Pertinencia y perspectiva de la implementación de la carrera administrativa en Cuba

AuthorFernando Monzón Páez
PositionProfesor Asistente de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana
Pages49-88
49
Pertinencia y perspectiva
de la implementación de la carrera
administrativa en Cuba
Aprobado el 25 de febrero de 2020
Recibido el 10 de febrero de 2020
Dr. Fernando M P
Profesor Asistente de Derecho Administrativo,
Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana
“Nosotros queremos que cuando las elecciones vengan haya
una verdadera carrera administrativa y no se pueda hacer
politiquería con los cargos del Estado”.
1
RESUMEN
Este artículo tiene como propósito exponer algunas ideas que
sustentan la importancia y necesidad de la implementación de
la carrera administrativa en el escenario cubano, como parte
del proceso de reforma jurídico-institucional que se suscita en
         
administrativo. El tema se inserta en el contexto de la temática
más global relativa a la ordenación de los medios personales al
servicio de la Administración pública; debate polémico por na-
turaleza a nivel general y que, en el caso cubano, presenta, al
menos, seis décadas de retraso. Un breve acercamiento, des-
de su valor utilitario, a los sistemas clásicos de organización de
la función pública y determinadas premisas para el análisistrazan
1 Cfr.  
        
primer aniversario de la huelga del 9 de abril”, Alameda de Paula, 9 de
 
disponible en https://www.cuba.cu//gobierno/discursos, consultado el 4 de
septiembre de 2019.
Dr. Fernando Monzón Páez
50
el camino para ofrecer algunos argumentos que demuestran la
conveniencia y la viabilidad jurídica de la carrera administrativa en
nuestro país, con una proyección de lege data y de lege ferenda.
PALABRAS CLAVES
Derecho público, Derecho administrativo, organización admi-
nistrativa, función pública, carrera administrativa.
ABSTRACT
The purpose of this article is to present some ideas that support
the importance and need for the implementation of the administra-
tive career in Cuba, as part of the actual legal-institutional reform
-
ic is inserted in the context of the more global topic about the orga-
nization of the personal at the service of the Public Administration.
This controversial debate, in the case of Cuba, is six decades be-
hind. A brief approach, from its utilitarian value, to the classic sys-
tems of ordering the public function and certain premises for the

the convenience and legal viability of the administrative career in
Cuba, with a projection of lege data and lege ferenda.
KEY WORDS
Public Law, Administrative Law, administrative organization,
Public function, administrative career.
SUMARIO:
1. Notas introductorias. 2. La utilidad referencial de los mo-
delos clásicos para un sistema contemporáneo de función
pública. 3. Cinco principios cardinales para un sistema de
función pública. 4. Un alegato general en favor de la carre-
ra administrativa. 5. ¿Por qué es pertinente para Cuba la
carrera administrativa? 6. Perspectiva para un modelo de
función pública de tendencia cerrada en Cuba, comopre-
supuesto para la implementación de la carrera adminis-
trativa. A) Proyección de lege data. B) Proyección de lege
ferenda. 7. Breves ideas cierre.

51
1. Notas introductorias
    
tan antigua como el poder mismo– y la complejidad que ese
fenómeno ha ido adquiriendo en el transcurso de los últimos
doscientos años ha sido una preocupación histórica que se ex-
plica, en parte, tomando como punto de base elemental que
el poder, en general, el Estado y la Administración pública, en
particular –como fenómenos abstractos– solo pueden visibili-

actúa las voluntades que se les imputan. Consecuentemente,
la relevancia político-jurídica prestada a este asuntoha ido en
ascenso en la medida en que la relación Estado-agentes del
    -
cicio de lo que se ha dado en llamar –en un sentido material–,
la función pública; cuya ordenación es una de las preocupa-
ciones políticas y jurídicas de mayor continuidad y vigencia,
fundamentalmente en el marco del Estado constitucional.
Es, pues, incuestionable la relevancia que tiene ordenar los re-
cursos humanos en cualquier escenario para el buen funciona-
miento de la Administración pública, que depende, en gran me-
dida, de la consecución satisfactoria de este cometido. Cuando
así no resulta, el efecto negativo se hace palpable de forma
inmediata, denotándose no pocos elementos de caos en el
despliegue de la función administrativa, inseguridad jurídica y
arbitrariedad en el ejercicio de las potestades administrativas.
En tal sentido, los debates han versado, básicamente, en tor-

     
gestión del interés colectivo en manos de los servidores pú-
blicos. Ello ha sido uno de los ejes centrales en el fenómeno
burocrático,2 desde el surgimiento de la burocracia moderna,
2 Sobre la temática general de la burocracia, su surgimiento y evolución,
pueden consultarse como referencia, entre otros: , Max, Esbozo de
sociología comprensiva, traducción de José Medina Echavarría, Juan Roura
     
    a   
Dr. Fernando Monzón Páez
52
donde ninguna problemática sobre el funcionamiento del apa-
rato estatal, en toda su dimensión y alcance, escapa al reque-
rimiento de un personal preparado técnica y profesionalmente
para afrontar la gestión de los intereses generales.
De tal modo, los puntos neurálgicos del asunto han estado re-
lacionados con el acceso, las técnicas de selección, la duración
en el cargo, los límites en materia de derechos y obligaciones de
la Administracióny su personal, las distinciones con los emplea-

relación con la Administración, entre otros aspectos que, en de-

la función pública y que han sido tratados de disímiles maneras
según las tradiciones sociopolíticas y jurídicas de cada país.
Así, durante el siglo    
  
partir de la realidad política, económica y social de los países
 3
       ¿Qué es la burocracia?,
Ediciones elaleph.com, 2000, libro digital disponible en www.elaleph.com,
, Carlos, La burocracia
en la España del siglo , Instituto de Estudios de Administración Local,
Madrid, 1975;  , Alejandro, La burocracia. El pensamiento
burocrático, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976; ,
Peter Michael, Burocracia en la sociedad moderna, Paidós, Buenos Aires,
1962; , Isaac, Las raíces de la burocracia, traducción de José
Cano Tembleque, Anagrama, Barcelona, 1970; , B., La política
de la burocracia
  
     
La invención de la burocracia –servir al Estado en Francia, Gran Bretaña y
Estados Unidos, siglos - Biblos, Buenos Aires, 2012.
3 En trabajos como el de  o el de , por ejemplo, pueden
     
histórica, de las variantes desarrolladas en los países más importantes.
Véase   La fonction publique dans le monde, Cujas,
Paris, 1972, p. 20 y ss.; , Julio A., “De la función pública. Esquema
de derecho comparado”, Revista de la Facultad de Derecho y ciencias
sociales   

53
-
blecer distinciones entre las diferentes alternativas de organi-

-
cendido hasta la actualidad aquellos referentes clásicos que

de empleo–4 y los de estructura cerrada –o de carrera–.5
sentido similar puede consultarse:  , Jean-Michel, Droit de la
Fonction publique, 2e         
, Jacques, Administrations comparées, Montchrestien, Paris, 1993, p.
348 y ss.; , Jean-Luc, Les fonctions publiques dans l´Europe des
douze, José,
Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, volumen I, Revista de Derecho
Privado, Madrid, 1970, pp. 76 y 77; , Miguel, Derecho de la
Función Pública, 7a edición, Tecnos S.A., Madrid, 1996, pp. 25-31; 
, Antonio, Régimen jurídico de los funcionarios
y completada, Tecnos, Madrid, 2001, p. 433 y ss, Ramón, Derecho
Administrativo II.Organización y empleo público, 18a edición, Marcial Pons,
Madrid, 2005, pp. 406-436.
4 El exponente prototípico de este sistema es Estados Unidos, es allí donde se
origina y evoluciona, en un contexto muy diferente al que circundó la formación
del modelo de estructura cerrada o de carrera. El modelo norteamericano de
empleo público se sustenta sobre presupuestos devenidos directamente
del funcionamiento de la empresa privada. Se fundamenta a partir de una
contraposición a la concepción del modelo burocrático y la estabilidad en el

norteamericano y su evolución, pueden verse, entre otros: , W. E.,
Civil-Service Reform Movement         
y ss.; , Oliver P., Civil Service Law, The University of Minnesota Press,
Minneapolis, 1939, p. 41 y ss.; , William Harrison, Civil Service Law,
         
y ss.; , David. T., The higher Civil Service, an evaluation of federal
personnel practices 
Changing administration,     
complete; , Ari, “The Pendleton Act and the Civil Service”, in The
American Historical Review, vol. 64, no. 2, january, 1959, Oxford University
Press/American Historical Association, London, pp. 301-318, disponible en
https://www.jstor.org/stable/1845445, consultada el 6 de julio de 2019.
5 El modelo tipo de estructura cerrada o de carrera encuentra su base
fundamental en la concepción francesa de la administración pública en
Dr. Fernando Monzón Páez
54
El objetivo principal que nos convoca y la necesaria concre-
ción de las ideas que interesan aquí transmitir, no permiten

hasta nuestros días, han servido de referencia para cualquier
-
      
enunciación necesaria para evaluar la pertinencia y perspec-
tivas de la carrera administrativa, sea de modo más general o

a quela carrera administrativa es parte del sistema de función
pública, por lo que, naturalmente, a su implementación no le
      
que aquel transita.
           

