Percepciones y precisiones: la Ley de Ajuste Cubano y el concepto de refugiado
| Author | Alberto de Aragón Cao |
| Pages | 132-139 |
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Percepciones y precisiones: la Ley de Ajuste
Cubano y el concepto de refugiado
Sumario
1. Introducción
2. La Ley de Ajuste Cubano (LAC) y su contexto de origen
3. El concepto de refugiado en el Derecho Internacional
y en la normativa estadounidense vigente
4. Los criterios de elegibilidad de la Ley de Ajuste Cubano (LAC)
5. ¿Quiénes son los refugiados cubanos en Estados Unidos?
6. Consideracionesnales
En cerca de cinco décadas de vigencia y aplicación de la Ley de
Ajuste Cubano (LAC), respecto a ella se han enraizado, en ambos la-
dos del Estrecho de la Florida, una serie de percepciones que a veces
se corresponden con la realidad, pero a veces no, por lo que requieren
precisiones. Como expresión del tratamiento preferencial que conce-
de Estados Unidos a los cubanos que llegan a ese país con intencio-
nes migratorias, aún sin cumplir las formalidades legales de rigor, la
LAC genera expectativas entre los simpatizantes de esa migración, así
como rechazo entre quienes la ven como un instrumento de manipu-
lación que preferencia al inmigrante cubano por consideraciones polí-
ticas, mientras que las fronteras estadounidenses permanecen mucho
más infranqueables para quienes proceden de otros países.
* acnurhav@hotmail.com
Ms C. Alberto de Aragón Cao
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Una de las mencionadas percepciones que requieren de precisión
eslaquevinculaalaLACconlaideadequetodossusbenecia-
rios son considerados como refugiados. Como una notable mayoría
de los cubanos que llegan a Estados Unidos termina acogiéndose a
la LAC, se ha desarrollado la imagen de que en ese país “todos los
cubanos son recibidos como refugiados”. Este mito ha sido reforzado
por el discurso de los sectores cubano-americanos más radicales y
visibles, así como de la prensa asociada a sus posiciones políticas, en
particular en el sur de la Florida.
Sin embargo, nadie es refugiado porque la prensa o un político
le den esa denominación. El concepto de refugiado está debidamen-
tedenidoenelDerecho,entoncesprocederecurriraesadisciplina
para entender en profundidad de qué estamos hablando.
La primera “confusión” se encuentra en el nombre completo de
la LAC: Ley Pública 89-732; 80 STAT, 1161 HR. 15183, “Ley para Ajus-
tar el Status de los al de Residentes Permanen-
tesLegalesenlosEstadosUnidos,yparaotrosnes”.Laimpresión
inicialqueofreceestelargotítuloesquelosbeneciariosdelaLAC
han sido previamente considerados como refugiados. No obstante,
esto pudo ser cierto en 1966, y hasta algunos años más tarde, pero
desde 1980 ya no lo fue más. Veamos por qué.
La LAC fue emitida en 1966 para dar solución a la considerable
cantidad de inmigrantes cubanos que se habían “acumulado” en
Estados Unidos desde 1959 sin tener un estatuto migratorio debida-
mentedenidoconcarácterpermanente.Conlaconviccióndequela
Revolución cubana duraría poco, muchos cubanos se fueron a Esta-
dos Unidos con la idea de regresar en breve, y fueron recibidos sobre
la base de igual apreciación. Una vez que esa idea de provisionalidad
comenzó a disiparse, la LAC respondió a la necesidad de establecer
un mecanismo que permitiera a todas aquellas personas acceder a la
residencia permanente.
La consideración como refugiados de los cubanos que llegaron a
Estados Unidos entre 1959 y 1966 tenía un fundamento en la legisla-
ción entonces vigente en ese país. Al margen de la existencia desde
1960 del Programa para Refugiados Cubanos (de carácter asistencial
y administrativo), en 1953 Estados Unidos había emitido la Ley de
Socorro a Refugiados (Refugee Relief Act).Ella deníacomorefugia-
dos a las personas procedentes de un país comunista o bajo domi-
nación comunista, que se encontraran fuera de su lugar de residencia
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debido a temor de persecución, calamidad natural u operaciones
militares.Estadeniciónde refugiado tan intensamente politizada
respondía a la realidad política estadounidense del momento, tanto
en el plano interno (McCarthismo) como en el internacional (Guerra
Fría). Ese sesgo anticomunista del concepto de refugiado, que lógi-
camenteseaplicaríaaCubadespuésde1959,seconrmaenlasen-
miendas aprobadas en 1965 a la Ley de Inmigración y Ciudadanía
de 1952 (Immigration and Nationality Act, también conocida como Ley
McCarran-Walter). Dichas enmiendas crean un nuevo espacio migra-
torio para los “refugiados procedentes de países comunistas o del
Medio Oriente”.
