributa a indicar y apreciar el calado de la refor-
ma procesal a la que hacemos referencia es el régimen procesal administrativo,
al que se le ha dotado de una novedosa ley: la No. 142, Del Proceso Adminis-
trativo, de 28 de octubre de 2021, publicada en Gaceta Ocial de la República de
Cuba, edición Ordinaria No. 139, de 7 de diciembre de 2021, y que es, al día
de hoy, ley vigente con su entrada en vigor el primero de enero de 2022.
Es hacia esa novedosa ley procesal administrativa que dirigimos la mirada en
este trabajo; por supuesto, sin la pretensión de un estudio profundo ni porme-
norizado, pues no es nuestro objetivo ni el espacio con que contamos aquí lo
permite. Tampoco es el momento para ello, si de reexiones o estudio teóri-
co-práctico se trata, pues hace solo muy pocas semanas que la Ley No. 142, Del
Proceso Administrativo, es ley vigente, y aún no ha podido desplegar, al cobijo
de su articulado, en lo mínimamente requerido –como es dable suponer–, una
práctica y una doctrina procesales que permita introducirnos, precisa y ade-
cuadamente, en su estudio; el que, por ahora, debe quedar, necesariamente,
en los indicios que se derivan de la letra de esa disposición legislativa.
Cuando baten aires y realidades de cambio jurídico-procesal y, en general, sen-
timientos positivos de recepción de lo que en ese orden han venido a signicar
las nuevas leyes de la materia adoptadas hace poco por la Asamblea Nacional
del Poder Popular, forzoso es decir que no tenemos muy claro –aunque esto
no pasa de ser más que un juicio supercial, sustentado a priori– que la comu-
nidad jurídica cubana se haya percatado, con el mayor grado de conciencia
posible, o el que permite el momento histórico-jurídico que vivimos en el país,
el signicado de la Ley No. 142, Del Proceso Administrativo, en clave de refor-
ma del orden procesal administrativo.
Muchos factores pueden convocarse para explicar lo anterior. Mas lo cierto es
que, percibida o no en la hondura de lo que puede signicar en términos de
transformación procesal, esta nueva ley vino a trastocar los cimientos del con-
tencioso-administrativo cubano en un grado tal, en comparación con el orden
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procesal administrativo precedente, que ha abierto un ambiente y una reali-
dad en torno a ese universo jurídico que, en su trazado y en sus implicaciones,
ninguno de los cubanos hemos vivido en suelo patrio en otro momento de
nuestra historia, la más reciente, y la que ya se torna remota.
Por lo tanto, la Ley No. 142, Del Proceso Administrativo (LPA), como eje norma-
tivo articular del régimen procesal administrativo en Cuba, ha pasado a cerrar
(y, desde ya, a superar) toda una gran etapa anterior y se ha convertido en
la línea central por donde, nalmente, y luego de más de un siglo de espera,
baten los aires de progreso y contemporaneidad en ese campo especíco del
Derecho procesal cubano. Solo esperamos que seamos capaces de capitalizar
esa “energía eólica” en un modo en que los buenos aires que ahora se empie-
zan a desatar en el orden procesal administrativo cubano impulsen, rectamen-
te, la nave de la justicia administrativa hacia el horizonte y en las aguas del
Estado de Derecho; y que el reto no sea encontrar esas aguas, sino, ya dentro
de ellas, mejorar la nave, en lo que deba ser mejorado, para navegar y arribar
seguros, en lo que toca al proceso administrativo, a ese mandato y aspiración
que es pórtico de nuestra preceptiva constitucional (artículo 1 de la Constitu-
ción 2019).
Por supuesto que hay muchísimos retos por delante para el nuevo orden proce-
sal administrativo cubano. Pero, por ahora, en estos primerísimos momentos de
su vigencia, lo que toca es, amparados por la Ley del Proceso Administrativo
de 2021, comprender, promover y proveer a la realización de ese orden proce-
sal, de un modo que no sea sino apegado a los mejores dictados de la justicia,
así como ubicar los aciertos y fortalezas, las insuciencias y necesidades de
perfeccionamiento, del nuevo régimen contencioso-administrativo.
2. LOS GRANDES HITOS HISTÓRICOS NORMATIVOS
DEL PROCESO ADMINISTRATIVO EN CUBA
Los mecanismos de protección jurisdiccional frente a la Administración pú-
blica, en sus resortes modernos, comenzaron su andadura histórico-jurídica
en suelo nacional, desde la segunda mitad del siglo xix, bajo los auspicios del
poder dominador español sobre la entonces “siempre el isla de Cuba”, una de
sus últimas colonias americanas y territorio ultramarino del desgastado impe-
rio ibérico.1
1 Ver, especialmente, Matilla correa, Andry, “La justicia administrativa en Cuba: inicios y evolu-
ción hasta la primera intervención norteamericana”, en álVarez-taBío alBo, Ana María y Andry
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Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
De esa etapa data el hito normativo más relevante sobre la justicia administra-
tiva en Cuba, que rigió por casi nueve décadas: la Ley de lo Contencioso-Ad-
ministrativo, promulgada en España el 13 de septiembre de 1888, conocida
históricamente como Ley Santamaría de Paredes, debido al nombre de su prin-
cipal ponente, que fuera hecha extensiva a Ultramar por Real Decreto de 23 de
noviembre de 1888 y mandada a cumplir en 27 de diciembre del propio año.
Ese cuerpo jurídico constituyó, así, la primera ley que hubo de regular, de for-
ma sistémica, la materia procesal administrativa en nuestro país, dotando en
su momento de autonomía normativa a la ordenación jurídica de lo contencio-
so-administrativo. La ley facturada en la España decimonónica tuvo un largo
“reinado” en Cuba y, con independencia de las adecuaciones que le sobrevinie-
ron posteriormente, que no trastocaron en lo esencial los resortes estructurales
y funcionales del universo jurídico que amparaba y regulaba, logró, por inercia
del legislativo, no solo soportar el paso de más de ocho décadas, sino mante-
nerse vigente como disposición normativa, a pesar de los embates y cambios
sociopolíticos radicales que vivió el país desde nes del periodo decimonónico
hasta 1974; año este último en que se deroga en suelo cubano la vieja ley espa-
ñola (por cierto, ya derogada en suelo ibérico desde tiempo antes).
En el saldo de la historia de la justicia administrativa en Cuba, la ley española
de 1888, hasta hoy, tanto por su tiempo de vigencia como por lo que ha marca-
do y representado en esa historia, se ha convertido no solo en un hito legislati-
vo, sino en la pieza normativa de mayor importancia y trascendencia, al menos
en el marco temporal que corre desde el siglo xix hasta la reciente entrada en
vigor de la Ley No. 142, Del Proceso Administrativo, de 28 de octubre de 2021.
Lo que no es algo baladí, y si se analiza atentamente una conclusión de ese
tipo, dice mucho de lo que ha sido el ordenamiento procesal cubano y lo que
ha acontecido al interior de su perímetro.
Bajo el sino de un nuevo tiempo sociopolítico, el 4 de enero de 1974 se aprobó
la Ley No. 1261, Ley de Procedimiento Civil y Administrativo (LPCA), en la que
el allí (mal) llamado “procedimiento administrativo” (el proceso administrati-
vo) pasó a ser regulado en la segunda parte de ese cuerpo legal; con lo que
vino a perder la autonomía normativa que antes gozaba con la abrogada ley
de 1888. A partir de la Ley de Procedimiento Civil y Administrativo, se abrió un
nuevo ciclo dentro de la historia legal del régimen procesal administrativo en
Matilla correa (coords.), El Derecho público en Cuba a comienzos del siglo XXI. Homenaje al Dr.
Fernando Álvarez Tabío, p. 381 y ss.; y Matilla correa, Andry, Breve historia de la justicia admi-
nistrativa en Cuba hasta 1958.
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Cuba; ciclo este que ha de extender su alcance más allá de la vigencia estricta
de esa ley, para comprender también al nuevo cuerpo procesal que se dictaría
muy poco tiempo después y que sustituiría a esta última disposición normati-
va como principal regulación del orden procesal administrativo (y no solo de
ese orden) en el ámbito cubano.
La Ley de Procedimiento Civil y Administrativo de 1974 tuvo una existencia
efímera, pues con fecha 19 de agosto de 1977, y teniendo como telón de fon-
do el texto constitucional de este último año, se adopta una nueva legislación
procesal: la Ley No. 7, Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral (LP-
CAL), la que entre sus modicaciones posteriores, tuvo, en la primera déca-
da de este siglo XXI, la adición del llamado “procedimiento económico” (por el
Decreto-Ley No. 241 de 2006), pasando a denominarse Ley de Procedimiento
Civil, Administrativo, Laboral y Económico (LPCALE). Esta ley procesal (primero
LPCAL, luego LPCALE), la tercera, cronológicamente hablando, en relación con
el proceso administrativo, se convirtió, por su tiempo de vigencia (cuarenta y
cinco años y unos meses), en la segunda en importancia para la historia de la
justicia administrativa patria; y no solo marcó el modo de ser del proceso admi-
nistrativo en todos esos años, sino que determinó, también, una forma exten-
dida de entenderlo, tanto en lo teórico, como en lo práctico, que fue, en cierta
medida, uno de los pilares en el sostenimiento de las miras disminuidas con las
que se ha venido operando en tanto instrumento de justicia y para la protec-
ción de derechos en sede judicial frente a la actuación administrativa pública.
En la historia del proceso administrativo en Cuba (y del Derecho Procesal todo)
asomó un nuevo momento con el texto constitucional proclamado el 10 de
abril de 2019, a partir de los postulados – de especial referencia para lo que
nos ocupa en estas líneas, pero que no deben verse como los únicos– que en
él consagraron “el Estado socialista de derecho y justicia social” (artículo 1), la
garantía de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses de las perso-
nas (artículo 92) y el debido proceso (artículo 94). Ese nuevo momento, es-
pecícamente para el orden procesal administrativo, se vertebró legalmente
a partir de la muy reciente Ley No. 142, Del Proceso Administrativo, de 28 de
octubre de 2021, que ha entrado en vigor el 1 de enero de 2022 y que abroga
a la anterior Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico.
La que puede llamarse “nueva” ley del proceso administrativo, la No. 142 de
2021 (LPA), constituye, en el tiempo, la cuarta de las leyes que han regulado
dicho proceso en nuestro país; pero su importancia para el panorama procesal
de los cubanos, a pesar de los pocos días de vigencia que tiene como disposi-
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Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
ción legal, no ha de quedar en el plano de sumar, numéricamente, una ley más
a la historia del ordenamiento procesal administrativo, sino que revela mucho
más: una reforma sustancial, de profundo calado, como hasta ahora no se ha-
bía tenido en la historia de ese último ordenamiento.
De los trazos contenidos en este epígrafe puede apreciarse que, con cuatro
grandes hitos normativos hasta el día de hoy, que han constituido, cada uno
en su etapa, los nervios legislativos centrales de ese ordenamiento, la historia
del régimen procesal administrativo en Cuba ha estado marcada por las tres
primeras leyes procesales (1888, 1974 y 1977), cuya vigencia cubre, hasta el
momento, prácticamente casi toda esa historia, o al menos, la parte más ex-
tendida de ella. Determinada por las leyes anteriores a la de 2021, la historia
jurídica del proceso administrativo ha sido interesante;2 aunque hasta la lle-
gada de la Ley del Proceso Administrativo de 2021, sin avances esenciales y
– forzoso es decirlo– viviendo con grandes adeudos en relación con una tutela
judicial efectiva frente al funcionamiento administrativo público, así como con
las transformaciones que, en lo teórico y en lo práctico, ha tenido esa institu-
ción jurídica en los países de avanzada al respecto, todo ello para su perfeccio-
namiento y fortalecimiento como instrumento de la justicia.