de bases muy peculiares, con un fuerte impacto en la ordenación
funcionarial. Su origen y desarrollo está ligado al proceso evolutivo que
          
trascendencia para el resto de la Europa continental. Véase, a modo de
ejemplo: Histoire de l´administration française. Du 18e
au 20e siècle, 2eme édition, Montchrestien, Paris, 1994, pp. 25-45; ,
Henry, Théorie juridique de la Fonction publique, Librairie de la Société du
recueil général des lois et des arrêts, Paris, 1901, p. 73 y ss.; , Leon,
Traité de Droit Constitutionnel, tome III, La Thèorie Générale de L´Etat
 , 3eme    ie , Éditeurs,
Paris, 1930, p. 210 y Ss.; Roger, La Fonction Publique, Libraire
Armand Colin, Paris, 1954, pp. 24-26, 126 y ss.; , Louis Émile,
La fonction publique, Institut International des Sciences administratives,
Bruxelles, 1966, p. 71 y ss.;   Droit de la Fonction
Publique, 12eme édition, Ed. Económica, Paris, 2012, pp. 8-19; , J.,
La Administración y la organización administrativa en Inglaterra, Francia,
Alemania y Austria. Exposición de la organización administrativa en
España, La España Moderna, s/a, p. 113 y ss.;, Massimo Severo,
Derecho Administrativo,  
volumen I, MAP, Madrid, 1991,p. 65 y ss.;, Eduardo,
Revolución Francesa y Administración contemporánea
Madrid, 1998, p. 62 y ss.

55
   -
tandoalgunos criterios generales sobre el diseño del sistema

permitirá tomar postura en relación con determinados aspec-
tos que constituyen base de las consideraciones posteriores.
Para ello partiré de dos notas fundamentales. En primero or-
den, la utilidad referencial de los modelos clásicos para la con-
sideración de ciertos presupuestos teórico-prácticos a partir de
los cuales debe sustentarse cualquier diseño de función públi-

que han de informar su funcionamiento y que serán evaluados
en el caso cubano en una perspectiva presente y futura; todo
ello con un eje principalísimo que modula el enfoque de las
ideas que se exponen: la salvaguarda del particularismo jurídi-
co de la función pública.
2. La utilidad referencial de los modelos clásicos para
un sistema contemporáneo de función pública
    
desconocer experiencias de incuestionable valor como el
modelo británico,6 el alemán7 y la más reciente evolución del
6 Puede verse, por ejemplo, , Robert, The Civil Service of Great
Britain
p. 65 y ss.; , Hernan, The british Civil Service

A., The Civil Service in Britain    
London, 1965, obra completa; , Daniels, Le fonction publique
en Grande-Bretagne     ,
W. y E. , El informe Fulton: tres estudios sobre el Servicio Civil
Británico, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1973,
p. 155 y ss.; 
en Documentación Administrativa, no. 210-211, 1987, Instituto Nacional de
Administración Pública, Madrid, pp. 465-502.
7 Para el caso alemán puede consultarse , A.,La fonction
publique d´après la législation allemande, Librairie Nouvelle de Droit et
de Jurisprudence, Arthur Rousseau Éditeur, Paris, 1898, p. 32, 37 y ss.;
Dr. Fernando Monzón Páez
56
italiano8– son determinantes para cualquier análisis que se
realice con el objeto de diseñar un sistema de función pública
acoplado con los requerimientos de la sociedad actual. Si algo
en común puede extraerse de ellos es, sin dudas, su conexión

Estado, en particular.
Lo anterior es un aspecto importante a considerar porque nie-
ga, per se,
 , María de Jesús, La función pública en el federalismo
alemán, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1987, p. 35 y
ss.;  , Sebastián, “Ley alemana de funcionarios federales”,
Revista de Administración Pública, no. 22, 1957, Madrid, pp. 305-358; , Carl
H., “La función pública en Alemania”, Documentación Administrativa,
no. 29, 1967, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, pp. 11-29;
  
Documentación Administrativa, no. 210-211, 1987, Instituto Nacional de
Administración Pública, Madrid, pp. 437-464;  ,
      

       
y las telecomunicaciones)”, Documentación Administrativa, no. 243, 1995,
Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, pp. 295-323.
8         

    , La riforma del pubblico
impiego. Verso la privatizzazione, Esselibri Simone, Milano, 1994;
Massimo, 
público en Italia”, pp. 17-31, disponible en https://idus.us.es, consultado el
5 de julio de 2019; 
  Derecho Administrativo italiano, UNAM, México,
2013, pp. 175-207; Aspen Institute Italia, Rapporto, Le riforme della
pubblica amministrazione nella XVII Legislatura. I motivi ispitatori, i risultati
conseguiti, gli obiettivi da raggiungere   
Cassese, Roma, 26 de septiembre de 2018, disponible en https://www.
aspeninstitute.it;        
relación de empleo público en Italia: aspectos constitucionales y referencia
a la normativa más reciente”, Documentación Administrativa, no. 243,
1995, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, pp. 248-292.

57
factor contextual. Constituye, además, un fundamento básico
para comprender el proceso evolutivo de cada experiencia na-
cional, teniendo en cuenta lo heterogéneo que podría llegar
a ser el resultado si se hiciera un estudio comparado a ni-

entornos político-culturales se encuentren. Sin embargo, esta
propia diversidad determina la necesidad de establecer cier-
tas claves teórico-prácticas, más o menos consensuadas, en
pos de la conservación de la especialidad jurídica de la fun-
ción pública.
        
como eje las ventajas o desventajas de los modelos clásicos,
como suele hacerse, porque tales perspectivas se fundamen-
tan en los resultados de cada experiencia. Una cosa es eva-
luar la implementación y otra distinta valorar la concepción del
modelo. Por tanto, los elementos que integran sus esencias
podrán tener un valor positivo o negativo, solo de frente al es-
cenario concreto donde se articulen.
La estabilidad, por ejemplo, rasgo emblemático del modelo
cerrado, pudiera verse como causal de acomodamiento por
parte de los funcionarios públicos y caldo de cultivo para la
        
puede considerarse a la estabilidad como un elemento perjudi-

muy peculiar en el Civil Service británico, desde donde las va-
loraciones al respecto varían diametralmente.9
           
lleva implícito la articulación de mecanismos concursales o
9 El Civil Service británico se percibe como una profesión de honor,
considerada de manera similar a una profesión tradicional; es decir, con
      
que personas externas intervengan en los asuntos que le son propios.
Véase , Brian, The profession of government, Unwin University
Press, London, 1970, p. 43.
Dr. Fernando Monzón Páez
58
de oposición ni de su presencia dependerá la aplicación de
ese principio; lo mismo puede haber brechas o resultados in-
 
brillantes mecanismo más sencillos.
Asimismo, el nivel de conocimiento en materia de gestión pú-
blica y la capacidad técnica de los funcionarios, no solo debe

no, sino también con la preparación técnica y profesional pos-
terior del funcionario, sea proveída por el sistema o de modo
    
la gestión pública no está conectada necesariamente con el

factores asociados al tiempo y resultados del desempeño.
En tanto, es visiblemente impropia la relación entre la compleji-
-
tabilidad.10 La gestión pública es siempre un asunto complejo
y especial, son tan colectivos, generales o públicos los intere-
ses de pueblos cuyos funcionarios acceden a sus puestos me-
diante rígidos procedimientos selectivos, como los de aquellos
donde los funcionarios son empleados por mecanismos más
10 Las principales desventajas que habitualmente se le señalan al modelo
cerrado, por ejemplo, derivan de su propia complejidad, y están motivadas

            -
namiento implican la articulación de disímiles procedimientos, técnicas y
       -
    
gasto público. Vid.  
de la Administración Pública”, Revista de Administración Pública, no. 147,
1998, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, pp. 7-37;
, Michel, “La transición del paradigma burocrático a una cultura de
gestión pública”, Revista del CLAD, no. 7, enero 1997, CLAD, Caracas, pp.
1-7; 
    
Revista Andaluza de Administración
Pública, no. 26, 1996, Universidad de Sevilla, Sevilla, pp. 199-244.