Así, era lógico que Estados Unidos considerara como refugiados
a los cubanos que salieron de su país entre 1959 y 1966, cuando se
aprueba la LAC, pues en efecto muchos de ellos emigraron por no
estar conformes con la nueva situación política surgida en su país de
origen, visto desde el país receptor como “comunista o bajo domina-
ción comunista”.
Sin embargo, en 1980 desaparece todo sustento jurídico para la
consideración automática como refugiados de los cubanos que llega-
ban a Estados Unidos. Ese año fue emitida la Ley de Refugiados, la
cual adecuó en gran medida ese concepto a lo establecido en la legis-
lación internacional. Como consecuencia de su adhesión al Protocolo
de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, Estados Unidos retiró de
sunormativatodaalusiónalcomunismooaunorigengeográcoes-
pecícocomocriteriosparaconsideraraalguiencomorefugiado.De
estemodo,yanoerasucienteelorigencubanoparaelotorgamiento
de esa condición.
Tanto fue así, que el éxodo masivo del Mariel en 1980 requirió de
nuevas consideraciones legales para el tratamiento migratorio de los
cubanos que entonces llegaron a Estados Unidos. Ellos recibieron el
status provisional de arribantes (entrants) y no fueron considerados
elegiblesparabeneciarsedelaLAC.
Cabe en este punto explicar el concepto de refugiado estableci-
do en el Derecho Internacional y cuyo uso propugna el Alto Comi-
sionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) como
institución multilateral creada por la comunidad internacional para
promover la protección de las personas que necesitan y merecen esa
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condición. Según la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Re-
fugiados y su ya mencionado Protocolo Adicional de 1967, refugiado
es toda persona que se encuentra fuera del país de su ciudadanía
–o, si carece de ciudadanía, fuera del país de su residencia habitual– y
no puede acogerse a la protección de ese Estado debido a fundados
temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionali-
dad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas.
Tomando los aportes jurídicos hechos por la Convención de la Or-
ganización para la Unidad Africana de 1969 y la Declaración de Car-
tagenade1984,elACNURtambiénpromueveunadenición“exten-
dida” de refugiado, incluyendo además a las personas que llegan al
territorio de un Estado diferente del propio en busca de protección
porque su vida, seguridad o libertad se han visto amenazadas en el
país de su ciudadanía o de su residencia habitual como resultado
de violencia generalizada o de acontecimientos que han perturbado
gravemente el orden público. Es preciso añadir que el estatuto de
refugiado no debe ser reconocido, entre otros, a quienes han adqui-
rido la ciudadanía del país al que han llegado, a quienes reciben un
tratamiento en el país de acogida similar al de los ciudadanos de ese
Estado (por ejemplo, quienes disfrutan de residencia permanente) o a
quienes son indignos de ser protegidos por haber cometido crímenes
de guerra, contra la paz, contra la humanidad, graves delitos comu-
nes antes de la admisión en el país donde buscan protección o actos
contrarios a los propósitos de las Naciones Unidas. Estas son las lla-
madas cláusulas de exclusión.
En sentido estricto, el vocablo “refugiados” debió desaparecer del
título de la LAC a partir de la emisión de la Ley de Refugiados de
1980 en Estados Unidos. Vale la pena examinar brevemente su conte-
nido para entender mejor quién es refugiado conforme a la legislación
estadounidense vigente. Los criterios de elegibilidad que establece
esa ley son muy similares a los previstos en el Derecho Internacional
–detallados en el párrafo anterior–, aunque añade alguno relaciona-
do con programas masivos de control de la natalidad y no incluye
ciertas cláusulas de exclusión establecidas en la legislación interna-
cional. En virtud de una interpretación propia de Estados Unidos,
esta Ley establece dos modalidades para recibir la protección de ese
Estado: como asilado o como refugiado. Ambos tienen que cumplir
los mismos requisitos de elegibilidad, y solo se diferencian conforme
a un criterio territorial: asilado es quien solicita la protección luego
de llegar a territorio de Estados Unidos, mientras que refugiado es
quien la pide desde otro lugar y recibe una visa con esa denomina-
ción para ingresar a territorio estadounidense.