Sin embargo, la realidad jurídica del proceso administrativo ha encontrado en
la nueva ley de 2021, una pieza normativa de transformación y evolución fun-
damentales, que señala una nueva era para esa realidad.
3. DEL MODELO PROCESAL ADMINISTRATIVO A LA LUZ DE LA LPCALE
El régimen procesal administrativo refrendado en la LPCALE se construyó en
Cuba, por un lado, sobre la herencia histórica de la española Ley de lo Contencio-
so-Administrativo (Ley Santamaría de Paredes), la que, en su esencia, no superó;
y, por el otro lado, sobre las modicaciones –que no afectaron, esencialmente,
2 Parte de la historia del Derecho Procesal Administrativo cubano la hemos contado en: Matilla
correa, Andry, “La justicia administrativa en Cuba…”, cit., p. 381 y ss.; Matilla correa, Andry, “La
justicia administrativa en Cuba durante el periodo republicano prerrevolucionario (1902-
1958)”, en Andry Matilla Correa, Juan Mendoza Díaz y Ariel Mantecón Ramos (coords.), Pers-
pectiva actual del Derecho Procesal (Civil y Administrativo) en Cuba. Homenaje al profesor Dr.
Rafael Grillo Longoria, p. 293 y ss.; y Matilla correa, Andry, Breve historia…, cit., en todo. Véae
también, Pereira BaSanta, Jolene, “Sobre el recurso de plena jurisdicción y otros presupues-
tos de acceso a la justicia administrativa en Cuba. Apuntes de una trayectoria histórica”, en
Andry Matilla Correa, Osvaldo Manuel Álvarez Torres e Isnel Martínez Montenegro (coords.),
Temas de Historia del Derecho y Derecho Agrario. Homenaje al profesor Orestes Hernández Más,
p. 51 y ss.
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sus cimientos estructurales y funcionales– que se introdujeron en ese régimen
procesal, luego del cese de la dominación española sobre el país (1899) y a lo
largo de la etapa republicana prerrevolucionaria (1902-1958), así como sobre
la práctica procesal administrativa que ese marco normativo generó. Final-
mente, otro elemento de conguración de ese modelo estuvo dado, luego del
triunfo de la Revolución cubana (1959), por las necesidades del fortalecimien-
to del aparato ejecutivo-administrativo público para llevar a cabo los cambios
revolucionarios y, a partir de la vigencia de la Constitución de 1976, por el pre-
dominio de la visión política sobre la que se determinaron y articularon las
relaciones Administración pública-ciudadanos-sistema de justicia, en la que
no se abandonó la visión pro Administración pública.
Antes de la entrada en vigor de la Ley (No. 142) del Proceso Administrativo
de 2021, el modelo procesal administrativo cubano, en su última gran etapa,
se sustentaba en tres disposiciones normativas fundamentales:
– la Constitución de 1976, modicada en 1978, 1992 y 2002;
– la Ley No. 7, originalmente Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y La-
boral, de 19 de agosto de 1977, modicada, principalmente, por el Decre-
to-Ley No. 241, de 26 de septiembre de 2006, y que pasó a denominarse, a
raíz de esta modicación, como Ley de Procedimiento Civil, Administrativo,
Laboral y Económico;
– y la Ley No. 82, De los Tribunales Populares, de 11 de julio de 1997.
Dentro de ese entramado de disposiciones jurídicas, la norma legal propia-
mente reguladora del proceso administrativo cubano, y sobre la que descansó,
en su base, el régimen procesal administrativo nacional, la constituía la Ley de
Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico, de 1977, con las mo-
dicaciones que le sobrevinieron en sus cuarenta y cuatro años de vigencia.
Dentro de esta disposición normativa procesal, en su segunda parte era donde
se regulaba lo correspondiente al (mal) llamado “procedimiento administrati-
vo”; resultándole de aplicación supletoria a ese proceso (según el artículo 654
de tal ley), lo regulado en la misma LPCALE para el también llamado “procedi-
miento civil” (que ocupaba la primera parte de dicha disposición legal).
En esas más de cuatro décadas de vigencia, el régimen procesal administrati-
vo sufrió muy pocas modicaciones o adecuaciones, en comparación con los
demás regímenes procesales contenidos en la LPCALE, particularmente el civil;
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Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
incluso, se mira aquí a las que se le introdujeron por la vía de la potestad que
se le otorgaba al Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular en virtud
del artículo 120, segundo párrafo, de la Constitución entonces vigente.
A los efectos de este trabajo, y por cuestiones de límites objetivos, no podemos
explayarnos en el análisis de las líneas maestras del régimen procesal adminis-
trativo cubano anterior a 2022.3 Sin embargo, se hace necesario mencionar sus
líneas estructurales para que, desde el contraste que de ahí pueda derivarse,
sea posible apreciar mejor las transformaciones jurídicas que se han generado
sobre el contencioso-administrativo cubano en razón, particularmente, de la
Ley del Proceso Administrativo de 2021.
Por lo pronto, y sin interés de llegar a un trazado estructural lo más amplio y
preciso posible, debemos recordar, someramente, que a la luz del marco nor-
mativo que rigió luego de 1977 y hasta hace muy pocas semanas, el régimen
procesal administrativo estaba caracterizado, particularmente, por:
– Responder al principio de unidad de jurisdicción, en el que la función de
impartir justicia corresponde al sistema de tribunales encabezado por el
Tribunal Supremo Popular (artículos 120 y 121 de la Constitución de 1976,
modicada en 1978, 1992 y 2022; y artículos 1 y 3 de la Ley No. 82, De los Tri-
bunales Populares, de 1997); por lo que la justicia en materia administrativa
ha de estar incardinada dentro del ámbito de la función judicial.
3 Por lo pronto, para apreciar, unitaria o parcialmente, esas líneas maestras, o algunas de ellas,
podemos remitir, sin ánimos de agotar la referencia, a: Matilla correa, Andry, “Panorama
general del Derecho Administrativo en Cuba”, en Santiago González-Varas Ibáñez (coord.),
Derecho Administrativo Iberoamericano; Matilla correa, Andry ; Juan Mendoza díaz y Ariel
Mantecón raMoS (coords.), Perspectiva actual…, cit. (en los trabajos allí contenidos sobre De-
recho Procesal Administrativo); Marcheco acuña, Benjamín, “Algunas notas sobre los funda-
mentos del proceso administrativo cubano”, en Manuel Salvador Acuña Zepeda; Luis Gerar-
do Rodríguez Lozano, Juan Ángel Salinas Garza y Arnulfo Sánchez García (coords.), El debido
proceso, t. IV – Desde una visión latinoamericana; Pérez urquiza, Yalenni, La revisión judicial de
los actos de la Administración tributaria en Cuba; Marcheco acuña, Benjamín, Fundamentos
de la justicia administrativa; Matilla correa, Andry, “Del proceso administrativo en Cuba: una
pincelada general”, en Lissette Pérez Hernández (coord.), Retos del funcionamiento judicial
en la sociedad cubana; Matilla correa, Andry, “Las ‘urgencias’ del proceso administrativo en
Cuba: a 40 años de vigencia de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Eco-
nómico (LPCALE)”, en Virginia de Carvalho Leal; Andry Matilla Correa y María Lúcia Barbosa
(orgs.), O Direito Público em perspectiva meio ambente, política e sociedade – El Derecho Públi-
co en perspectiva medio ambiente, política y sociedad. II simposio Brasil-Cuba de Derecho Pú-
blico; Matilla correa, Andry y Alejandro gonzález Monzón, “La justicia administrativa en Cuba:
presentación panorámica”, en Gabriella Crepaldi (coord.), Justicia administrativa en Italia,
España y Latinoamérica.
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– Dentro de la estructura de organización y funcionamiento del sistema judi-
cial cubano, a tenor de los artículos 2, apartado 1, inciso a; 23, apartado 1,
inciso b; y 32, inciso b, todos de la Ley No. 82, De los Tribunales Populares,
de 11 de julio de 1997; y el artículo 659 de la LPCALE, la competencia para
conocer de los asuntos en materia administrativa se ubicaba en la deno-
minada Sala de lo Civil y lo Administrativo, tanto a nivel de los Tribunales
Provinciales Populares como en el Tribunal Supremo Popular; por lo que
no existía esa competencia de los tribunales municipales populares. De esa
ubicación se derivaba que se había venido adoptando un criterio de espe-
cialización –a partir de una sala dentro de los tribunales provinciales y de la
del tribunal supremo– para el conocimiento y resolución de los asuntos en
materia administrativa. Sin embargo, no había aquí una especialización ex-
clusiva o única, pues en una misma sala, como su nombre lo indica (Sala de
lo Civil y lo Administrativo), se daba la coexistencia de la competencia para
conocer de los asuntos en materia civil y en materia administrativa; esto
es, que en esta estructuración, la misma sala había de ser “tribunal o juez
de lo civil” y “tribunal o juez de lo administrativo”, según fuere la naturaleza
del asunto a resolver, actuando por regímenes procesales diversos (proce-
sal civil y procesal administrativo) y aplicando Derechos objetivos también
diferentes (civil o administrativo, Derecho privado y Derecho público), de
acuerdo con el tipo de asunto a conocer.
– El proceso administrativo se denominaba formalmente como “procedi-
miento administrativo” (véase la denominación de la LPCALE y la Segunda
Parte de esa ley titulada: “Del procedimiento administrativo”) y no “proceso
administrativo”; denominación que (aunque traía causa directa de su ante-
cesora, la Ley de Procedimiento Civil y Administrativo de 1974), sin dudas,
y a todas luces, resulta desfasada e imprecisa, atendiendo a la naturaleza
procesal del fenómeno que cuestión.
– La pérdida de autonomía normativa en la regulación del proceso adminis-
trativo, en relación con otros procesos (autonomía que sí se tuvo mientras
rigió en Cuba la ley de lo contencioso-administrativo de 1888 y que se per-
dió con la entrada en vigor de la Ley de Procedimiento Civil y Administrativo
de 1974); así, el proceso administrativo se reguló como parte del sistema
normativo acogido en la LPCALE (en la Segunda Parte de dicha disposición
normativa).
– Una escasa regulación normativa de lo correspondiente, propiamente, al
proceso administrativo, la que se resolvía en apenas 41 artículos (del 654
REVISTA CUBANA DE DERECHO 531
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
al 695 de la LPCALE), con muy amplias dependencias normativas en rela-
ción con lo dispuesto en esa norma legal para el proceso civil (artículo 654);
lo que, sin dudas, afectaba la identidad y sustancia del proceso administra-
tivo como tipo procesal y le ataba más a una suerte de gran dependencia de
la sustancia regulatoria del proceso civil.
– Para el orden contencioso-administrativo no existía una cláusula general
de competencia, sino que el alcance del proceso administrativo quedaba
a merced de la asignación tasada de asuntos (artículos 654, 656, 662, 663
y 665), por demás, con amplias exclusiones en su alcance (artículo 657),
donde una de las más llamativas y anacrónicas era la exclusión de la revi-
sión del ejercicio de la potestad discrecional por parte de la Administración
pública. En consecuencia, el tribunal de lo administrativo solo tuvo compe-
tencia para conocer sobre las materias administrativas que la ley le atribuyó
especícamente; adquiriendo entonces un carácter de juez para cuestiones
administrativas especícas y, con ello, negándosele la condición de juez de
las cuestiones administrativas en general.