59
simples. No hay una relación directamente proporcional entre

    
de la Administración tampoco es un aspecto que se derive ne-
tamente de un diseño u otro; es más propio de la formación y
proyección ética de quienes ejercen las funciones administra-

funcionario con la Administración. El Civil Service inglés, por
ejemplo, tiene como fundamento una rígida conexión con la
-
lidad y devoción, sin embargo, este nexo no se sustenta sobre
la base de una supremacía jurídica administrativa subyacente
al estilo alemán o francés;realidades estas donde es impensa-

pública si no es manteniendo legalmente sus prerrogativas uni-
laterales en el marco de la relación funcionarial.
Respecto al modelo abierto o de empleo, cierto es que no se
ha construido a partir de una concepción de la función pública,
  
propios. Sin embargo, su consideración como mecanismo de
ordenación de los medios personales al servicio de la Adminis-
tración pública presenta igualmente aportes valiosos, al pun-
to de que el fenómeno de mixtura se ha suscitado, en cierto
modo, a partir de la estimación de alguno de sus elementos. Al
  
en cuanto a la gestión que no debe ignorarse, pero tampoco
sobredimensionarse.
Según los planteamientos precedentes, me aventuro a pro-
poner la observancia de tres premisas, que en el orden teóri-

un modelo contemporáneo de función pública:
Un primer postulado, como punto de partida, es tomar concien-
cia de que la cuestión no versa ya sobre la elección entre uno
u otro modelo. La complejidad de las relaciones Estado-so-
ciedad que develan los tiempos corrientes exige desechar
Dr. Fernando Monzón Páez
60
dogmas. Por tanto, de la implementación de los propios siste-
mas clásicos y otras alternativas, vistos desde un prisma evo-
lutivo, es posible extraer experiencias positivas y negativas.
Estas deberán tributar al rediseño del sistema de función pú-
blica que cada Estado implemente, en correspondencia con su
contexto sociopolítico, económico y jurídico.
En segundo orden, el enfoque del fenómeno debe conducirse
hacia la conciliación y no hacia el enfrentamiento de los mode-
los. No obstante, el criterio que marque el camino a seguir no
     

y su Administración pública perecerían en cualquier intento de
promover y ejecutar una gestión sostenible. Del mismo modo,
ni los fundamentos que sustentan el sistema de estructura ce-
rrada son per se  
y técnicas provistos desde la dinámica privada son incompati-
bles, como herramientas, con la gestión administrativa.
Pero de ningún modo puede perderse de vista que el punto de
conciliación en este sentido debe conseguirse bajo el enten-
dimiento de que la Administración pública no es una empresa
como las privadas, que conducen su actuación según paráme-

de existencia está a merced de intereses colectivos. Esto aca-
rrea una aplicación particular de las concepciones relativas a la
productividad, pues, incorporadas a la función administrativa,
se conducen por cánones muy diferentes a los de la actividad
gerencial.En este entendido, cualquier enfoque que obvie el
principio de interés público, cardinal para la actuación adminis-
trativa, dejaría desprovista a la acción del Estado y de la Admi-
nistración pública del sistema axiológico que le es ajeno a las
    
en palabras de 11 “consideraran su trabajo como una

11 , M., “El sistema de carrera…”, cit., pp. 437-464.

61
   
de mira de todo el sistema de función pública, hacia lo inter-
no, debe colocarse en el factor humano. Este es el punto en
común más importante entre todos los modelos. Implica que
el diseño de cada elemento debe pensarse desde una pers-
pectiva integral respecto a la concepción de servidor público,
con énfasis en el funcionario público. Este no es un siervo de la
Administración ni únicamente existe como servidor del interés
colectivo, sino que es también una persona, un trabajador y un
ciudadano; y en tales condiciones merece y debe tener pro-
tección jurídica. En este sentido, las palabras de resultan
esclarecedoras:
“El hombre, en su acepción genérica, es el que da vida a
toda concepción de la función pública. Es el […] que dicta
órdenes, o […] las ejecuta, […] cobra su sueldo,[…] sancio-
na disciplinariamente,[…] se retira después de haber consa-
grado su vida a la Nación, […]es a través del cual la Admi-
nistración ha manifestado sus decisiones. El hombre deja de
ser la cifra al servicio indiscutido del Estado para reclamar
su valor de ser humano[…]. La concepción de la función
pública debe inspirarse en este principio si no quiere correr

12
3. Cinco principios cardinales para un sistema de
función pública
Un aspecto que con frecuencia es abordado al tratar el tema
de la función pública, fundamentalmente en contextos de
tendencia cerrada, es la temática de los principios que la in-
forman.13 La mayor o menor amplitud del catálogo de princi-
pios puede variaren correspondencia con los criterios de los
12 Véase J. A., “De la función pública…”, cit., pp. 180 y 181.
13 Véase , Elíane, La fonction publique en vingt príncipes, 2éme édition,
  , Ma. de J.,
La función…, cit., p. 30 y ss.; Derecho Administrativo
Dr. Fernando Monzón Páez
62
propios autores y con el escenario político-jurídico de que se
trate. Sin embargo, si se quisiera establecer un estándar míni-
mo, hay cinco principios que, sin su observancia, no considero
presente un verdadero sistema de función públicay ella, como
técnica, estaría desprovista de sus más elementales esencias, al
punto de estimarse inoperante e inútil. Cada uno de estos princi-
pios merece, por supuesto, un desarrollo más sustancial, que sin
dudas daría lugar a otros trabajos. Pero, en función de las preten-
siones del presente, baste una somera referencia, como sigue.
El primero de esos principios no puede ser otro que el de espe-
cialidad 
práctica de la función pública. Como principio, no solo consiste
 
de aquella, sino que en él subyace también la idea del particu-
larismo de las relaciones y situaciones jurídicas entre los servi-
dores administrativos y la Administración pública; con carácter
relevante el caso del funcionario público. En los contornos de
esa especialidad iuspública se concreta el régimen estatutario
como elemento distintivo de la condición funcionarial, porque
-
do que contiene, entre otros elementos, los deberes públicos,
que le son propios a los sujetos que se le someten.
Otra de las claves es el principio de igualdad.14 De la misma
manera que el anterior, tiene un carácter neurálgico para la or-
denación de la función pública. Se trata de un principio medular
del Estado constitucional, que adquiere una dimensión y rele-
vancia especial para la función pública desde su consagración

138 y ss.; , M., Derecho de la Función…, cit., p. 119 y ss.
14 Sobre la igualdad en el contexto de la función pública, puede consultarse,
por ejemplo, a , E., La fonction publique…, cit.,p. 137 y ss.; -
Droit de la…, cit., p. 194 y ss. y 234 y ss.; , Julio Rodolfo,
Derecho administrativo   -
rot, Buenos Aires, 1996, p. 58 y ss.; 
acces aux emplois publique dans la jurisprudence constitutionell”, Revue
du Droit Public

63
en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano
de 1789.15 Su expresión fundamental en este caso es el derecho
de tratamiento igualitario para el acceso a los cargos públicos
y en el marco de los procesos de selección de los funcionarios
públicos. Su objetivo principal es evitar la discriminación injus-
-
co sea una persona en cuyas manos se encuentra el bienestar

hace ni menos persona ni menos ciudadano. Luego, el necesa-
rio reconocimiento de determinadas prerrogativas unilaterales a
la Administración pública para la salvaguarda del interés gene-
ral hace incluso más imperativa la observancia de la igualdad,

público en un plano de equilibrio estricto en su relación con esta.
Sin importar el nivel de acercamiento que un diseño dado ten-

pública, un presupuesto inalterable es el principio de mérito y
capacidad.16 Este actúa en todo contexto17 como barómetro del
15 Véase Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, aprobada por
la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789, art. 6.
16 Con un profundo contenido ético,    
debe conferirse a quienes ofrecen las mejores cualidades de inteligencia,
  -
mismo, el reclutamiento de los funcionarios públicos es la designación de las
personas más dignas desde todos los puntos de vista. Véase 
Principios generales del Derecho administrativo, tomo II.2 – Los agentes
de la Administración Pública  
M. San Millán Almagro, Depalma, Buenos Aires, p. 6. A propósito de la sig-
 ,
Joan, “Los fundamentos institucionales del sistema de mérito: la obliga
distinción entre función pública y empleo público”, Documentación Adminis-
trativa, nos. 241-242, 1994-1995, Instituto Nacional de Administración Públi-
ca, Madrid, pp. 11 a 59; U.S. Merit Systems Protection Board, The Practice
of Merit, A Symposium, A Report to the President and Congress of the Unit-
ed States, Washington, DC, september, 2006, p. 9 y ss., 63 y ss., disponible
en https://www.mspb.gov/mspbsearch/viewdocs.aspx
17 Desde el punto de vista histórico, tiene su consagración en los sistemas de
estructura cerrada, donde se erige como principio vertebrador de la carrera
administrativa, pues en su virtud se ordena el régimen de ascensos y
Dr. Fernando Monzón Páez
64
sistema íntegro y está estrechamente relacionado con el ante-
rior, al constituir el patrón de referencia sobre el cual se evalúa
 
  
públicas a partir de una idoneidad comprobada, idea estrecha-
mente ligada a la prospección de excelencia, profesionalidad,