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De esta manera, es un error considerar que alguien puede, bajo la
ley de Estados Unidos, convertirse en refugiado luego de haber pisa-
do tierra de ese país. Esto desmentiría de plano la percepción de que
laLACotorgaasusbeneciarioslacondiciónderefugiado;comosu
propio nombre lo indica, la LAC posibilita el acceso al status de resi-
dente permanente, completamente ajeno al de refugiado.
Regresando al inicio –la presencia del término “refugiados” en el
título de la LAC–, es preciso examinar el texto de la Ley para ver qué
otra parte de su contenido guardaría relación con el concepto que
nos ocupa. Pero no: curiosamente, la palabra refugiado no aparece
enelcuerpodelaLAC,locualconrmaquesupresenciaeneltítulo
solamentehacíareferenciaalacondiciónqueteníansusbeneciarios
originales antes de la emisión de esta Ley en noviembre de 1966.
ParaserbeneciariodelaLACesnecesariocumplirlossiguientes
requisitos que establece ese cuerpo jurídico:
- ser nativo o ciudadano cubano
- haber sido inspeccionado (por una autoridad migratoria en
territorio de Estados Unidos)
- haber sido admitido (legalmente) o puesto bajo palabra (ingre-
so condicional al país) como resultado de la inspección arriba
mencionada
- lo anterior debe haber ocurrido después del 1ro de enero de 1959
- haber estado presente físicamente en Estados Unidos al menos
durante un año
- presentar una solicitud de ajuste de su status migratorio al de
residente permanente
- ser elegible para recibir una visa de inmigrante (conforme a los
criterios de elegibilidad previstos en la legislación migratoria)
- ser admisible para residir permanentemente en Estados Unidos
(conforme a los criterios de admisibilidad previstos en la legis-
lación migratoria)
Como se puede apreciar, los requisitos antes mencionados no in-
cluyen mención alguna a temor de persecución por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opi-
nión política, entonces no guardan ninguna relación con los criterios
que deben ser satisfechos para el reconocimiento de la condición de
refugiado –o de asilado– según la legislación estadounidense.
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En este punto, un lector informado podría plantear la siguiente
interrogante: “si todo lo anterior es cierto, ¿por qué aparecen enton-
ces miles de refugiados cubanos en las estadísticas migratorias de
Estados Unidos?”.
La respuesta a esa pregunta requeriría una explicación –y demos-
tración– mucho más profunda que la que este espacio permite. En
principio, sería conveniente plantear dos elementos de análisis: las
estadísticas, incluso de las mismas fuentes, son a menudo contradic-
toriasy, por otraparte,a veces loscriteriospolíticos inuyen enla
presentación de las cifras, no siempre en correspondencia con el sta-
tus jurídico de las personas contabilizadas en ellas.
Lo anterior no niega que existan refugiados cubanos en Estados
Unidos. Desde mediados de la década de 1980, en la Sección de Inte-
reses de Estados Unidos en La Habana se desarrolla –con anuencia
de las autoridades cubanas– un Programa de Refugiados mediante
el cual son admitidos varios miles de cubanos cada año (unos 3,000
como promedio)1 que emigran legalmente con visas de refugiado.
Como antes ha sido explicado, según la legislación estadounidense
puede considerarse refugiado alguien que solicita la protección de
ese Estado mientras se encuentra fuera de su territorio, si se conside-
ra que satisface los requisitos del temor fundado de persecución por
motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social u opinión política.
Y aquí nuevamente el lector informado podría preguntar: “¿cómo
es eso posible, si según el Derecho Internacional un refugiado tiene
que encontrarse fuera de su país de origen o de residencia habitual
para que le sea reconocido ese estatuto?” Luego de reconocer que
el lector está en lo cierto, procedería explicarle que el otorgamiento
de visas de refugiado a personas aún encontrándose en su país de
origen es una variante prevista en la normativa estadounidense (no
1 CASTRO MARIÑO, Soraya, “El tema migratorio como parte de la agenda de se-
guridad bilateral entre Cuba y los Estados Unidos de América”, p. 285. Disponible
en: hp://www.uh.cu/centros/cemi/wp-content/uploads/2011/11/1-Anuario-Sora-
ya-I-OK-MONOGRAFIA.pdfConsultadoel21/10/2014,alas22:00.