– Este modelo que nos ocupa del proceso administrativo cubano se constru-
yó, y así se fue rearmando a lo largo de sus años de vigencia, como un
sistema con grandísimas limitaciones para el acceso a lo justicia por parte
de las personas frente al actuar de la Administración pública. Esas limita-
ciones de acceso a la justicia estuvieron contenidas en la propia LPCALE
(particularmente en los artículos 654, 655, 656, y 657), pero también en
otras disposiciones legales que excluían expresamente –no siempre con un
criterio jurídico acertado, sino más bien derivado de un simple voluntaris-
mo legalista y, más que eso, normativista, con pronunciamientos al efecto
contenidos (muy cuestionablemente desde el punto de vista jurídico) hasta
en disposiciones reglamentarias– del conocimiento de la jurisdicción ad-
ministrativa materias especícas que regulaban, quitándole así, aún más,
alcance a dicha jurisdicción.
– La contencioso-administrativa se constituía como una jurisdicción reviso-
ra de “decisiones y actos administrativos” (artículos 654 y 656) y en lo que
debía cumplirse, como requisito para el acceso a esa jurisdicción, el agota-
miento previo de la vía administrativa (artículos 670, 671 y 673).
– En materia de responsabilidad patrimonial de la Administración públi-
ca –y con acierto– se establecía la unidad de jurisdicción (artículo 658
de la LPCALE), en favor de la administrativa, como la competente para
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conocer “en todo caso” de aquella, aun cuando esta derivara de la ejecu-
ción de las disposiciones excluidas por el artículo 657 de la competencia
contencioso-administrativa.
– El contencioso-administrativo cubano se diseñaba en la LPCALE con una
concepción muy estrecha de la legitimación activa (artículo 666) y de la pa-
siva (artículos 655 y 667); lo que marcaba un perímetro bien reducido de las
partes entre las que se podía establecer la litis.
– De conformidad con la LPCALE, el proceso administrativo se constituyó
como esencialmente escrito (artículos 674 al 687), sin cabida o sin bene-
ciarse de la oralidad, ni siquiera cuando al Consejo de Gobierno del Tribunal
Supremo Popular dictó las instrucciones No. 191 de 14 de abril de 2009,
primero, y luego la No. 217 de 17 de julio de 2012, para el caso de los pro-
cesos civiles.
– Un régimen cautelar muy estrecho y disminuido (artículos 692 al 695), que
no gozó de los benecios de la extensión al caso del proceso administrati-
vo de las modicaciones e innovaciones que, en sede de régimen cautelar
–que es lo que ahora particularmente nos interesa–, se le introdujeron a
la LPCALE a tenor del Decreto-Ley No. 241 de 2006 (sobre el llamado “pro-
ceso o procedimiento económico”), básicamente para lo jurisdicción de lo
económico (artículos 799 al 811 de la LPCALE), cuya aplicación se hubo de
extender (y en alguna medida innovar) por el Tribunal Supremo Popular a
la jurisdicción de lo civil, gracias a las instrucciones No. 191 de 2009, No. 216
(para procesos en materia de Derecho de familia) y No. 217 de 2012 (dejó
sin efectos la Instrucción No. 191), todas del Consejo de Gobierno de ese
alto órgano de justicia.
– La letra de la LPCALE resultaba muy parca y reducida en lo que respecta a
la regulación de la ejecución de sentencias de lo administrativo, pues en un
solo artículo (el 690) de esa ley se venía a disponer sobre esa ejecución, que,
en esencia, correspondía a la propia Administración pública, y donde el rol
del tribunal no era sino –básicamente– el de “vigilante” de esa ejecución.
De la apurada descripción anterior, en la que también quedan a la vista mu-
chas de las insuciencias del proceso administrativo cubano y de su regula-
ción jurídica al amparo del marco normativo anterior a la Ley No. 142 de 2021,
puede verse que este era, esencialmente, un mecanismo judicial para atacar la
legalidad de ciertas “decisiones y actos” de determinados organismos y órga-
REVISTA CUBANA DE DERECHO 533
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
nos administrativos vulneradores de derechos subjetivos, con el n de lograr
la anulación (total o parcial) de esas decisiones o actos y para exigir la repara-
ción patrimonial frente a actuaciones lesivas de la Administración pública; no
mucho más.
Cuando hemos tenido que explicar el régimen del proceso administrativo cu-
bano a la luz de las regulaciones de la anterior LPCALE, de ordinario hemos
dicho que este no era (y si se nos permite la expresión, que no busca otra cosa
que ilustrar mejor su real alcance) sino una suerte de “proceso de los algunos”,
pues era un “medio que legitimaba a algunas personas para impugnar, judi-
cialmente, algunos actos o decisiones de naturaleza administrativa de algunos
sujetos administrativos”; o un “mecanismo judicial para controlar un segmento
de los actos y decisiones de naturaleza administrativa adoptados por una par-
te de los sujetos administrativos”.
De ahí que pueda señalarse que, sobre la base del marco regulador del proce-
so administrativo en Cuba, cuyo eje normativo esencial resultaba la LPCALE, se
constituía a ese proceso en un instrumento procesal muy limitado, en todo
sentido, para controlar y resolver en justicia los conictos con la Administra-
ción pública; y ese marco regulador dio lugar, como es dable suponer, a una
práctica procesal administrativa muy limitada, en la que los tribunales queda-
ron sumergidos en esa estrechez.
Mirado en su connotación y alcance, y en la manera que se practicó en todos
esos años, ciertamente aquel orden procesal administrativo cubano privilegia-
ba a la Administración pública en su posición jurídica frente a las personas y
hasta frente al propio sistema de tribunales, permitiendo sumergirla solo muy
parcial y supercialmente en las aguas de la justicia.
Una década atrás, a la vista de la LPCALE y a la realidad del proceso administra-
tivo cubano, tuvimos ocasión de armar:
“… No es aventurado decir que, de todos los mecanismos procesales exis-
tentes en el orden jurídico cubano actual, es el proceso administrativo el
que más atrasado se encuentra en términos de desarrollo cientíco y des-
envolvimiento práctico; el que con ma yor premura urge reformar para ade-
cuarlos a las nuevas exigencias de los tiem pos que corren, liberándolo de
viejos dogmas, de anacrónicos prejuicios y de injusticados temores, que
lo han tenido connado a vagar como un fantasma desvalido y disminuido
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por el espectro jurídico nacional que se ha congurado desde el tercer
cuarto del siglo XX hasta la actualidad”.4
4. EL TEXTO CONSTITUCIONAL DE 2019 COMO PRIMER PASO
Y COMO IMPULSO, NORMATIVOS, EN LA REFORMA DEL RÉGIMEN
PROCESAL ADMINISTRATIVO EN CUBA
La necesidad de la reforma procesal en Cuba y –en lo que aquí nos interesa
en particular– la del régimen del contencioso-administrativo estuvo puesta
de maniesto, tanto en lo cientíco como en lo práctico, desde hacía mu-
cho tiempo.5
Aunque justo es decir que en el movimiento que se fue creando en este siglo
XXI, sobre todo en sectores académicos del Derecho procesal y en algunos de
tribunales y la abogacía, en pro de ganar conciencia y voluntades en función
de una reforma procesal dentro del Derecho cubano, las principales miras para
un posible cambio efectivo no estaban puestas en el proceso administrativo
sino, sobre todo, en los campos procesal civil y procesal penal; con todo y que
desde las las del iusadministrativismo cubano –particularmente en la segun-
da década de esta centuria– cobraban fuerza las llamadas de atención sobre lo
urgente de reformar la ordenación jurídica del contencioso-administrativo na-
cional.6 El proceso administrativo seguía siendo uno de los “parientes pobres”
dentro del iusprocesalismo patrio, y así se reejaba su situación, incluso dentro
4 Matilla correa, Andry, “Panorama general…”, cit., p. 488.
5 Para el caso del orden procesal administrativo, como tuvimos oportunidad de demostrar, el
clamor adquiría ribetes de histórico y se arrastraba desde los umbrales mismos del siglo xx y
desde el nacimiento, en esa época, de Cuba como Estado. Ver, especialmente, Matilla correa,
Andry, Breve historia…, p. 150 y ss.
6 V. gr., Matilla correa, Andry, “Panorama general…”, cit., p. 485 y ss.; los trabajos contenidos en la
“Sección Segunda: Sobre Derecho Procesal Administrativo”, del libro: Matilla correa, Andry;
Juan Mendoza díaz y Ariel Mantecón raMoS (coords.), Perspectiva actual…, cit., p. 291 y ss.; Perei-
ra BaSanta, Jolene, “Una llamada de ‘urgencia’ para tutela cautelar en la justicia administrativa
en Cuba”, Revista Digital de Derecho Administrativo, No. 14, p. 129 y ss.; ariaS gayoSo, Grethel;
Jolene Pereira BaSanta y Benjamín Marcheco acuña, “La justicia administrativa y los derechos
humanos en Cuba. Apuntes para un estudio”, en Filiberto Otero Salas, Juan Ángel Salinas
Garza y Luis Gerardo Rodríguez Lozano (coords.), Derecho y justicia administrativa, p. 23 y ss.;
Marcheco acuña, Benjamín, “Algunas notas…”, cit.; Pérez urquiza, Yalenni, La revisión judicial…,
cit.; Marcheco acuña, Benjamín, Fundamentos…, cit.; Matilla correa, Andry, “Del proceso ad-
ministrativo en Cuba… ”, cit., p. 216 y ss.; Matilla correa, Andry, “Las ‘urgencias’ del proceso
administrativo en Cuba…”, cit., p. 43 y ss.; Matilla correa, Andry y Alejandro gonzález Monzón,
“La justicia administrativa en Cuba…”, cit., p. 137 y ss.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 535
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
de aquellos que, desde ese campo iusprocesalista, ya para la segunda déca-
da de este siglo xxi entendían el requerimiento, cada vez más imperioso, de
acometer cambios en el orden jurídico-procesal del país y ajustar, en términos
de mejora, los principales mecanismos procesales con los que se contaba.
Ese era, en esencia, el ambiente que, para lo procesal y lo procesal administrati-
vo, existía cuando se desata la elaboración de una modicación constitucional
en el país, que nalmente se concretaría con la promulgación el 10 de abril
de 2019 del nuevo cuerpo jurídico fundamental.
Esa Lex Superior, hoy Constitución vigente, abrió paso en Cuba a otro ciclo
constitucional e introdujo importantes cambios en las regulaciones funda-
mentales que determinan la organización y funcionamiento del Estado cuba-
no, así como las relaciones jurídicas que se desarrollan en ese marco estatal.
Uno de los grandes saldos que ha dejado el texto constitucional de 2019 para
el ordenamiento jurídico cubano, en tanto pieza superior de articulación de
ese ordenamiento, en contraste con el marco constitucional anterior, ha sido
una cierta recomposición de las relaciones Estado-personas, robusteciéndose,
en buena medida, el estatuto jurídico de la persona frente a aquel, a partir del
fortalecimiento en el articulado constitucional del “lenguaje” de los derechos7
y sus garantías, incluyendo un plexo más extendido y diverso de estos.