Otro de los principios que ha de considerarse fundamental es
el de imparcialidad-

de la función pública. El actuar administrativo, se dice mucho,

la ley, el funcionario público se debe al interés público y a la ob-
servancia estricta del principio de legalidad, en su sentido más
amplio. Su manifestación principal, fundamentalmente como
elemento de los modelos de estructura cerrada, ha sido la de-
nominada neutralidad.18 Sin embargo, a criterio personal, pre-
    
un sentido y alcance más exacto del principio; enfocado más
sobre lo conductual, sobre la actitud del funcionario público y
no limitado a sus ideologías o proyecciones políticas. En este
estabilidad funcionarial, aunque su importancia y utilidad ha sido admitida
también en el propio sistema norteamericano, a partir de la concepción del
Merit System.
18 Sobre la imparcialidad y objetividad como principios de la actuación ad-
ministrativa, puede consultarse a  Droit de la…, cit., p.54;
, Jean Marie (et al.), Droit de la Fonction Publique, 7e
Paris, 2012, pp. 8-10;Enrique, Fundamentos de Derecho
administrativo. Del Derecho del poder al Derecho de los ciudadanos
edición, Colex, Madrid, 2010, pp. 96, 333, 412; , Javi-
er y Jesús , “El principio de objetividad en la función
pública, un análisis desde la jurisprudencia”, Documentación Administrati-
va, no. 289, enero-abril 2001, Instituto Nacional de Administración Pública,
Madrid, pp. 151 y 152; , Ma. Antonia, “El principio de obje-
tivad en el empleo público II: la objetividad como deber de los empleados
públicos”, Documentación Administrativa, no. 289, enero-abril 2001, Insti-
tuto Nacional de Administración Pública, Madrid, pp. 183-209.

65
sentido, cuando se habla de imparcialidadimplica un enfoque
sustentado en el valor justicia, en la teleología que mueve al
funcionario desde que accede a su función. Constituye una
manifestación del principio de objetividad en el actuar adminis-
trativo. La arista política, en todo caso, es solo una expresión
concreta de este principio. Empero, la imparcialidad determina
una actuación guiada por la igualdad, la juridicidad y el interés
público; aspectos que exceden el plano de la ideología política.
Ello implica una manera diferente de entender la relación Ad-
ministración pública-funcionario público, sobre la base de la
     -
    , “no puede esperarse
imparcialidad ni justicia de funcionarios cuyo pan y cuyo pues-
to depende exclusivamente de la voluntad de su superior. En
estas dos condiciones no cabe sino la obediencia servil”.19
Naturalmente, este principio debe ser asegurado a través de un
conjunto de prospecciones legales que fungen como derechos
-
tos jurídicos, para el funcionario público. En tal sentido, pueden
mencionarse entre las más comunes, la protección física y eco-
nómica, el debido procedimiento (como garantía administrativa)
y la indemnidad y tutela judicial (como garantías jurisdicciona-
les);20 sin estas, y otras tantas, no podría concretarse verdade-
ramente la imparcialidad en toda su magnitud.
No puede completarse este núcleo básico de principios sin la
referencia a la estabilidad. El derecho al cargo, como también
se denomina, se ha reconocido, indistintamente, como derecho,
19 Véase , Alejandro, El mito de la Administración prusiana, In-
, p. 198 y ss.
20 Sobre los derechos y garantías de los funcionarios públicos puede verse,
en lo fundamental, , A. M., A garantía dos funcionar-
ios administrativos
ss.; , Alain, La fonction publique, Traité General, 2e édition, Litec,
Paris, 2001, p. 684 y ss.; , E., La fonction publique…, cit., p. 205.
Dr. Fernando Monzón Páez
66
como garantía o ambas inclusive. En cualquier caso, sin entrar
en un debate que ahora no aportaría mucho, su valor es más
sustancial como principio y se expresa como uno de los princi-
pales mecanismos de aseguramiento de la actuación imparcial
y profesional de los funcionarios públicos.21 El ideal democráti-
co, dice , “es que los gobernantes, los agentes públicos y
los funcionarios públicos, no tengan otra preocupación que el
interés general”.
Alos efectos concretos de este artículo, la importancia de la
especialidad radica, por una parte, en que generalmente está
asociada (o tiene su vía de manifestación principal) con la con-
dición de losfuncionarios públicos insertos en la carrera admi-
nistrativa y, por otra, porque si el modelo defendido requiere-
    

-
ble. Sin ella no sería posible el diseño de un sistema de or-

capacidad, con justos procedimientos de acceso, de ascensos,

una adecuada profesionalidad en el ejercicio de las funciones
públicas.
  -
         
entre aquel [el funcionario] y la Administración debe estar deli-
mitada, principalmente por normas objetivas, la determinación
del nacimiento del derecho al cargo se vinculará con la adqui-
21 Sobre la idea de estabilidad puede verse:   Principios…, tomo
II.2, cit., p. 6 y ss.; , J. R., Derecho administrativo, cit., p. 74 y
ss.; , Julio, Poder político y cambio estructural en la Argentina,
Paidós, Buenos Aires, 1969, p. 87 y ss.; , Pablo O. y Marcelo J.
, El régimen de empleo público en la Provincia de Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2009, p. 206 y ss.; -
, Jorge Iván, Derecho administrativo laboral, empleo público, sistema
de carrera administrativa y derecho a la estabilidad laboral, Universidad
Externado de Colombia, Colombia, 2009.

67
sición de la condición de funcionario. En su virtud se generan
contraprestaciones de las que no puede sustraerse la autori-
dad administrativa; entre las más importantes está el princi-
pio-derecho-garantía de estabilidad.22
4. Un alegato general en favor de la carrera
administrativa
Con lo dicho hasta aquí se hace visible, en líneas generales,
una defensa de determinados postulados que son propios
del modelo de carrera –sin perder de vista su evolución en
el contexto del fenómeno de mixtura que ha impactado tam-
bién el desarrollo de sus elementos–. Ello conducirá al lector,
inmediatamente, a notar una aparente contradicción. Por un
lado se sostiene la idea de un sistema de función pública con-
  
tomar postura por alguna de las alternativasclásicas para su
      
carrera administrativa, que constituye componente medular del
sistema cerrado. En efecto, tal contradicción es solo aparente.
No se trata, en modo alguno, de tomar partido entre variantes
dicotómicas, sino de pensar un modelo de función pública que
tribute mejor a la sociedad.
Ahora bien, debe coincidirse con que la utilidad teórico-cien-
        
referencial, radica en un aspecto clave: por esencia ha sido
pensado para la función pública desde una concepción de ma-

los mecanismos y técnicas que provee. Ello explica que si lo
que se quiere es salvaguardar el particularismo de la función
pública, la tendencia sea a recuperar ese andamiaje técnico.
Sin embargo, vimos también que tales mecanismos, técnicas
y principios no necesariamente deben ser exclusivos de un
22 Véase  , J. I., Derecho administrativo laboral…, cit.,
p. 275 y ss.
Dr. Fernando Monzón Páez
68
modelo cerrado y que sus desarrollos han colocado matices
que son los que han permitido, en parte, el fenómeno de
mixtura.
Si se concibe a la función pública desde un enfoque técnico
y sistémico, la carrera administrativa no es otra cosa que una
   
misma asume por objeto la gestión del personal funcionarial,
ordenando –en una perspectiva progresiva– su permanencia
     

   
la estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y
ascenso dentro del sistema.
Es claro que proponer –o siquiera pensar– que la carrera ad-
ministrativa es el remedio a los males que han aquejado a la
función pública a lo largo de su evolución o considerar, en tér-
minos más generales, que la implementación de un modelo de
tendencia cerrada anularía per se esas falencias, conduciría a
    
por esencia, es el mecanismo propicio para que cobren virtua-
lidad los cinco principios expuestos, sobre bases teóricas más
precisas, una ordenación jurídica mejor articulada y un engra-

los recursos humanos.
En el contexto de la carrera administrativa se hace más viable
la gradación de los niveles de discrecionalidad en cuanto al
acceso y ascenso a los cargos administrativos, bajo la égida
de la juridicidad y del principio de mérito y capacidad como
parámetro para la selección y progresión de los funcionarios
     
al suponer un intencionado componente técnico en la prepara-
ción de aquellos propicia el escenario ideal para lograr mayor
objetividad en la gestión pública; ello, interconectado con la
imparcialidad como imperativo en la toma de decisiones y la
estabilidad como garantía de permanencia en el empleo, ase-
gura condiciones elementales para un desenvolvimiento fun-
cionarial más profesional, acoplado al interés público y sujeto