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en la internacional) dependiendo de una decisión presidencial, en
circunstancias especiales y luego de consultas apropiadas para deter-
minarsiexistengravespreocupacioneshumanitariasquejustiquen
tal proceder, o un interés para la política exterior de Estados Unidos.
De este modo, ese programa se sustenta en la legislación nacional
del país receptor, y su aplicación a personas que se encuentran bajo
la jurisdicción del Estado de su origen es un asunto a dilucidar en el
plano bilateral.
También pueden existir algunas decenas de cubanos que, encon-
trándose en otros países, solicitan su admisión en Estados Unidos y
sus autoridades determinan que son elegibles como refugiados. Ahora
bien, a los cubanos que llegan a Estados Unidos sin cumplir formali-
dades migratorias (bien por mar, por aire o por una frontera terrestre)
e ingresan a ese país en virtud de la política de “pies secos-pies moja-
dos”, se les permite la entrada provisional “bajo palabra” (parole) y
no son remitidos como norma a los mecanismos existentes para quie-
nes aspiran a la condición de asilado. El Memorando de la entonces
Comisionada del desaparecido Servicio de Inmigración y Naturaliza-
ción(HQCOU120/17-P)de19deabrilde1999quepusoenvigorla
referida política de “pies secos-pies mojados” no contiene en su texto
las palabras asilado o refugiado, ni ninguna otra alusión relacionada
con esos conceptos. Lo mismo sucede con el Memorando del Jefe de
laOcinadeOperacionesdeTerrenodelosServiciosdeCiudadanía
eInmigracióndelDepartamentodeSeguridadInterna(HQ70/10.10)
de4demarzode2008,queconrmalasdisposicionesdelanterior.
Igualmente, las restantes categorías de visas otorgadas cada año
por Estados Unidos a cubanos en virtud de los Acuerdos Migratorios
vigentes entre ambos países no guardan relación alguna con los me-
canismos de ingreso como refugiados o de otorgamiento de asilo en
Estados Unidos. Si todos o muchos de esos cubanos que ingresan le-
galmente a Estados Unidos cada año son a veces contabilizados bajo
la categoría de refugiados, ello responde a consideraciones de otro
tipoynoalestatutolegalquelaautoridadreceptoralesconere.
De este modo, puede concluirse que prácticamente los únicos cu-
banos que tienen el estatuto de refugiados en Estados Unidos son los
que salen legalmente de su país de origen con visas de ese tipo, otor-
gadas por el Programa de Refugiados que lleva a cabo la Sección de
Intereses de Estados Unidos en La Habana. En su inmensa mayoría,
esas personas acceden a la residencia permanente un año después
de su llegada al país de destino y más tarde a la ciudadanía, dejando
así de ser refugiados. En consecuencia, la cuantía de los cubanos con
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status de refugiados en Estados Unidos muy probablemente se man-
tiene en una cifra estable correspondiente con el número de visas de
ese tipo otorgadas cada año (un promedio de 3,000, como se ha dicho
anteriormente).
Comoresultado deloanterior puedearmarseque lasnociones
de que la LAC otorga la condición de refugiado, o de que todos los
cubanos que llegan a Estados Unidos son admitidos como refugia-
dos, no tienen un sustento jurídico sino que han resultado del discur-
sointensamentepolitizadoquerodeaaesteujomigratoriotantoen
el polo receptor como en el emisor.
Seríamucho más extenso llevar este análisis a losbeneciosso-
cioeconómicos otorgados a los inmigrantes cubanos en Estados Unidos,
similares o incluso mayores que los que reciben los refugiados, y en
ocasiones sustentados en programas cuyos nombres sí han incluido
la palabra “refugiado”. Sin embargo, ello permitiría si acaso concluir
que los cubanos son o han sido tratados en Estados Unidos “como
si fueran refugiados”, o tal vez “mejor que los refugiados”; también
sería pertinente decir que algunos “los llaman refugiados” de manera
indiscriminada.Peronadadeelloconrmaríalosmitostanextendidos
sobrelacondiciónderefugiadosdetodoslosbeneciariosdelaLAC.
Ojalá que estos párrafos contribuyan a la difícil tarea de apor-
tar algunas precisiones a percepciones tan arraigadas a lo largo de
los años.