En consonancia con la anterior, también debe verse que a lo interno del Es-
tado cubano, con el texto constitucional de 2019 se da la recomposición del
alcance y la articulación de las relaciones entre las estructuras que conforman
el aparato público; en especial, en lo que nos ocupa en este trabajo, en las que
atañen al sistema de tribunales de justicia, donde este sistema pasa a tener un
papel más dinámico y amplio que el que le deparó la Constitución de 1976,
con sus modicaciones incluidas. Para nosotros, la carta magna de 2019, en la
fundamentalidad que envuelve, comprende un fortalecimiento del sistema de
tribunales de justicia e impulsa un papel más activo y efectivo de estos dentro
de la sociedad cubana, en razón del escenario que bosqueja ese propio cuerpo
jurídico superior.
Si se miran sus implicaciones en términos de justicia, de control del aparato
público, de derechos de las personas y sus garantías, lo cierto es que el texto
7 Recordando el título del magníco trabajo del desaparecido profesor español garcía de enterría,
Eduardo, La lengua de los derechos. La formación del Derecho Público europeo tras la Revolu-
ción Francesa.
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constitucional de 2019 plantó, jurídica y políticamente hablando, un nuevo
escenario, al ser la primera pieza –la fundamental, por demás– y contenien-
do ella misma las bases de, y para, esa nueva escena jurídica. Por supuesto
que en eso se arrastra el campo de lo procesal y, en lo correspondiente, el del
contencioso-administrativo.
Con la letra de la Constitución de 2019 se dieron, entre nosotros, los primeros
pasos efectivos de la reforma del marco jurídico-procesal (visto en su perspec-
tiva más general o integral), en tanto se sentaron las bases constitucionales,
o las nuevas bases constitucionales, de y para esa reforma: la denición de
Cuba como “Estado socialista de derecho y justicia social” (artículo 1); la jación
como uno de los “nes esenciales” del Estado cubano (artículo 13), el de garan-
tizar la dignidad plena de las personas y su desarrollo integral (inciso f); el reco-
nocimiento expreso, a nivel del texto constitucional, de determinadas garan-
tías procesales de los derechos de las personas, pero que, por la conguración
jurídica que les acompaña a estas últimas, operan, además, como derechos y
principios jurídicos: acceso a órganos judiciales y tutela judicial efectiva de los
derechos e intereses de las personas (artículo 92), debido proceso (artículo 94).
Por supuesto que a nivel constitucional, no son esas las únicas bases del orden
procesal cubano, pero quedándonos en el plano de las más generales y sin
mirar otras de connotación más especíca dentro del universo procesal, sí re-
sultan las más llamativas por su novedad dentro de la realidad jurídica del país.
El constituyente cubano no dejó de advertir, expresamente, la importancia y
los efectos de los nuevos contenidos constitucionales en relación con el orden
jurídico de la justicia y de los procesos, por lo que dispuso directamente en la
Décima de las Disposiciones Transitorias de la Constitución, en relación con su
artículo 164, inciso g, de ese cuerpo jurídico superior, que:
“El Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular, en el plazo de diecio-
cho meses de entrada en vigor de la Constitución, presenta a la Asamblea Na-
cional del Poder Popular el proyecto de nueva Ley de los Tribunales Populares,
ajustado a los cambios que en la presente Constitución se establecen, así como
las propuestas de modicaciones a la Ley de Procedimiento Penal y a la Ley de
Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico, que correspondan”.
Visto así, con el articulado de la norma jurídica fundamental de 2019 (en lo
que debe contarse el párrafo segundo del artículo 99, por el que se dispuso la
regulación por ley del proceso especíco para reclamar ante los tribunales por
vulneración de los derechos constitucionales) no solo se iniciaba la reforma
REVISTA CUBANA DE DERECHO 537
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
procesal en nuestro país, sino que se disponía su avance y conclusión a nivel
de legislación ordinaria.
Con la Constitución de 2019 la relación sistema de tribunales-Administración
Pública, y no solo a partir de las bases mencionadas en las líneas precedentes,
sufrió igualmente una interesante reconguración, esencialmente a favor de
una ampliación y diversicación de la justiciabilidad del funcionamiento ad-
ministrativo y de consolidar un sometimiento más efectivo de este último al
Derecho, como consecuencia directa de las exigencias de la cláusula constitu-
cional del “Estado socialista de derecho y justicia social” (artículo 1).
En este sentido debe recordarse que a tenor de los órdenes constitucional
y procesal precedentes a la Constitución de 2019, la Administración pública
cubana podía ser sujeto de litigios en materias que pertenecían, dentro del
sistema judicial, a la competencia contencioso-administrativa, pero también,
dentro de ese sistema, en materias que correspondían a otras jurisdicciones: la
civil, la laboral y de seguridad social y la económica. Esa posibilidad se mantie-
ne a tenor de las actuales leyes procesales, con el nuevo alcance que a ello se
le da en dichas disposiciones normativas. Con la Lex Superior de 2019 se agrega
una nueva vía procesal en materia de protección de derechos constitucionales
(artículo 99), en la que también queda comprendida la Administración pública
como posible sujeto; y se respalda como garantía jurisdiccional la “defensa ante
los tribunales competentes”, a tenor de “la conscación de bienes dispuesta en
procedimiento administrativo”. De ahí que pueda decirse que, procesalmente
hablando, el texto constitucional de 2019 amplía y diversica la intervención
de los tribunales en el control del funcionamiento de la Administración públi-
ca, así como la posibilidad de sometimiento de esta última a los dictados de
la justicia.
Colocando el punto de mira en el campo especíco de lo procesal adminis-
trativo, la Constitución de 2019 sentó en su preceptiva, las bases genera-
les de un orden normativo que, en buena medida, fundamentan un nuevo
modelo de régimen procesal administrativo, tributario directo del “Estado
socialista de derecho y justicia social” (artículo 1) y, por tal, orientado a una
mayor efectividad como instrumento de la justicia.
En efecto, el articulado constitucional de 2019 repercutió como ariete en el
ordenamiento procesal administrativo existente hasta ese momento, no solo
modicando sustancialmente sus bases constitucionales, sino –en tanto nor-
ma jurídica superior– socavando los cimientos normativos más especícos del
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proceso administrativo, contenidos esencialmente en una LPCALE que, por de-
más, por disposición expresa en la letra del cuerpo constitucional (Disposición
Transitoria Décima) debía de ser prontamente modicada (en su alcance más
amplio) para ajustar el sistema procesal que regulaba (y, dentro de él, también
el del proceso administrativo) al nuevo orden constitucional.
La Ley del Proceso Administrativo de 2021 debe verse como una consecuencia
y una necesidad, directas, de dar virtualidad en el plano de la legislación or-
dinaria a los mandatos constitucionales que implican tanto la declaración del
“Estado socialista de derecho y justicia social” (artículo 1), cuanto el acceso a
los órganos judiciales, la obtención de una tutela judicial efectiva y el disfrute
de un debido proceso, como garantías procesales de los derechos (y, a su vez,
principios y derechos) de las personas (artículos 95 y 94); así como de otros
(como el artículo 59, segundo párrafo) contenidos en la propia Lex Superior
y que han de desembocar, directamente, en un desarrollo legislativo como
como el que resulta la Ley No. 142 (LPA). De tal suerte, Ley del Proceso Ad-
ministrativo de 2021 debe leerse, existencialmente, como la respuesta, para
lo procesal administrativo, al imperativo de desarrollar los nuevos contenidos
constitucionales que tienen reejo inmediato en esa esfera jurídica, así como
de ajustar esta última zona jurídica a los cambios o modicaciones que para
ella implican esos nuevos contenidos constitucionales (Disposición Transitoria
Décima de la Constitución), los que, sin dudas, le permean en gran medida.
De tal suerte, con la Constitución de 2019 se da el primer paso normativo en
la regulación de un nuevo marco procesal administrativo en Cuba y, además,
se impulsa la reforma de ese marco en el resto de los elementos que lo han de
integrar. Así las cosas, la Lex Superior de 2019 fue el fenómeno transformador
que trajo y desató en Cuba los aires de cambio en la justicia administrativa, de
un modo tal que propició que se levantara buena parte de las raíces del viejo
sistema donde esta última justicia anclaba, para colocar en su lugar nuevos
pilares, más contemporáneos, más cercanos a las exigencias que encierra esa
justicia.
En este sentido, una de las claves a apreciar en el vigente Derecho procesal
administrativo cubano es su constitucionalización, en tanto este ha quedado
sustancialmente imbuido de los valores, principios y contenidos establecidos
en el texto constitucional cubano, que han venido a operar, además, como ele-
mentos de base para la medida y trasformación de ese marco jurídico todo, en
el resto de los pilares normativos que lo sustentan y determinan. Lo que sig-
nica, por demás, que, impulsado y determinado por los contenidos acogi-
REVISTA CUBANA DE DERECHO 539
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
dos en la Constitución de 2019, el Derecho procesal administrativo cubano
vino llamado, entonces, a dar un necesario salto cualitativo en la legislación
ordinaria que lo conforma; pero no un salto no más, sino uno que lo colocara,
consecuentemente, en la medida y alcance que, perspectivamente, le señalara
el texto constitucional con las bases jurídicas allí asentadas para el subsistema
procesal administrativo.
5. EL MARCO NORMATIVO ACTUAL DEL PROCESO
ADMINISTRATIVO EN CUBA
– El marco normativo del orden procesal administrativo en Cuba se integra
actualmente, en lo esencial, por:
– El texto constitucional de 2019;
– la Ley No. 140, De los Tribunales de Justicia, de 28 de octubre de 2021, pu-
blicada en Gaceta Ocial de la República de Cuba, edición Ordinaria de 7 de
diciembre de 2021;
– la Ley No. 142, Del Proceso Administrativo, de 28 de octubre de 2021, pu-
blicada en Gaceta Ocial de la República de Cuba, edición Ordinaria No. 139,
de 7 de diciembre de 2021;
– y también, para lo no previsto expresamente en la Ley No. 142 rigen con
carácter supletorio, en la forma en que resulten de aplicación, por dispo-
sición del artículo 4, apartado 2, de esa propia LPA, las disposiciones de la
Ley No. 141, Código de los Procesos, de 28 de octubre de 2021, publicada
en Gaceta Ocial de la República de Cuba, edición Ordinaria No. 138, de 7 de
diciembre de 2021.
De esas disposiciones normativas, la Constitución es disposición vigente
desde el 10 de abril de 2019, y las otras leyes referidas constituyen legisla-
ción vigente desde el 1 de enero de 2022. Por lo que el actual marco nor-
mativo regulador del proceso administrativo cubano –que es el que aquí
interesa– es de muy reciente hechura y buena parte de las piezas norma-
tivas que lo integran – tomando como fecha de referencia los días en que
redactamos estas líneas– apenas han visto la luz en las páginas de la Gaceta
Oficial de la República de Cuba y han comenzado a regir hace solo unas po-
cas semanas atrás.
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Visto en su planteamiento más general y a partir de los componentes norma-
tivos que lo integran, el régimen positivo actual del proceso administrativo
cubano es más complejo y de un alcance más amplio que el que, hasta hace
poco, le precedió. Lo que, de por sí, agrega otra pista en la línea orientada a un
mejoramiento de ese régimen jurídico a tenor de las premisas aportadas por
los postulados constitucionales.