69
  
carrea administrativa, puesto en funcionamiento,puede decirse
que es, como sostiene , “permitir una cohe-
 
que se ubique en los puestos públicos a quienes cumplen con
-
titución de la cultura de la lealtad individual por una cultura de
la responsabilidad y la imparcialidad”.23
5. ¿Por qué es pertinente para Cuba la carrera
administrativa?
Abordar el tema de la ordenación de la función pública en
Cuba no escapa, ab initio, a las problemáticas que a nivel uni-
versal enfrenta el asunto. La propia noción de función pública
ha sufrido desde su origen numerosos desvanes en lo teórico
y en lo práctico, en la dinámica evolutiva de la Administración
pública y del Derecho administrativo. Entre lagunas, discor-
dancias y polisemia ha sido inundada por sentidos y conteni-
dos disímiles, que han determinado su aprehensión y alcance

nacional.
Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la evolución
de la función pública en nuestro país devela una dinámica histó-
   
incluye las connotaciones de haber sido colonia española duran-
te casi cuatro siglos, la fuerte presencia norteamericana durante
seis décadas y constituir, desde hace más de media centuria,
un Estado socialista; lo cual determina la existencia, desde su
  
administrativo, donde se fueron engranando elementos de to-
das esas culturas jurídicas.
23 Véase  -
doba y Orlando Vignolo Cueva (editores), Carta iberoamericana de la
función pública: realidades tangibles y promesas incumplidas, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2019, p. 14.
Dr. Fernando Monzón Páez
70
De tal modo, si bien no es posible enfocarnos ahora en una
perspectiva histórica, resulta vital tomar como punto de par-
tida, a efectos de la mejor comprensión del punto exacto en
el que nos encontramos actualmente, que el modelo cubano
de función pública tuvo sus principales antecedentes al am-
paro de las concepciones europeas continentales, nació y se
desarrolló en el contexto de la República –donde entre sus

y asistió a su diseminación jurídica durante la etapa revolu-
cionaria, a partir de 1959.24
24 El sistema de función pública cubano, en un sentido autóctono, tiene su
origen a inicios del siglo , en el contexto de la primera etapa neocolonial.
  -
ron el continental europeo –en sus concepciones teóricas, principalmente– y
-
      
modelo de función pública –de tendencia cerrada– descansó en los postu-
lados teóricos contenidos en la propia Ley que les dio orige n y permane-
ció prácticamente, invariable –con independencia de los cambios en sus
bases mandatados, tres décadas después, por la Constitución de 1940,
que quedaron exclusivamente a nivel formal–. Entre las obras que han
tratado la temática de la función pública en Cuba véase: ,
Antonio, Elementos de Derecho administrativo
Imprenta y Librería de M. Ricoy, La Habana, 1910, p. 77 y ss..; 
, Antonio y Joaquín , Ensayos de Derecho admi-
nistrativo-
na, 1922, p. 28 y ss.; Enrique, Los cargos técnicos
y prácticos en las Administraciones democráticas, Imprenta y Papelería
       -
Julián Modesto, Principios generales de Derecho administrativo. El
personal de la Administración pública. Exposición doctrinal y de Derecho
positivo y Jurisprudencia cubana, Cultural S.A., La Habana, 1935, p. 52 y
ss.;“La carrera administrativa en Cuba”, en El Abogado, Año I, no. I, 7 de
agosto de 1939, La Habana; Elementos de Administración Pública, Insti-
tuto de Administración Pública, Universidad de La Habana, s/a, pp. 58-81;
Régimen del personal de la Administración Pública; , A.,
“La renuncia de los cargos públicos”, Revista del Colegio de Abogados de
La Habana, Año II, volumen II, nos. 9-10, julio-diciembre 1939, Colegio de
abogados de La Habana, La Habana.

71
Así, desde 1909 –momento inicial de la función pública cubana
con la promulgación de la primera y única Ley de Servicio Civil
-
delo de función pública –de tendencia cerrada– descansó en
los postulados teóricos contenidos en la propia LSC que le
dio origen y estos permanecieron, prácticamente, invariables
en ese lapso. Un paréntesis necesario en ese periodo, como
singular punto de quiebre,lo fue la Constitución de 1940, por
el cambio que implicó para las bases del modelo funcionarial
que, aunquesu expresión quedó a nivel formal, propició que la
ordenación de los medios personales dela Administración pú-
blica, con énfasis en la implementación de la carrera adminis-
trativa, aumentara visiblementeel interés de la doctrina cubana
  
cincuenta.
  
presentaron varios proyectos de ley para la ordenación de la
   -
dato constitucional.25 Sin embargo, ninguno de esos proyectos
25 Véase ,Homenaje a la futura ley de la carrera ad-
ministrativa, Imp. Belascoaín, La Habana, 1942, obra completa; -
Enrique, discurso “La Carrera Administrativa”, Revista del
Colegio de Abogados de La Habana, Año VI, volumen VI, no. 39, Cole-
gio de Abogados de La Habana, La Habana, septiembre 1943, pp. 9-43;
José Agustín, discurso “La Carrera Administrativa”, Revista del
Colegio de Abogados de La Habana, Año VI, septiembre 1943, La Ha-
bana, p. 44 y ss.;, Armando P., discurso “La carrera administrativa”,
Revista del Colegio de Abogados de La Habana, Año VI, volumen VI, no.
39, septiembre, 1943, La Habana;  Manuel, “La
carrera administrativa”, Revista del Colegio de Abogados de La Habana,
Año VII, volumen VII, no. 43, Colegio de Abogados de La Habana, La
Habana, enero 1944, p. 37 y ss.;   Rafa-
el, “La carrera administrativa y los graduados universitarios”, Revista del
Colegio de Abogados de La Habana, Año VII, volumen VII, no. 49, Colegio
de Abogados de La Habana, La Habana, julio 1944, p. 16 y ss.; 
 A., “Anteproyecto de la Ley de la Carrera Administrativa y
    Revista Cubana de Derecho Público,
Dr. Fernando Monzón Páez
72
legislativos resultó aprobado y, en el plano teórico, el debate
quedó truncado a partir de los cambios sociopolíticos y jurídi-
cos advenidos con el proyecto socialista después de 1959.
Lo anteriorpone al descubierto dos notas evolutivas, que me
permito ofrecer como un primer argumento para sustentar la
pertinencia de la carrera administrativa en nuestro país. Esto
es, por un lado, que la idea de articulación de un sistema de
función pública de tendencia cerrada no ha sido, desde la
Cuba independiente, ajena a su realidad. Aun en el escenario
-
mericanas, el modelo de función pública nacido en 1909 tendía
a una concepción cerrada y estructuraba –en cierta medida– la
carrera administrativa de los funcionarios públicos del servi-
         
expresión más concreta con la incorporación al texto constitu-
cional de 1940 del mandato de implementación de la carrera

otra parte, la consideración de que el escenario político-social
que truncó el progreso de la carrera administrativa en Cuba,
después de seis décadas de Estado revolucionario, es com-
pletamente distinto.
, Manuel,
La Administración pública en Cuba. Principales problemas y posibles solu-
ciones, LEX, La Habana, 1953, p. 50 y ss.; Arnaldo, “Breves
ideas en torno a la implantación de la carrera administrativa”, Revista Cu-
bana de Derecho      -
bana, 1959, p. 110 y ss.; AA.VV., Conferencias y debates sobre la Carrera
Administrativa, LEX, La Habana, Cuba, 1949, obra completa; 
ArnaldoyOsvaldo , Carrera administrativa, una contribución de
la Universidad del Aire del Circuito CMQ, La Habana, febrero de 1959,
obra completa; La carrera administrativa.
    , Imprenta de la Universidad de La
      
de La Habana, La Habana, 1959, obra completa (publicado en Revista
Cubana de Derecho Público   
Habana, pp. 42-84).

73
Aquel contexto, de sobra conocido, que circundó el descrédito
de la Administración pública cubana hacia 1959, condicionó –y
    -
nistración pública y el Derecho administrativo sufrieron y, por
ende, sus instituciones. Sin embargo, la sociedad cubana ac-
tual es más diversa, inclusiva y de intereses más variados. Las
  -
bles. Por tanto, la complejidad de la gestión pública también se
ha acrecentado y la relación Estado-sociedad es mucho más
compleja.
La función administrativa se hace más visiblemente abarca-
     
perder su protagonismo y la Administración pública penetra
todo el ámbito de funcionamiento estatal, ya no desde la ló-
gica de la suplantación de la noción de lo público por la de
lo estatal,26   
evidente –al menos desde el punto de vista material– entre lo
público y lo privado. Todo ello demanda la efectividadtécnica
de la Administración pública, que debe enfrentar una gestión
   -
vas tecnologías. Por tanto, funcionarios públicos preparados

En otro orden, el nuevo marco constitucional establece límites
importantes al ejercicio del poder, especialmente por el coto
temporal que dispone al mandato presidencial, por lo que son
previsibles cambios más frecuentes del gobierno, entendido
este en un sentido amplio. Ello denota la necesidad de consi-
derar la estabilidad o inamovilidad como principio, derecho y
26 Sobre las nociones de lo público y sobre la idea de su superposición con lo
estatal en el ámbito de las concepciones socialistas, puede verse 
, Héctor y Miguel , Manual de Derecho administrativo, tomo I
Parte General       -
dades, Universidad de La Habana, La Habana, 1963, p. 49 y ss.; 
, H., Derecho administrativo-
versidad de La Habana, La Habana, 1986, pp. 181, 191, 206 y ss.
Dr. Fernando Monzón Páez
74
garantía de imparcialidad y continuidad técnico-profesional del
funcionamiento administrativo, para que los funcionarios públi-
cos insertos en el sistema de carrera no puedan ser separados
arbitrariamente de sus puestos en cada renovación política ni
como represalia por la toma de decisiones.
La necesidad de la carrera administrativa se inscribe en la ur-
gencia mayor de reivindicar a la Administración pública y al
Derecho administrativo cubanos –segmentos que han sido
   -
  
esencial de gestionar el interés colectivo; no el individual, no
el de la mayoría, no el del Estado, sino –en toda su compleja
magnitud– el interés público.
Ningún ámbito social escapa al Derecho administrativo; así
como no lo hace ningún sector donde el Estado cubano inter-
venga de manera directa –intervención que tiene indudable-
mente un alcance extraordinario–. Por lo tanto, la carrera admi-
nistrativa, despojada del mito de la burocracia patológicamente
 
democracia y límite a la injerencia desproporcionada de la po-
lítica sobre los predios de la Administración pública. Ella es, a
todas luces, un segmento del poder y, por ende, parte de su

y su esencia técnica, no ha de ser un mero instrumento de la
política y, consecuentemente, debe conservar determinada in-
dependencia funcional.
Otro aspecto relevante que tributa al sustento de estas ideas
    -
ción Pública. Este instrumento internacionalestablece que
la carrera, en “el servicio civil de carrera es uno de los ele-
mentos centrales de la articulación de los sistemas político-ad-
ministrativos”. Así se instituyen, como principios que informan
todo sistema de función pública, algunos de los que tradicional-
mente se han estimado inherentes a los sistemas de tendencia
cerrada (igualdad, mérito y capacidad, imparcialidad) y otros
asociados al funcionamiento y gestión administrativa, en ge-

75

las políticas de gestión del empleo público, como la legalidad,

clara la consideración de que la carrera administrativa se pre-
senta como eje cardinal de los sistemas de función pública y
en su articulación debe ponerse la mira de los Estados al en-
frentar los necesarios procesos de reforma del sector público.
En este sentido, el referido documento tiene un valor referen-
cial indiscutible en el proceso de desarrollo de los sistemas de
-
miento de un modelo atemperado a la realidad más contempo-
ránea del Estado y la Administración pública. Con el estableci-

principales aspectos que se conciben como ideales (al menos
en el ámbito iberoamericano, pero, sin dudas, no se aparta
un contexto internacional más amplio) se pone a disposición
de los Estados las bases y los patrones de evaluación de las
reformas que se han de suscitar.
Si bien la Carta iberoamericana de la función pública carece
   
como quiera, es expresión de un consenso regional, al que ex-
presamente asintió Cuba, como país signatario del documento,

pública en el contexto de Estados proactivos –en lo social y lo
económico– y con vocación más democrática. Cuanto menos,
pues, desde el compromiso político adquirido, debemos tomar
en consideración sus postulados.
En otro orden de cosas, un punto de partida ineludible que
evidencia la urgencia de pensar en la carrera administrativa
      
los endebles fundamentos jurídicos sobre los que se articu-
      
Administración pública en nuestro país, lo que actúa como lími-

general y al canon de protección de derechos previsto en el
nuevo marco constitucional de 2019.
Dr. Fernando Monzón Páez
76
Lo anterior resulta, entre otros, de algunos aspectos que consi-
dero esenciales y merecen, por supuesto, un análisis de mayor
profundidad, que en esta ocasión no me puedo permitir. Basta
ahora enunciarlos y dejarlos pendientes para un debate posterior.
En primer lugar, las bases teóricas sobre las que se sustenta
el régimen jurídico de la función pública en Cuba son ajenas al
   

desde un Derecho administrativo resentido desde el punto de
vista técnico. Por otro lado, la relación jurídica entre la Admi-
nistración pública y el personal funcionarial se establece sobre
un esquema de desequilibrio jurídico, generado por la ausen-
cia de garantías procedimentales y procesales. Consecuente-
mente, se aprecian concepciones limitativas de la tutela judi-
cial efectiva,27concretadas en las restricciones de acceso a la
justicia para tutelar las situaciones jurídicas derivadas de dicho
nexo. Todo ello subsiste en el régimen legal vigente, en franco
enfrentamiento con los postulados constitucionales actuales.
Lo precedente tiene una trascendencia cardinal para la fun-
ción pública y, en especial, para el régimen jurídico funciona-
rial, pues obliga de inmediato a desbloquear el acceso a la
justicia que hoy tienen los cuadros y funcionarios, en virtud
de la normativa especial vigente. Debe tenerse en cuenta que
un núcleo importante del difuso régimen jurídico funcionarial
patrio lo constituyen los vigentes Decretos-Leyes 196 y 197,
ambos de 1999 –bajo el entendido de reconocer, al menos ma-
27 Véase art. 94 CR 2019:“El Estado garantiza, de conformidad con la ley,
 -
    
complementa con el artículo 99: La persona a la que se le vulneren los
derechos consagrados en esta Constitución y, como consecuencia sufri-
ere daño o perjuicio por órganos del Estado, sus directivos, funcionarios o
empleados, con motivo de la acción u omisión indebida de sus funciones,
así como por particulares o por entes no estatales, tiene derecho a recla-
mar ante los tribunales la restitución de los derechos y obtener, de confor-


77
terialmente, al funcionario público en sentido estricto dentro de
dichas categorías.28
Es apreciable, además, que los regímenes de acceso y perma-
nencia en los cargos administrativos se han sustentado, progre-
sivamente, a partir de elevados niveles de discrecionalidad; lo

  -
cia– de la Administración pública y la virtualidad del principio
de mérito y capacidad.
No existe, en tanto, una noción de función públicaenfocada en
una perspectiva técnico-político-jurídicadesde lo institucional.
Lo anterior provee una situación de confusión que impide la
  
de su particularismo jurídico y no puede distinguirse con preci-
sión el sistema de relaciones jurídicas que se establecen entre
la Administración pública y sus servidores en el contexto del
ejercicio de la función administrativa.
28 En este sentido, véase art. 27 del Decreto-Ley 197/1999:  
la medida haya sido impuesta por el jefe máximo del órgano, organismo
o entidad nacional, sólo puede establecerse reforma ante la propia au-
  En igual término, establece el art. 64 del Decre-
to-Ley 196/1999: “Cuando la medida haya sido impuesta por la autoridad
u órgano facultado máximo del órgano, organismo o entidad nacional, el
cuadro inconforme puede únicamente impugnar la misma mediante la
interposición de un recurso de reforma, ante la propia autoridad u órga-
no que le impuso dicha medida, para lo cual dispone de un término de
      Por su parte,
el art. 66 del Decreto-Ley 196/1999 dice: “Los cuadros que ocupen car-
gos en virtud de nombramientos de los Ministros o Jefes de organismos
de la Administración Central del Estado o realizados por las Asambleas
del Poder Popular, según el caso, quedan excluidos de la posibilidad de
       Cfr. Decreto-Ley 196
 
y Decreto-Ley 197 de 1999, “Sobre las relaciones laborales del person-
al designado para ocupar cargos de dirigente y de funcionarios”, ambos
de 15 de octubre de 1999, publicados originalmente en la 
de la República de Cuba, edición Extraordinaria, no. 4, de 18 de octubre de

de Cuba, edición Extraordinaria, no. 54, de 20 de noviembre de 2007.
Dr. Fernando Monzón Páez
78
Como se ha dicho, el funcionamiento de la sociedad toda depen-
        -
       
El efecto más sobresaliente de revertir la realidad descrita es la
puesta en marcha, ordenada, de la acción del Estado encaminada
a la satisfacción de las necesidades colectivas, asumiendo la fun-
ción pública con la dimensión técnica que debe serle propia e im-
plementando la carrera administrativa como herramienta medular.
6. Perspectiva para un modelo de función pública
de tendencia cerrada en Cuba, como presupuesto
para la implementación de la carrera
administrativa
El texto constitucional de 10 de abril de 2019, en materia de
función pública no ofrece una proyección diferente a la de su
predecesor de 1976. No es perceptible un cambio sustancial
en el diseño, que se presenta igual de difuso y con las mismas
disfuncionalidades, ante la ausencia de bases precisas y sóli-
das para la función pública, en general y, consecuentemente,
también para la carrera administrativa. Asimismo, en el ámbi-
to legislativo mantienen su vigencia disposiciones normativas
concebidas en el marco constitucional anterior a 2019; reali-
dad que genera problemáticas que pudieran parecer mayores
si el texto constitucional se apartara más del precedente en
  -
tarse, en este caso, no derivan tanto del modo en que se en-
frenta el fenómeno de la ordenación de la función pública en
nuestra Carta Magna, sino por otras connotaciones adyacen-
tes, como el efecto del reconocimiento del carácter normativo
de la Constitución,29 del debido procedimiento30 y de la tutela
29 Véase art. 7 CR 2019. “La Constitución es la norma jurídica suprema del Esta-
do. Todos están obligados a cumplirla. Las disposiciones y actos de los órga-
nos del Estado, sus directivos, funcionarios y empleados, así como de las or-