En ese entramado normativo, la ley especíca que desarrolla legislativamen-
te el universo procesal administrativo, y como su nombre lo indica, es la Ley
No. 142 de 2021 (LPA); por lo que dicha disposición legal deviene pieza nor-
mativa central, a nivel de ley, del subsistema procesal administrativo cubano.
Justo es mencionar que, en un primerísimo momento, la comisión de trabajo
que se constituyó para proponer las reformas a la LPCALE (integrada por repre-
sentantes de varias instituciones del sector jurídico cubano y por profesores
universitarios, con la coordinación del representante del Tribunal Supremo Po-
pular, órgano que a través de su Consejo de Gobierno debía ejercer la corres-
pondiente iniciativa legislativa, según había dispuesto la Disposición Transi-
toria Décima de la Constitución, en relación con su artículo 164, inciso g), y
que traía entre sus cometidos la reforma del marco procesal administrativo, no
partió con el impulso de regular al proceso administrativo de manera autóno-
ma en una ley especíca, sino que la idea inicial fue mantener su ordenación
jurídica dentro del mismo cuerpo legal sistémico que habría de regular las
cuestiones generales de los procesos y el proceso civil y demás mecanismos
de esa índole que allí tendrían cabida; siguiendo, así, un plan con cierta simili-
tud –mutatis mutandis– al que fue seguido en las anteriores LPCA (1974) y LP-
CALE (1977). Sin embargo, avanzados en los primeros momentos los trabajos
correspondientes a la reforma de la LPCALE, y a la vista de las necesidades de
mejor ordenación procesal del país, aquel impulso originario fue cediendo –no
sin un “intenso ejercicio de argumentación y convencimiento” y luego de una
“cierta batalla” contra la resistencia a sumir una solución legislativa autóno-
ma– y, nalmente, caló la idea de que, atendiendo a sus particularidades como
proceso, el administrativo debía regularse entonces en una disposición legal
autónoma en relación con aquella que habría de regular el proceso civil u otros
procesos. Solución esa que llevó, entonces, a la creación de otra comisión de
trabajo (siempre con la coordinación de los representantes del supremo órga-
no de justicia cubano) que, en paralelo y en comunicación y relación perma-
nente con aquella que laboraba en las bases y el anteproyecto legislativo que
luego sería el Código de los procesos, se encargó de proponer las bases para el
anteproyecto de LPA, así como el texto del propio anteproyecto, que nalmen-
REVISTA CUBANA DE DERECHO 541
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
te hizo suyo el Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular para ejer-
cer la correspondiente iniciativa legislativa (Disposición Transitoria Décima, en
relación con el artículo 164, inciso g, ambos de la Constitución de 2019).
Que se cuente hoy con la Ley No. 142, Del Proceso Administrativo, de 28 de
octubre de 2021, como ley especíca que desarrolla y articula con autonomía
normativa el régimen procesal administrativo, es testimonio y representación
de la revalorización normativa que ha tenido ese proceso; el que, por esta vía,
ha venido a recuperar, luego de casi medio siglo de haberla perdido, su auto-
nomía normativa como subsistema procesal. Algo que se justica plenamente,
por las particularidades del proceso administrativo como técnica jurídica de
protección de derechos e intereses frente al funcionamiento administrativo,
máxime cuando en ese ámbito también está en juego la protección jurisdic-
cional del interés general y la garantía de la legalidad y ecacia de la actuación
pública. Como instrumento jurisdiccional, y en su construcción histórico-jurídi-
ca en nuestro país, el proceso administrativo constituye, en su esencia, un pro-
ceso autónomo, distinto y diferenciable de otros procesos, como el civil; de ahí
que, jurídicamente, requiera un tratamiento acorde con esa situación, como
aspecto que no lo lleve a deponer, en la medida que fuera, su funcionalidad
como mecanismo de protección y de garantía tanto de los derechos e intere-
ses de las personas y el interés público, cuanto de una buena administración.
Pero no es solo una cuestión de autonomía normativa, sino también de iden-
tidad y entidad como proceso. Recuperar, como se hace en la Ley No. 142, su
denominación formal más acertada: proceso administrativo, y abandonar, para
este ámbito procesal, una vieja e imprecisa – técnicamente hablando– deno-
minación como lo era la de procedimiento administrativo, le restituye identi-
dad y entidad como fenómeno procesal en sí mismo y en contraste con otros
regímenes procesales; además de colocarle en mucha mejor alineación y con-
sonancia con el instrumental técnico-jurídico del Derecho procesal, tal cual ha
evolucionado desde siglo xix hasta la actualidad.
Ello se ve reforzado, además, por el hecho de que la LPA tiene una mayor sus-
tancialidad y densidad normativa en relación con la ordenación propia del
proceso administrativo, pues –frente a la magra cifra de 41 artículos en la que
se comprendían las regulaciones especícas de este proceso en la LPCALE–,
desarrolla las particularidades normativas del régimen procesal administrativo
en 143 artículos, una Disposición Especial, una Disposición Transitoria y tres
Disposiciones Finales, sin que se pierda la perspectiva de que, como proce-
so al n, es tributario de un régimen general y de principios generales de los
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Dr. Andry Matilla Correa
procesos, de conformidad con la manera en que esos regímenes y principios
se acogen en el Código de los Procesos y que rigen también para el administra-
tivo, según le resulten de aplicación (artículo 4, apartado 2, de la Ley No. 142).
De esta manera, el régimen procesal administrativo cubano ha abandonado
la excesiva dependencia normativa que tuvo en su etapa anterior (LPCALE),
en relación con régimen positivo del proceso civil, para articularse, con más
coherencia y propiedad, como un elemento dentro del universo procesal que
gravita no en torno al proceso civil, sino en torno al proceso como fenómeno
mayor, del que viene a ser una expresión especíca como cualquiera de los
demás procesos que se acogen en el ordenamiento procesal patrio.
Claro está, lo anterior es también consecuencia, y a su vez expresión, de las mi-
ras más amplias con las que se ha concebido el proceso administrativo, como
instrumento de justicia a partir de los postulados constitucionales, en razón de
su nuevo marco de ordenación jurídico-positiva; miras que calan más profun-
do en tierra propia del contencioso-administrativo, en tanto este se percibe
desde la propia ley procesal administrativa (tercer Por Cuanto) como un me-
canismo “para asegurar ecazmente la tutela judicial de las personas frente al
funcionamien to administrativo, la defensa del interés público y la garantía de
la buena administración pública”.
Importante es señalar que con la Ley No. 142, Del Proceso Administrativo,
de 28 de octubre de 2021, se concretó en nuestro país la ansiada reforma del
régimen procesal administrativo; ansiada no solo por las expectativas que legí-
timamente había creado al respecto el texto constitucional de 2019 muy poco
antes, sino porque el país aguardaba desde hacía más de un siglo –mutatis
mutandis– una reforma como la que ha podido signicar esta, que sin dudas
introduce los aires de contemporaneidad en ese régimen y supera un viejo
modelo de proceso administrativo enquistado y anquilosado por demasiados
años en el panorama jurídico patrio.
Realmente, el nuevo marco normativo cubano de lo procesal administrativo
ha signicado, con su solo planteamiento formal, y a la espera de que comien-
cen a pulsarse con efectividad en la práctica jurídica los resortes que entraña,
un salto cualitativo para la tutela judicial de los derechos e intereses de las per-
sonas ante el funcionamiento administrativo, así como para la garantía y de-
fensa del interés general y de la buena administración pública. Salto ese que,
con todo el calado transformador que ha venido a representar para la defensa
en justicia de los derechos de las personas frente a las actuaciones adminis-
REVISTA CUBANA DE DERECHO 543
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
trativas, curiosamente no fue advertido en la dimensión que ameritaba por el
grueso de la comunidad jurídica cubana (más ocupada en mirar las reformas
de otros procesos que discurrían paralela y coetáneamente a la del proceso
administrativo) durante la etapa de elaboración, discusión y aprobación del
anteproyecto, luego proyecto, que con las adecuaciones propias del procedi-
miento legislativo se convirtió en la Ley del Proceso Administrativo de 2021.
6. EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN LA LEY NO. 142 DE 2021
LPA: SUS “NUEVOS AIRES” Y PRIMERAS IMPRESIONES
Ha correspondido a la Ley No. 142, Del Proceso Administrativo, de 28 de octubre
de 2021, modelar y trazar los rasgos más especícos del actual sistema procesal
administrativo cubano, para colocarlo en la mejor línea posible de coherencia,
en lo que corresponde a ese sistema, con, particularmente, las exigencias cons-
titucionales del “Estado socialista de derecho y justicia social” (artículo 1), de la
tutela judicial efectiva (artículo 92) y del debido proceso (artículo 94).
Por supuesto que el nuevo orden procesal administrativo que ampara la Ley
Del Proceso Administrativo de 2021, no lo innova en toda su extensión, sino
que se ha construido a partir de ciertas continuidades y de otras rupturas con
el marco procesal administrativo anterior.
Pero, viendo el fenómeno desde una perspectiva externa, luego de haber-
se concluido la tarea de elaborar la ley procesal administrativa, a la vista del
producto nal ya operante y de lo que se trasluce en el articulado de aquella
ley, si algo puede señalarse como eje articular en el proceso de construcción
normativa de este nuevo orden procesal, es que no se construyó con la idea,
a priori, de mantener o de aferrarse, en todo lo posible, a los elementos que
conformaron el régimen procesal administrativo anterior, sino que se elaboró
desde la lógica de “desmontar todo el ensamblaje” de ese régimen en sus prin-
cipales elementos y tomar de allí lo que fuera útil para la nueva construcción
que se levantaba o aquello de lo que no fue posible desprenderse –y que qui-
zás, debió superarse– por las líneas conceptuales triunfantes a lo interno de
los trabajos de elaboración de la ley en cuestión. Ciertamente, si se contrasta
con el orden procesal administrativo precedente, el resultado que muestra el
articulado de la vigente LPA señala que las ideas que guiaron su elaboración
no eran las de modicar o reajustar, no más, el orden jurídico que representa,
sino las de repensar, reconstruir, remodelar, estructuralmente, la organización
y funcionamiento de la justicia administrativa en Cuba.
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En denitiva, con el articulado de la Ley No. 142, Del Proceso Administrativo,
de 28 de octubre de 2021, ha quedado diseñado y refrendado, en su conjun-
to, un orden procesal administrativo que en razón de lo que ha resultado, su
dimensión y particularidades, en sentido general, no tiene antecedentes den-
tro de la historia jurídica patria; marcando para el país los derroteros jurídicos
– ellos mismos con evidente novedad– para una práctica procesal adminis-
trativa que resulta novedosa y que ha venido a abrir muchas expectativas de
cara a la garantía efectiva de la justicia frente a las actuaciones de naturaleza
administrativa pública.
6.1. SOBRE LAS CONTINUIDADES EN EL ACTUAL MODELO
PROCESAL ADMINISTRATIVO CUBANO
Si de continuidades ha de hablarse, a propósito del nuevo régimen procesal
administrativo cubano, saltan a la vista algunas de ellas, aunque, en algún
caso, esa continuidad debe verse como relativa, pues sufre cierta variación en
contraste con el planteamiento del marco procesal anterior. Entre lo funda-
mental de esas continuidades podemos mencionar:
– La concepción y articulación de la justicia administrativa a partir del prin-
cipio de unidad de jurisdicción, en el que la función de impartir justicia
corresponde al sistema de tribunales encabezado por el Tribunal Supremo
Popular (ahora: artículos 147 y 148 de la Constitución de 2019; artículos 1, 2
y 9 de la Ley No. 140, De los Tribunales de Justicia, de 2021; y artículos 1 y 5
de la LPA de 2021), por lo que la justicia en materia administrativa se man-
tiene incardinada dentro de la órbita de la función judicial y como parte del
contenido de dicha función.
– En el marco de la conguración y aplicación normativas se mantiene la pre-
visión de que rigen, con carácter supletorio, las regulaciones contenidas en
el –ahora– Código de Procesos, en la forma en que resulten de aplicación,
para lo no previsto expresamente en la Ley del Proceso Administrativo (ar-
tículo 4, apartado 2). Aunque, en este sentido, hay que decir que la nueva
ley dispone esa remisión no con el carácter limitativo que hacía la LPCALE a
las “disposiciones del proceso civil” (artículo 654), sino que introduce la ope-
ratividad general del Código de Procesos allí donde sea posible extraer de
él esa aplicación supletoria y, además, se incorpora la mención a la aplica-
ción supletoria de las disposiciones establecidas en la Ley los Tribunales de
Justicia (Ley No. 140, de 2021); lo que, sin dudas, complementa, con mayor
apertura y alcance, las posibilidades de los tribunales de lo administrativo
REVISTA CUBANA DE DERECHO 545
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
en su tarea de “decir el Derecho” para un caso concreto, remitiéndolos no
solo al campo procesal, sino al más amplio de la organización y funciona-
miento de la justicia en Cuba, en el que, igualmente, subyacen importantes
previsiones generales para la resolución judicial de los conictos, donde
también entran los administrativos en tanto esos últimos quedan compren-
didos dentro del contenido de esa función jurisdiccional.
– Dentro de la estructura de organización y funcionamiento del sistema judi-
cial cubano, la competencia para conocer de los asuntos en materia admi-
nistrativa continúa ubicada en una sala especializada con el conocimiento
de esos asuntos, tanto en lo que respecta al Tribunal Supremo como a los
tribunales provinciales; aunque (he aquí una variación) en el nuevo modelo
procesal administrativo (y de organización judicial en general), la sala que
ha de conocer de los asuntos administrativos resulta con una especializa-
ción exclusiva en esa materia, al menos a nivel del Tribunal Supremo Popu-
lar, donde se ha constituido la Sala de lo Administrativo (artículo 35, aparta-
do 1, inciso e, de la Ley No. 140 de 2021); mientras que a nivel de tribunales
provinciales, lo que la ley prevé es la posibilidad de que pueda existir una
sala similar (artículo 45, apartado 1, inciso e, de la Ley de los Tribunales de
Justicia de 2021), mas no necesariamente (según ese propio artículo 45, en
relación con los artículos 46 y 47), por lo que igualmente queda abierta la
posibilidad de que esa competencia pueda estar residenciada en una sala
que conozca, además de los asuntos administrativos, los de otra índole
(claro está, en cada caso se actuaría con sujeción al ordenamiento procesal
correspondiente); para el caso de los tribunales municipales, puede darse
la posibilidad de que exista una sección especializada para el conocimiento
de los asuntos administrativos de competencia municipal, pero, igualmen-
te, la ley ampara la posibilidad de que no se dé esa sección especializada
(artículos 48 y 49, apartado 3). Como puede verse, además del segmento
de continuidad que se da en este tema en concreto, el panorama aparece
ahora más complejizado, pues no prima un criterio unitario en la ley, sino lo
que se maneja son posibilidades organizativas en aras de exibilizar la com-
posición en salas o secciones a lo interior del aparato judicial en los marcos
provinciales y municipales.
– Atendiendo a la competencia para el conocimiento de los asuntos adminis-
trativos, se mantienen los tribunales provinciales populares como el más
importante eslabón de primera instancia (artículos 13 y 14 de la Ley No. 142
de 2021); aunque como variación aparece ahora la posibilidad de que en
materia administrativa, los tribunales municipales populares (artículo 12) y
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el Tribunal Supremo Popular (artículo 16) actúen en determinados asuntos
como tribunales de primera instancia.
– En materia de responsabilidad patrimonial de la Administración pública se
rearma la unidad de jurisdicción, en favor de la administrativa, como la
competente para conocer “en todo caso” de aquella, según los términos en
que se expresa el artículo 10 de la LPA.
– Perviven, para conformar el alcance de la jurisdicción administrativa, crite-
rios de exclusión de determinadas actividades o actuaciones de entidades
públicas, a partir, especialmente, de considerar una distinción en la natu-
raleza (formal o material) de esas actividades o actuaciones (véanse los
artículos 8 y 9 de la ley procesal administrativa de 2021), en relación con
aquella que implica el funcionamiento administrativo público; en la nueva
normativa se hace –tal vez– más evidente, en particular, la proyección de un
criterio para determinar la exclusión de ciertos asuntos del conocimiento
de la justicia administrativa, que tiene su base en asumir (dejando a un lado
el acierto o desacierto de ello y lo polémico, en lo teórico-práctico, de esta
cuestión) la distinción entre la función política o gubernativa o de gobierno
y la función administrativa.
– Se mantiene como requisito para promover el proceso administrativo el del
agotamiento previo de la vía administrativa (artículos 36 y 37 de la LPA).
– Se mantiene el “proceso administrativo de lesividad” como límite a la po-
testad de revocación, por parte de la entidad administrativa que los dic-
tó, de los actos administrativos rmes que hayan creado o reconocido de-
recho; proceso ese que se constituye entonces como vía para que dicha
entidad administrativa impugne el acto declarado previamente como le-
sivo (artículo 23, apartado 2, inciso a, en relación con el artículo 48, ambos
de la LPA).
– En materia probatoria, más allá de dos previsiones de particularidades, que
es lo que resultaría novedoso en relación con esta temática en la vigente
regulación normativa del proceso administrativo (incisos a y b del artículo
102 de la LPA), se sigue el criterio de remisión a lo establecido (ahora) en
el Código de los Procesos como régimen general en sede de “proposición,
admisión y práctica de las pruebas” para su aplicación al contencioso-admi-
nistrativo (artículo 102 de la LPA).
REVISTA CUBANA DE DERECHO 547
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
– En materia de ejecución de sentencias de lo administrativo, si bien se su-
pera la parquedad reguladora de la LPCALE, y se le da un papel algo más
activo al tribunal del que tenía al amparo de aquella ley, la ejecución de
sentencias sigue recayendo en manos de la Administración pública, sigue
estando fuera de las manos de los tribunales, y el rol de estos últimos en
ello sigue sin trascender –básicamente– el de “vigilante” de esa ejecución
(artículos 123 al 129 de la ley procesal administrativa de 2021).
6.2. SOBRE LAS RUPTURAS EN EL ACTUAL MODELO PROCESAL
ADMINISTRATIVO CUBANO
Ahora bien, los que pudiéramos llamar aspectos o elementos de ruptura con
el escenario procesal administrativo anterior, son los que conforman el grueso
de los rasgos modélicos del nuevo proceso administrativo cubano y proveen,
en gran medida, al asentamiento de su nueva situación o identidad. Esos as-
pectos están diseminados por casi todo el régimen procesal administrativo
actual y residen, básicamente, en el articulado de la Ley No. 142 de 2021. En
su conjunto, y a partir –también– de lo anteriormente dicho, esos aspectos o
elementos de los que hablamos determinan (y son expresión) de que el actual
modelo de proceso administrativo haya pasado a ser mucho menos limitado
que el anterior en términos de instrumento jurisdiccional y que se nos aparez-
ca hoy como mejor conformado y con mayor aptitud, de cara a las exigencias
de una justicia efectiva.
Por supuesto que no nos es posible aquí y ahora analizar a fondo, ni en ex-
tenso, todos los aspectos novedosos que se encuentran en la Ley del Proceso
Administrativo de 2021; de ahí que en lo que sigue, nos limitaremos a enunciar
lo esencial, y más visible, de ellos, para dar una apurada idea de los nuevos
rumbos que se le han trazado al contencioso-administrativo patrio a raíz de su
reciente legislación.
Por lo pronto, en un plano jurídico formal, en líneas anteriores advertíamos
como elementos novedosos y de ruptura que se aprecian en el actual marco
procesal administrativo, el hecho de la denominación que ahora adquiere
dicho proceso y su regulación normativa autónoma. Pero las novedades
en ese plano no quedan solo del lado de la denominación y de la autono-
mía normativa, sino que también hay que mencionar la amplitud regula-
toria con la que, con criterio propio, ahora se dota al proceso administrati-
vo; además de una mayor coherencia en su alcance como técnica procesal,
pues en la LPA han quedado incorporados dentro de la égida del proceso
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que ordena jurídicamente, asuntos que en la LPCALE se atribuían a otros
órdenes procesales como son, por ejemplo, los casos de:
– el proceso de expropiación forzosa, que estaba comprendido como un proce-
so civil especial (en la Primera Parte, “Del procedimiento civil”, Libro Segundo,
“Del proceso de conocimiento”, Título IV, “De los procesos especiales”, Capítu-
lo III, “De la expropiación forzosa”, artículos 425 a 436, de la LPCALE);
– y las demandas con motivo del incumplimiento de las regulaciones sobre
protección al medio ambiente y los recursos naturales, o relacionadas con los
daños ambienta les en el territorio nacional, así como las pretensiones resar-
citorias o de cumplimiento para la preservación del medio ambiente y la pro-
tección de los recursos naturales, todo lo cual estaba comprendido dentro del
proceso económico (en la Cuarta Parte, “Del procedimiento de lo económico”,
Capítulo I, “De la jurisdicción y competencia”, artículo 741, de la LPCALE).
En razón de su conguración vigente (artículo 1 de la LPA), el proceso admi-
nistrativo se ha convertido en la vía para el conocimiento por los tribunales
de las pretensiones en relación con los actos administrativos, disposiciones
reglamenta rias, actuaciones materiales y omisiones de la Administración públi-
ca, y de otras entida des y personas en el ejercicio de la función administrativa;
lo que señala, en el umbral mismo de la ley, y en relación con los artículos 6, 7
y 10 de esa propia disposición legal, los nuevos horizontes que determinan, y a
los que sirve, esta técnica procesal; la que aparece entonces como la vía general
por excelencia para, judicialmente, deducir pretensiones de naturaleza básica-
mente jurídico-administrativa, y que no se conforma por la sumatoria de asun-
tos expresamente atribuidos por ley al conocimiento de esa jurisdicción, sino
como ámbito general para la solución de los litigios de esa naturaleza.
a. La organización judicial en lo procesal administrativo
Varios puntos novedosos se han dado con la vigente legislación dentro de la
organización judicial de lo contencioso-administrativo patrio.
Por un lado, ha aparecido la competencia de los tribunales administrativos
en materia administrativa, para conocer (artículo 12 de la LPA) en primera
instancia de las demandas en relación con: a) contravenciones, sancionadas
por autoridades municipales o provin ciales, salvo las que impongan la cons-
cación como sanción; b) dirigidas contra actos administrativos, disposiciones
reglamentarias, actuaciones materiales y omisiones que adopten o correspon-
da adoptar a entidades municipales en primera instancia, con independencia
REVISTA CUBANA DE DERECHO 549
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
del nivel jerárquico de la autoridad que haya dictado la disposición de última
instancia; c) de contenido económico, cuya cuantía sea limitada; d) de entra-
da e inspección en domicilios u otros inmuebles privados dispuestos por las
autoridades administrativas cuando el propietario, morador u ocupante, o el
encar gado, se niega a ello.