30 Véase art. 92 CR 2019. “Toda persona, como garantía a su seguridad
jurídica, disfruta de un debido proceso tanto en el ámbito judicial como en


79
judicial de los derechos,31 que impone una reforma integral del
régimen actual.
Si ello es así, la gran interrogante que se presenta entonces
versa sobre la perspectiva que puede tener la articulación de
la carrera administrativa en nuestro país; cuestión que presu-
pone, naturalmente, la articulación de un sistema de función
pública de tendencia cerrada en Cuba. En este entendido, to-
mando en consideración, además, lo insensato de pensar en
una reforma constitucional inmediata que ofreciera un marco
idóneo –en el plano de lo ideal– para la función pública, el aná-
lisis prospectivo no puede apostar en esa única dirección, pues
frustraría cualquier pretensión urgente sobre la implementa-
ción de la carrera administrativa en nuestra realidad.
De tal modo, toda proyección que se realice en cuanto al mar-
co regulatorio de la función pública en Cuba, no solo debe rea-
lege ferenda, sino también ha de
enfrentarse de lege data, en virtud de los fundamentos consti-
tucionales contenidos en el texto vigente. Ausencia de “bases
precisas y sólidas”, dicho de otro modo, implica la existencia
-

asunto.
A) Proyección de lege data
Cinco fueron los principios considerados ut supra como pilares
de un sistema de función pública: especialidad, igualdad, mé-
rito y capacidad, imparcialidad y estabilidad. Para ser coheren-
tes con aquellos planteamientos es indispensable que todos
ellos encuentren un fundamento constitucional que, aun en
ausencia de un reconocimiento expreso de la función pública,
de la carrera administrativa y de un mandato explícito para la
elaboración de una ley complementaria, habilite su implemen-
tación legislativa y reglamentaria.
31 Véase art. 94 CR 2019, precitado.
Dr. Fernando Monzón Páez
80
Un punto de partida sustancial para el presente análisis hay
que encontrarlo en el artículo primero de la Constitución de
2019, que establece a Cuba como un Estado socialista de de-
recho y justicia social. Particularmente, es observable el reco-
nocimiento como Estado de derecho, pues opera como condi-
ción esencial de funcionamiento, como valor y como principio
que informa toda la concepción del Estado cubano. Si se toma
en consideración que toda la elaboración teórica y práctica de
la función pública se ha ido asentando sobre los postulados
propios del Estado de Derecho, se encuentra, de manera muy
precisa, un primer –y principal– fundamento constitucional del
sistema.
Como se ha explicado, la inmaterialidad del Estado –y, como
parte de él, de la Administración pública– determina la presen-
cia de personas físicas que lo actúan y ejercen sus funciones.
Por consiguiente, los servidores públicos están vinculados por
         
cuya correspondencia con la noción de Estado de derecho es
inexorable. Asimismo, debe adicionarse el principio democráti-
co –y la democracia como valor– que informa el sistema político
y social patrio,32 a lo que la ordenación de la función pública
no está ajena, y la implementación de la carrera administrativa
deviene expresión de su concepción democrática –al garan-
      
igualdad, juridicidad, control y responsabilidad–.
El alto grado de compromiso que lo anterior genera para los
servidores públicos, en especial para los servidores adminis-
trativos –por su participación cuantitativamente mayor en la
32 Véase, especialmente, el Preámbulo constitucional de 2019: -
dos en el heroísmo y patriotismo de los que lucharon por una Patria libre,
independiente, soberana, democrática, de justicia social y solidaridad hu-
 Asimismo, el art. 1: “Cuba es un Estado socialista de derecho
  Igualmente, el art. 101 CR 2019: “Los
órganos del Estado se integran y desarrollan su actividad sobre la base de


81
gestión pública– es un hecho innegable, perceptible de modo
general del articulado constitucional; y ha sido, implícitamente,
el fundamento que ha terminado por impedir la concreción de-

Derecho laboral. Aun en su momento cumbre, con la Ley 49 de
1984, “Código de Trabajo”,33 se mantuvo un espacio especial
de regulación, que discurría en el ámbito administrativo, con la
vigencia del Decreto-Ley 36 de 1980, “Sobre la disciplina de
los dirigentes y funcionarios administrativos estatales”,34 y el
Decreto-Ley 82 de 1984, “Sistema de Trabajo con los Cuadros
del Estado”.35 Este particularismo jurídico se consolidó con la
promulgación de los precitados Decretos-Leyes 196 y 197,
ambos de 1999, que ordenan los regímenes legales –ya no
solamente disciplinarios– de los cuadros y funcionarios, res-
pectivamente.
En cuanto al principio de igualdad, el reconocimiento es ex-
preso36
al establecer como un derecho de los ciudadanos cubanos,
el desempeño de funciones y cargos públicos; de lo que se
desprende el derecho de acceso en condiciones de igualdad.37
33 Ley 49 de 1984, “Código de Trabajo”, publicada en  
República de Cuba, edición Extraordinaria, no. 3, de 3 de abril de 1985.
34 Decreto-Ley36, “Sobre la Disciplina de los dirigentes y funcionarios admin-
istrativos estatales”, publicado en ,
edición Ordinaria,no. 18, de 2 de abril de 1980.
35 Decreto-Ley 82 de 1984, “Sistema de Trabajo con los cuadros del Estado”,
publicado en , edición Extraordina-
ria, no.13, de 14 de septiembre de 1984.
36 Véase art. 42 CR 2019: “Todas las personas son iguales ante la ley, reci-
ben la misma protección y trato de las autoridades y gozan de los mismos

37 Véase art. 80 CR 2019: “Los ciudadanos cubanos tienen derecho a partic-
ipar en la conformación, ejercicio y control del poder del Estado; en razón
a esto pueden, de conformidad con la Constitución y las leyes: h) desem-

Dr. Fernando Monzón Páez
82
Por su parte, aunque el constituyente de 2019 haya determina-
do la exclusión del principio de mérito y capacidad, de ejemplar
formulación en el texto de 1976,38 no por ello ha de estimarse
desechado de la axiología constitucional como un modo para
        
mandato de transparencia39 en la actuación de los órganos del
Estado, como principio de la democracia socialista, no posibi-
litacabida a otro criterio que no sea el de mérito y capacidad
para acceder a la función pública y transcurrir en ella.
El propio fundamento constitucional de la transparencia habi-
lita cualquier consideración y desarrollo legislativo que pueda
   
como presupuestos de una actuación transparente. Ello se re-

de 2019 ya mencionadas: el reconocimiento del carácter nor-
mativo de la Constitución, del debido procedimiento y de la tu-
tela judicial de los derechos, que obliga, como expresé antes,
a ajustar en correspondencia con tales postulados el régimen

claridad, vicios de constitucionalidad.En materia de principios,
entonces, nada obsta para el desarrollo legislativo del sistema
de función pública y en especial de la carrera administrativa.
Adicionalmente, en lapropia perspectiva de lege data, son
atendibles otros preceptos constitucionales que hacen, a mi
38 En su art. 43, consagraba el acceso, según mérito y capacidades, a to-
dos los cargos y empleos del Estado, de la Administración Pública y de
la producción y prestación de servicios.Sin embargo, la Constitución
            
–como derecho de los ciudadanos cubanos– la participación en la confor-

desempeñar funciones y cargos públicos; eliminándose así –en franco re-
troceso– aquel principio cardinal.
39 Véase art. 101 CR 2019: “Los órganos del Estado se integran y desarrollan
su actividad sobre la base de los principios de la democracia socialista
que se expresan en las reglas siguientes: h) los órganos del Estado, sus


83
juicio, un llamado directo (o indirecto) a la promulgación de
-
cedimientos de selección de los funcionarios públicos.
En tal sentido, puede observarse la potestad que el art. 137,
inciso u), otorga al Consejo de Ministros para designar a los
funcionarios, según las facultades que le   . Te -
niendo en cuenta que dicho órgano es la máxima autoridad
-

   
elegidos y cuyas designaciones no son competencia de otro
ente superior. Entre ellos se encuentran aquellos que pudiéra-
mos considerar funcionarios públicos en sentido estricto. En tal
caso, se requiere necesariamente de su ordenación jurídica,
en virtud de la cual tendrían que otorgarse las competencias
 -
blecerse los procedimientos correspondientes.
El mismo análisis puede hacerse respecto del art. 144, inciso,
j), relativo la facultad de designación del Primer Ministro; el
145, inciso g), en cuanto a las que ostentan los Ministros;
   
facultades de las AMPP para designar a los miembros del
Consejo de la Administración Municipal. Todo ello no solo
opera como fundamento habilitante para el ejercicio de po-
testades de nombramiento, sino como un mandato de reglar
tales potestades en virtud del principio de legalidad, lo cual
constituiríaun soporte constitucional válido para la carrera ad-
ministrativa.
B) Proyección de lege ferenda
Como parte del enfoque bidireccional planteado es preciso re-
ferirnos ahora a la proyección de la función pública y la carrea
administrativa en una perspectiva jurídica menos inmediata,
que nos permita articular de modo más coherente los cimien-
tos técnico-jurídicos que se estiman más apropiados para el
diseño de su régimen legal.
Dr. Fernando Monzón Páez
84
En tal sentido, el punto de inicio vuelve a ser el ámbito cons-
titucional, donde la función pública–y todo lo que ella en-
cierra– debe tener su consagración primera y máxima. Es
fundamental la idea de que todo análisis, argumento o expli-
cación que se pretenda esgrimir sobre cualquier institución
o categoría jurídica –y especialmente administrativa– debe
  
en palabras de 40
-
sarrollo del Derecho”.
En esta línea, hay un grupo de aspectos que deben constar
 
del régimen jurídico del sistema de función pública en Cuba
y que allanen el camino para la implementación de la carre-
ra administrativa. A modo muy sucinto, ellos son: la inclusión
     
funcionamiento de la función pública (mínimamente los cinco
aludidos previamente); la adecuación del esquema subjetivo
de los servidores públicos en pos de la uniformidad categorial;
 -
tación primera en la creación de un órgano rector como ente
administrativo, superior e imparcial en la jerarquía superior
del sistema; el mandato expreso para la implementación de la
carrera administrativa; las garantías procedimentales y proce-
sales de los funcionarios públicos; el establecimiento explícito
-
nismos para evitar el exceso de discrecionalidad; y que que-
de dispuesto el control judicial vía contencioso-administrativa,
 
en el caso de los funcionarios públicos.
40 Cfr.  
del Derecho administrativo”, en Alberto Montañay Andrés Ospina (edi-
tores), La constitucionalización del Derecho administrativo. XV Jornadas
Internacionales de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Co-
lombia, Bogotá, 2014, p. 23.

85
        
reglamentario, entre otros aspectos, de la promulgación del
estatuto básico de la función pública–y estatutos especiales,
  -
tiva estatal, en términos generales, para deslindar de ella el
campo propio de intervención de la función pública –pues a
esta última solo compete la ordenación del personal que ejerce
función administrativa, unido al ente de su competencia por
  
denominados funcionarios y designados, diferenciándolo del
campo relativo a los funcionarios públicos en sentido técni-
co-jurídico estricto. Asimismo, debe asumirse, como regla, que
el acceso a los cargos administrativos que deban ser ocupa-
dos por funcionarios públicos titulares (de carrera) debe prever
requerimientos previos competitivos, en pos de la concreción
del principio de mérito y capacidad.
7. Breves ideas de cierre
A modo conclusivo, me gustaría dejar algunas ideas que, con

asunto, en el entendido de que la función pública, asumida
como técnica de ordenación de los medios personales al ser-
vicio de la Administración pública y la carrera administrativa,
como parte de su arsenal técnico, constituyen fenómenos de
especial atención y su implementación adecuada es una pre-
misa principalísima para el buen funcionamiento administrati-
      
que ejerce las funciones del Estado, en especial la función ad-
ministrativa.
La idea de orden es primordial para este asunto y tal enfoque
ha de colocarse como punto de partida de cualquier análisis
que se realice, fundamentalmente ante las complejidades que
circundan esta temática en el ámbito internacional y nacional.
Por ello, sobre todo en el contexto patrio, debe tomarse con-
ciencia de que toda realidad o fenómeno jurídico confuso y
desordenado genera inseguridad jurídica y, justamente, la fun-
ción pública cubana es una de esas realidades.
Dr. Fernando Monzón Páez
86
Tal escenario ha generado graves problemáticas, que parten
      -
torsión de la deontología más contemporánea de la Adminis-
tración pública. La consecuencia más inmediata, en el orden
práctico, ha sido la disfuncionalidad del régimen funcionarial
  

de discrecionalidad en el acceso a los cargos administrativos y
la progresión dentro del sistema.
 -

personales al servicio de la Administración púbica en nuestro
país tienen un impacto negativo en su propia dinámica funcio-
nal, a propósito de efectos principales o secundarios que así lo
demuestran. Algunos de ellos fueron enunciados, otros esca-
pan a las pretensiones de este artículo, pero todos merecen ser
atendidos y alertados también, en pos de necesarios debates.
Así, por ejemplo, puede recapitularse el detrimento de la di-
mensión técnica de la Administración pública; su perspectiva
autoritaria y poco garantista en el contexto de la relación de
       
de potestades administrativas; otros aspectos como el resque-
brajamiento de la ética funcionarial; el desinterés profesional; el
   -
tema de control y responsabilidad o la necesidad de un sistema
de gestión pública de bases más participativas e inclusivas, que
-
     
de los nuevos postulados constitucionales. Todo ello encuentra
una vía de solución en la carrera administrativa por su más ele-
mentalesencia, que propugna, precisamente, evitar tales ano-
malías y se presenta como una alternativa viable para propiciar
el cambio requerido.
-
ción de la carrera administrativa, como componente del siste-
ma de función pública, no transcurre solo en el ámbito jurídico

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ni depende de una actuación legislativa determinada, sino que
responde a una dinámica multifactorial que parte de un cam-
bio en la manera de entender al Estado y de una ruptura con
los paradigmas instituidos en la gestión pública. Este quiebre
requiere diálogos muy complejos entre el Estado y la sociedad
en lo político, económico y cultural.
Naturalmente, el ámbito jurídico es fundamental en el contexto
del Estado de derecho en la búsqueda de la articulación con-
ciliada y sistémica de una función pública que responda a los
requerimientos sociales más exigentes, que garantice políticas
públicas perdurables, funcionarios públicos profesionales y de
   
trasparente e imparcial de la Administración pública y que ella

hacia la satisfacción del interés público.
La actividad administrativa es heterogénea, circunstancial, mu-
table, condicionada por los intereses generales y depende, en
gran medida, de los medios disponibles para la satisfacción de
estos y de los intereses políticos que determinan la actuación
estatal. La ordenación de los medios personales al servicio
de la Administración pública no escapa a esta realidad, que
–como se ha insistido– devela un marcado carácter nacional.
Sin embargo, ello no debe imposibilitar la consagración de un
núcleo esencial de pilares sobre los que debe descansar cual-
quier sistema de función pública. Ese centro medular necesita
una vocación de generalidad o universalidad, pues contiene
     -
ración de los derechos y deberes de los servidores públicos

administrativa, en la ética funcionarial, en los mecanismos de
reclutamiento y en el régimen de responsabilidad.
Los decisores políticos cubanos no deben desconocer esta
realidad y la reforma institucional en curso ha de enrumbarse
en esa dirección. A estas alturas del siglo , aunque la te-
mática de la función pública sea una de las más espinosas y
Dr. Fernando Monzón Páez
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no consensuadas como parte de los debates político-jurídicos
que la circundan, su propio proceso evolutivo ha puesto de re-
lieve un canon teórico jurídico de contenido muy preciso, con
un alto nivel de aceptación. Ello incluye, entre otros aspectos,
la existencia de mecanismos objetivos de selección, promo-
ción y retribución –quedeben tener como medidor el mérito y
la capacidad, los niveles de responsabilidad y los resultados
en el desempeño de los funcionarios públicos–, así como la
-
men jurídico disciplinario garantista –este último, tanto para del
interés público como parael individual del funcionario–.
-
blica de nuevo tipo representa una frustración histórica. Hablar

pudiera considerase, en el mejor de los casos, un contundente
discurso teórico que promueve cambios o, en una perspectiva
máspesimista, parecieraunamera utopía en el contexto de un
escenario universal, donde ocupar un cargo público, más que
servir a la sociedad, implica servir al poder y servirse de este. Sin

sea complejo y el camino empedrado, no solo será posible mo-

El debate, en nuestro caso, ha de ser reivindicado, la deuda

función pública cubana requiere ser culminado para que sus ci-
mientos teóricos y los contenidos de su régimen jurídico aban-
        
tomarse conciencia de que la articulación institucional de la
función pública y la implementación de la carrera administrati-
va, como uno de sus componentes esenciales, encuentran hoy
un respaldo constitucional rescatable y no se presenta contra-
dicción alguna con el contenido axiológico de la Constitución
cubana vigente. Por ello es permisible validar una perspectiva
     
  -

la Administración pública y posible constitucionalmente.

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