El planteamiento de la competencia de los tribunales municipales en lo admi-
nistrativo es un paso interesante en el acercamiento de la justicia administrativa
a los ciudadanos, a partir de un criterio de distribución territorial que permite,
además, la extensión y diversicación en la operatividad de esa justicia, en tan-
to le aporta, en lo procedente, un nuevo eslabón, en este caso en el nivel de
base de su organización.
Por otro lado, se dispone (artículo 13 de la LPA) como competente al Tribu-
nal Supremo Popular para conocer en primera instancia de: a) las demandas
contra los actos administrativos, las disposiciones reglamentarias, actuaciones
materiales y omisiones que adoptan o corresponda adoptar a los ór ganos rela-
cionados en el artículo 6, inciso a, de la LPA, así como al Contralor General de la
República y el Fiscal General de la República; b) las reclamaciones relacionadas
con la actividad en materia de personal funciona rial y de gestión de bienes o
de contenido económico de la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Con-
sejo de Estado, la Presidencia de la República, el Consejo Electoral Nacional y
el Tribunal Supremo Popular; c) la responsabilidad patrimonial derivada de lo
previsto en los incisos anteriores; y d) cualquier otro asunto que le sea expre-
samente atribuido por las leyes.
Asimismo, otro aspecto interesante dentro de la organización de la compe-
tencia de los tribunales en los asuntos administrativos, está en la designación
(artículo 14, apartado 2) del Tribunal Provincial Popular de La Habana para
conocer, también, de las demandas contra las actuaciones de miembros del
personal diplomático y de las ocinas consulares de la República de Cuba y
de las personas naturales o jurídicas cubanas que actúan en el extranjero de-
sarrollando la acción exterior del Estado de conformidad con la “Ley del Servi-
cio Exterior de la República de Cuba”; lo que permite traer al conocimiento de
la jurisdicción administrativa este tipo de asuntos que anteriormente (a la luz
de la LPCALE) no aparecían como justiciables, al menos en los términos que
ahora lo hace la LPA.
Igualmente, la LPA (artículos 20 al 22) fortalece las facultades de los tribunales
de cara al proceso administrativo, partiendo de la previsión de que corresponde
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al tribunal adoptar, de ocio o a instancia de parte, todas las medidas que re-
sulten necesarias para prevenir o sancionar cualquier conducta contraria al or-
den y buen desarrollo del proceso.
b. El ámbito subjetivo en el proceso administrativo
Uno de los espacios que ha ganado un importante ensanchamiento dentro
del proceso administrativo a la luz de la LPA, frente a la estrechez con que se
preveía en la LPCALE, ha sido el de las partes intervienes en este, tanto del
lado de los legitimados activamente (quiénes pueden demandar) como de los
legitimados pasivamente (quiénes pueden ser demandados).
Según los criterios de la LPA, están legitimados (artículo 23) para ser parte de-
mandante: 1) el que alegue la titularidad de un derecho o interés legítimo in-
dividual; 2) la entidad administrativa competente, en los supuestos siguientes:
a) contra su propio acto rme en proceso de lesividad, b) cuando pretenda la
expropiación forzosa por razones de utilidad pública o interés social, c) para
obtener la autorización de entrada e inspección en inmuebles de propiedad
personal o privada, d) para impugnar los actos de cualquier otra entidad que
puedan afectar sus compe tencias, derechos o intereses; 3) el scal, en los pro-
cesos que determine la ley; 4) cualquier persona que alegue un interés colec-
tivo o difuso, en materia relacionada con la defensa del medio ambiente, del
patrimonio cultural, y del ordenamiento te rritorial y urbano.
Este último apartado (4 del artículo 23 de la LPA) entraña la posibilidad del
ejercicio de acciones colectivas o populares en las materias que expresamente
menciona. Ello tenía un antecedente en lo regulado en el artículo 44, inciso e,
del Decreto-Ley No. 309, “De la Seguridad Química”, de 23 de febrero de 2013,
en lo relativo a una acción u omisión que pudiera provocar, provocara o hubie-
ra provocado daños para la salud humana o el medio ambiente, respecto a la
exigencia del cese de la acción u omisión dañosa y la realización de las accio-
nes encaminadas a la rehabilitación del medio ambiente; y que aunque no era
de conocimiento propiamente del proceso administrativo, sí quedaba dentro de
los marcos del proceso económico, según la preceptiva de la LPCALE.
Por otra parte, dentro de los que –por la LPA– pueden ser parte demanda (ar-
tículos 1, 6, 7 y 25), cobra especial relevancia la referencia a “la Administración
pública, y otras entida des y personas en el ejercicio de la función administra-
tiva”, en tanto comprende un universo subjetivo muchísimo más abarcador
que el que propiciaba la LPCALE, y en el que se implica prácticamente todo
el espectro (salvo en la discutible exclusión que hace la ley de la actuación del
REVISTA CUBANA DE DERECHO 551
Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
Primer Ministro, por el artículo 9, inciso b) de aquellos que tanto en lo formal
como en lo material desempeñan o pueden desempeñar función administra-
tiva dentro del aparato público del país, ya sea directamente, o mediante el
título habilitante correspondiente.
En este sentido, resulta de gran novedad, porque no tuvo precedentes den-
tro del marco procesal administrativo que se construyó desde la década
de 1970 del siglo pasado y que rigió hasta 2021, la previsión como legitimados
para ser demandados en el proceso administrativo (artículos 6 y 7 de la LPA),
entre otros: el Consejo de Ministros, en el ámbito de sus competencias ejecu-
tivo-administrativas, su Comité Ejecutivo y sus dependencias o las entidades
subordinadas o adscritas; las entidades y empresas nacionales, provinciales o
municipales que prestan servi cios públicos, realizan alguna función pública
o ejercen potestades públicas; a Contraloría General de la República; la Fiscalía
General de la República, salvo en lo dispuesto en el artículo 9, inciso h), de esta
Ley; las organizaciones y entidades de base asociativa de carácter profesional
y con nes públicos; la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de
Estado, la Presidencia de la República, los gobiernos provinciales, las asam-
bleas municipales del Poder Popular, los consejos electorales y los tribunales
populares, por la actividad en materia de personal funcionarial y de gestión
de bienes o de con tenido económico; y cualquier otra entidad o persona ha-
bilitada de conformidad con las dispo siciones normativas, en el ámbito de la
prestación de los servicios públicos o el ejercicio de las funciones o potestades
administrativas prestados o ejer cidas.
Debe apreciarse novedad también en la regulación que hace la LPA (artículo
31) de la intervención de los terceros en el proceso administrativo, que, sin per-
juicio de remitir a las reglas establecidas en el Código de Procesos (artículo 31,
apartado 3), no se circunscribe especícamente a la vieja gura del coadyuvan-
te de la Administración pública.
Igualmente, la LPA sienta reglas propias para la representación y defensa de las
partes y los terceros (artículos 32 al 34), facilitando su acceso a la justicia y la
tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses.
c. Objeto y pretensiones en el proceso administrativo
Desde la perspectiva del artículo 1 de la LPA, el proceso administrativo cuba-
no ha dejado de ser un proceso meramente revisor de actos o disposiciones
(actuaciones formales) de la Administración pública, para convertirse, en bue-
na medida, en un proceso revisor de actuaciones (formales y materiales) de la
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Administración pública, y de otras entida des y personas en el ejercicio de la
función administrativa. Por lo que, con la conguración y operatividad con que
se ha asumido por la LPA el proceso administrativo, esta ley ha venido a dar por
terminado, en nuestro país, el reinado del “viejo dogma revisor” de los actos
administrativos, como criterio para denir en su esencia y articular, en toda su
línea de alcance, la técnica procesal administrativa.
Sin embargo, la sonomía objetiva del proceso administrativo que traza la LPA
no debe quedar solo en la apreciación del carácter revisor de actuaciones (for-
mal o materialmente) administrativas, como rasgo caracterizador de dicha -
sonomía en toda su extensión, sino que se va más allá, pues los tribunales de lo
administrativo, en vía judicial administrativa, conocen también, entre otras, de
pretensiones por actuaciones ilegítimas (vías de hecho) de la Administración
pública o por inactividad u omisiones administrativas, así como de las deman-
das en materia de:
– entrada e inspección en domicilios u otros inmuebles privados dispuestos
por las autoridades administrativas cuando el propietario, morador u ocu-
pante, o el encar gado, se niega a ello (artículo 12, apar tado 1, inciso d);
– para la expropiación forzosa por razones de utilidad pública o interés social
(artículo 13, apartado 1, inciso e);
– protección al medio ambiente y los recursos naturales y daños ambientales
(artículo 13, apartado 1, incisos g y h).
Visto así, los connes objetivos del proceso administrativo cubano van ahora
más allá de aquellos que le señalan una función primariamente revisora, más
o menos amplia, de (algunas o todas) actuaciones administrativas, para sig-
nicarse, sustancialmente, como algo más que una jurisdicción revisora. Por
supuesto que ese mecanismo judicial no pierde su cometido revisor, pero este
cometido no sería ya el único que viene a cumplir, ni el que viene a determinar,
el proceso administrativo en Cuba.
La LPA es explícita en la regulación de las pretensiones que pueden deducirse
en el ámbito procesal administrativo (v. gr.: artículos 35, 49, 51, 52, 54, 55), re-
conociendo (artículo 35), con carácter general, pretensiones de: a) anulación
total o parcial de disposiciones reglamentarias; b) anulación de actos adminis-
trativos; c) reconocimiento o restablecimiento del derecho reclamado; d) repa-
ración de daños e indemnización de perjuicios; e) condena a la Administración
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Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
pública o entidad demandada al cumplimiento de sus deberes y obligaciones;
f) cese de actuaciones materiales contrarias a derecho; y g) expropiación for-
zosa por razones de utilidad pública o interés social.
Uno de los grandes aportes de la LPA en sede de impugnación de actos admi-
nistrativos es la contenida en el artículo 45 (en relación con el 69, apartado 2),
en el que se refrenda que: “Cuando se impugnen actos que impongan el pago de
obligaciones pecu niarias, incluidos los de la materia tributaria, no es necesario el
pago previo de cantidad alguna como condición para que se examine la preten-
sión”. A los efectos de la justicia administrativa, se elimina la regla solve et repe-
te, que si bien no estaba estipulada expresamente para el proceso administra-
tivo en la letra del articulado de la superada LPCALE, venía operando gracias a
regulaciones relativas a la impugnación de actos administrativos en la vía de
los procedimientos (no judiciales) administrativos.
Importantísimo en este tópico es que, nalmente, la LPA ha abierto (artículo
46) la posibilidad del control judicial de los “actos que impliquen el ejercicio
de potestades discrecionales”, cuya prohibición expresa (de vieja data y cuyo
último testimonio fue el artículo 657, apartado 6, de la LPCALE) ya resultaba,
desde tanto tiempo atrás, tan anacrónica como injusticada –desde todo pun-
to de vista– y perjudicial, no solo de cara a la defensa que implica la justicia
administrativa, sino a la buena marcha de las relaciones entre las personas y
el aparato administrativo, así como a la garantía del interés general y la buena
administración. Incluso, el legislador, en la LPA no se ha limitado a disponer
la posibilidad de impugnar, en vía contencioso-administrativa, los “actos que
impliquen el ejercicio de potestades discrecionales”, sino que, además, traza
(artículos 46 y 47) el alcance y los parámetros para el control del tribunal de lo
administrativo sobre tales actos “sin que ello signique sustituir a la entidad
administrativa en la valoración del mérito, conveniencia u oportunidad de la
decisión”.
En cuanto al alcance objetivo del proceso administrativo cubano, mención me-
rece también la expropiación forzosa por razones de utilidad pública o interés
social, que cuenta además, dentro de la LPA, con regulaciones especícas en
tanto proceso especial dentro de aquel (artículos 113 a 114). Esta ley procesal
administrativa de 2021, con acierto, y en línea directa con el reconocimiento
constitucional de otras formas de propiedad distintas a la “socialista de todo el
pueblo” (artículo 22), así como del reconocimiento y garantía constitucionales
del “derecho de las personas al disfrute de los bienes de su propiedad” (artículo
58), ha establecido un modelo, básicamente judicial, de expropiación forzosa,
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algo cuyo planteamiento se remonta en Cuba a la Constitución de 19408 y que
fue abandonado luego de los primeros momentos del triunfo revolucionario
de 1959, para favorecer la potestad expropiatoria en manos, en buena medida, de
entidades administrativas. Incluso, la LPA, al establecer el proceso administra-
tivo como el cauce jurídico para decidir la expropiación forzosa vino a dar una
solución en ese sentido, que bajo la égida de la norma superior de 1940 no se
dio con precisión.
d. El régimen cautelar en el proceso administrativo
Este es otro de los grandes segmentos novedosos, por el vuelco que ha repre-
sentado su regulación en la letra de la LPA, en tanto introduce una muy im-
portante ampliación del espectro cautelar en el nuevo proceso administrativo;
colocando en aptitud al régimen cautelar para asegurar los derechos de los
sujetos involucrados y la ecacia del proceso administrativo.
El régimen cautelar trazado en la LPCALE para el proceso administrativo (ar-
tículos 692 al 695) era un régimen sumamente restrictivo, donde la única
medida cautelar que podía adoptarse, y reinaba entonces en solitario, era la
suspensión del acto o disposición impugnados (artículo 692) y ajustaba su
procedencia a requisitos que la hacían de cierta operatividad excepcional y
hasta gravosa para quien la solicitara (artículo 694).
En su actual regulación parece que el legislador de la LPA se ha conciliado con,
y ha tenido como divisa para articularlas, el valor y la operatividad en justicia
de las medidas cautelares, pues las convierte en un instrumento funcional, ne-
cesario y de natural pertinencia para asegurar los efectos del proceso adminis-
trativo y, en última instancia, la justicia que en él se pone en juego.
Sobre el nuevo régimen cautelar en lo procesal-administrativo (artículos 66
al 88), la LPA comprende regulaciones más desarrolladas y sustanciales sobre
este, partiendo de una concepción abierta, consagrada en la premisa de que:
“Cualquier persona legitimada para demandar en el proceso administrativo pue-
8 En el artículo 24 de la Constitución de 1940 se consagraba: “Se prohíbe la conscación de bienes.
Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por autoridad judicial competente y por causa
justicada de utilidad pública e interés social y siempre previo el pago de la correspondiente
indemnización en efectivo, jada judicialmente. La falta de cumplimiento de estos requisitos
determinará el derecho del expropiado a ser amparado por los tribunales de justicia y, en su
caso, reintegrado en su propiedad.
”La certeza de la causa de utilidad pública o interés social y la necesidad de la expropiación,
corresponderá decidirlas a los tribunales de justicia en caso de impugnación”.
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Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
de solicitar la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para ase-
gurar el proceso y la efectividad de la sentencia” (artículo 66).
De tal suerte, el tribunal puede adoptar cualquiera de las medidas cautelares
siguientes (artículo 69, apartado 1): a) suspensión de la ejecución del acto o
disposición impugnados; b) la atribución provisional del poder de disposición
de un bien; c) la autorización provisional al interesado para iniciar o proseguir
una actividad o adoptar una conducta; d) la regulación provisional de una si-
tuación jurídica, en particular la que impone a la Administración pública o al
sujeto correspondiente, la adopción o abstención de una conducta, en el su-
puesto de que se alegue la vulneración o posibilidad fundada de vulneración
de un derecho; e) cualquier otra medida necesaria para asegurar el proceso y
la efectividad de la sen tencia.
Importante prescripción se contiene en el apartado 2 del artículo 69 de la LPA,
donde no obstante lo dispuesto en el apartado 1 de ese propio precepto so-
bre las medidas cautelares a adoptar por el tribunal de lo administrativo, con
la presentación de la demanda, queda suspendida la ejecución de los actos
administrativos que impongan multas o el pago de obligaciones pecuniarias,
incluidas las tributarias.
Asimismo, para apoyar el sistema cautelar abierto que se consagra, el apartado
3 de la LPA ha dispuesto que las medidas cautelares previstas en el “Código de
Procesos” resultan aplicables, en lo pertinente, al proceso administrativo.
En sus regulaciones sobre el régimen jurídico cautelar en especíco, la LPA es-
tablece los requisitos y el procedimiento sobre la base de los cuales proceden
las medidas de cautelares, así como otras cuestiones sobre su vigencia.
Todo lo cual permite considerar que se está frente un sistema cautelar mucho
más acabado e inédito, en los términos que se ha construido, para la justicia
administrativa cubana; muy en consonancia y articulación con los trazos que
ha asumido esa justicia a la luz de su nueva normativa reguladora.
e. La audiencia
Con la incorporación de la audiencia en el proceso administrativo, la LPA (ar-
tículos 93 a 101) ha dado otro paso importante y novedoso, en tanto introduce
la oralidad en un universo procesal que se había caracterizado por ser esen-
cialmente escrito; y porque enla a dicho proceso hacia una mayor y mejor
inmediación, concentración, celeridad y, en denitiva, ecacia.
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Ahora, en la justicia administrativa que diseña la LPA, merced a la posibilidad
de audiencia que en ella se prevé, se puede (y se debe) “oír de propia voz” a las
partes del proceso (y demás intervinientes) y “mirarles directamente a la cara”,
como recurso de comunicación por parte del tribunal para una adecuada bús-
queda (en la medida que fuere) de la verdad y para no quedar amarrado al frío
y petricado trazado de los escritos polémicos; como recurso para dinamizar y
humanizar más una justicia administrativa que, por demás, para ser tal, debe
realizarse con y desde resortes que la mantengan operando en un plano cada
vez más cercana a aquellos que la requieren y al recto cumplimiento de sus
cometidos funcionales.
f. la sentencia y otras formas de terminación del proceso administrativo
Otro de los segmentos del proceso administrativo regulados con mayor sus-
tancialidad, en contraste con lo que acontecía en la letra de la LPCALE para
dicho proceso, es el relativo a la sentencia y a otras formas de terminación de
este último.
Sobre la sentencia, la LPA introduce necesarias disposiciones para regular su
alcance y efectos (artículos 115 a 122), estableciendo ciertas particularida-
des para los pronunciamientos contenidos en esta, según sea la pretensión
que venga a resolver en el proceso administrativo correspondiente de que
se trate. Todo ello tomando como punto de partida el mandato (artículo 15)
de que: “Las sentencias deben ser claras y motivadas”; y que: “Al dictar sen-
tencia, el tribunal decide sobre la totalidad de las cuestiones planteadas por
las partes y los terceros que hayan intervenido en el proceso y, en la parte
dispositiva, expresa, con precisión, los términos en que debe cumplirse el
mandato judicial”.
La LPA se pronuncia sobre otras formas de terminación del proceso adminis-
trativo (artículos 130 a 141); pronunciamientos que no encontraron lugar en la
LPCALE en lo que respectaba a ese proceso. En la nueva ley procesal se prevé
que además de la sentencia rme, el proceso administrativo termina por: a) el
desistimiento; b) el allanamiento; c) la satisfacción extraprocesal de la preten-
sión; y d) el acuerdo o la transacción aprobados judicialmente.
En estas cuestiones, la LPA no se limita el mero reconocimiento de esas for-
mas de terminación del proceso, sino que dispone normativamente sobre los
aspectos fundamentales para que operen; lo que no solo aporta, al campo
propio del proceso administrativo, la necesaria visualización de la diversidad
de formas en que este puede terminar, sino que garantiza el marco jurídico
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Los “nuevos aires” del proceso administrativo en Cuba
requerido para su funcionalidad, ateniendo a las particularidades del conicto
judicial en materia administrativa.
7. A MODO DE CIERRE
Desde la perspectiva jurídica, la reforma del proceso administrativo cubano
es un hecho desde el primer día (primero de enero) de este año 2022 y desde
esa fecha está corriendo, efectivamente, la vigencia y la suerte de la nueva ley
ordenadora de dicha técnica procesal.
La del proceso administrativo ha sido una reforma que se insertó dentro de un
esfuerzo y un objetivo más amplio: la renovación del ámbito procesal cubano;
por lo que, para apreciarla en su justa dimensión debe verse contextualizada
dentro de este movimiento transformador, el que fue clave, también, para que
se lograra lo que normativamente se logró con la nueva regulación del proce-
so administrativo.
En denitiva, dentro de la reforma procesal que ha vivido el país y que se ha
concretado, en buena medida, con el paquete legislativo aprobado a nales
de 2021, posiblemente la movida de mayor hondura y efecto creador y trans-
formador, tanto estructural como funcional, de cara a la justicia y a la protec-
ción judicial de los derechos e intereses de las personas, ha sido la del proceso
administrativo.
El nuevo orden jurídico que regula el proceso administrativo en Cuba ha veni-
do a signicar, al menos en su planteamiento más epidérmico, que este pro-
ceso transitara de mero mecanismo de defensa individual de los derechos e
intereses de los administrados o ciudadanos, a uno que sirve con idoneidad,
también, a la defensa de la legalidad administrativa, del interés general y de la
buena administración. De ahí que, con este paso del legislador que representa
la LPA, se haya potenciado – y en gran medida– el valor del proceso adminis-
trativo, no solo como técnica de la justicia, sino como mecanismo que sirve
igualmente a la gestión pública.
En estos días asistimos a los primerísimos momentos de vigencia del nuevo
orden procesal administrativo, por lo que la mayor parte de los efectos que
está llamado a desplegar ese orden aún no pueden constatarse, ni adelantarse
del todo.
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Sin embargo, podemos avizorar un escenario donde esos efectos no deben
quedar solo en el plano de la justicia y de la defensa judicial de los derechos
e intereses de las personas, sino también deben reejarse en el mejoramiento
de la ecacia del funcionamiento administrativo, en la revisión y transforma-
ción de los procedimientos y prácticas de la Administración pública de cara al
tráco jurídico todo; en tanto, con el nuevo régimen procesal administrativo
se ha roto una coraza protectora bajo la que estuvo cubierta, y favorecida, por
años, la Administración pública cubana, frente a los derechos de las personas,
y se han abierto –en buena medida– las compuertas para que puedan pene-
trar, de manera más profunda e incisiva, en el funcionamiento administrativo,
el ojo escrutador y la mano correctora de la justicia, no como una fuerza que
le amenace ni pretenda desplazarlo o sustituirlo, sino como una que propicie,
en lo que le corresponde, el avance de una cultura de respeto a los derechos
de las personas, el fortalecimiento del Estado de Derecho y la buena adminis-
tración pública. Esperemos que ese escenario que avizoramos, más pronto que
tarde, sea una realidad.
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