Propuesta metodológica para la implementación del presupuesto participativo como instrumento para gestionar el desarrollo local

• Fecha: 01 Mayo 2024
• Fecha de publicación: 01 Mayo 2024
• Autor: Maidolys Iglesias Pérez
• Materia: Derecho Mercantil y de la Empresa

ISSN: 2310-340X | RNPS: 2349 | COODES Vol. 12 No. 2 e675 (mayo-agosto)

Iglesias Pérez, M. “Propuesta metodológica para la implementación del presupuesto participativo

como instrumento para gestionar el desarrollo local”

Disponible en: https://coodes.upr.edu.cu/index.php/coodes/article/view/675

2024

Artículo original

Propuesta metodológica para la

implementación del presupuesto

participativo como instrumento para

gestionar el desarrollo local

Methodological proposal for the implementation of participatory

budgeting as an instrument for managing local development

Proposta metodológica para a implementação do orçamento participativo

como uma ferramenta para gerenciar o desenvolvimento local

Maidolys Iglesias Pérez1 0000-0002-0447-5375 maidolysi@gmail.com

1 Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana. La Habana, Cuba.

Recibido: 3/11/2023

Aprobado: 13/06/2024

RESUMEN

La participación social en la gestión del desarrollo local es vital para lograr su éxito y sostenibilidad.

Que todos los actores locales se involucren en su propio desarrollo constituye una máxima para el

gobierno y la sociedad cubana actual. Ante este desafío, la presente investigación tiene como

objetivo: diseñar una guía metodológica para la aplicación del presupuesto participativo como

herramienta de participación en la gestión del desarrollo local en Cuba, a partir de la experiencia

"Por tu Barrio" de la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana. Para ello se utilizaron los

métodos: histórico-lógico y sistémico estructural, desde una perspectiva metodológica mixta. A partir

de la sistematización y evaluación del ejercicio, se propuso una metodología compuesta por cinco

etapas fundamentales: preparación, organización, desarrollo, evaluación y retroalimentación y se

determinaron las lecciones aprendidas, resaltando que el presupuesto participativo debe

desarrollarse en articulación con el resto de los instrumentos de gestión pública, que el gobierno

municipal debe erigirse como líder y que la identidad barrial, las características sociodemográficas y

la cultura de participación condicionan el modelo. También se analizó la relación de la herramienta

con las Estrategias de Desarrollo Municipal, mostrando los elementos singulares en el contexto

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cubano para su socialización y réplica. Esta investigación, por su alcance y objeto, constituye una

novedad científica y un importante referente, no solo para los estudios sobre el tema, sino también

para los gobiernos locales que determinen la implementación del presupuesto participativo en Cuba.

Palabras clave: gestión del desarrollo local; participación social; presupuesto participativo.

ABSTRACT

Social participation in the management of local development is vital for its success and sustainability.

The involvement of all local actors in their own development is a maxim for the government and

Cuban society today. In view of this challenge, the objective of this research is to design a

methodological guide for the application of participatory budgeting as a tool for participation in the

management of local development in Cuba, based on the "Por tu Barrio" experience of La Oficina del

Historiador de la Ciudad de La Habana. For this purpose, the following methods were used: historical-

logical and systemic-structural, from a mixed methodological perspective. Based on the

systematization and evaluation of the exercise, a methodology composed of five fundamental stages

was proposed: preparation, organization, development, evaluation and feedback, and the lessons

learned were determined, highlighting that the participatory budget should be developed in

articulation with the rest of the public management instruments, that the municipal government

should set itself up as a leader and that the neighborhood identity, the socio-demographic

characteristics and the culture of participation condition the model. The relationship of the tool with

the Municipal Development Strategies was also analyzed, showing the singular elements in the Cuban

context for its socialization and replication. This research, due to its scope and object, constitutes a

scientific novelty and an important reference, not only for studies on the subject, but also for local

governments that determine the implementation of participatory budgeting in Cuba.

Keywords: local development management; social participation; participatory budget.

RESUMO

A participação social na gestão do desenvolvimento local é vital para seu sucesso e sustentabilidade.

O envolvimento de todos os atores locais em seu próprio desenvolvimento é uma máxima do governo

e da sociedade cubana atual. Diante desse desafio, o objetivo desta pesquisa é elaborar um guia

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metodológico para a aplicação do orçamento participativo como ferramenta de participação na gestão

do desenvolvimento local em Cuba, com base na experiência do "Por tu Barrio" do Escritório do

Historiador da Cidade de Havana. Para isso, foram utilizados os seguintes métodos: histórico-lógico

e sistêmico-estrutural, a partir de uma perspectiva metodológica mista. Com base na sistematização

e avaliação do exercício, foi proposta uma metodologia composta por cinco etapas fundamentais:

preparação, organização, desenvolvimento, avaliação e feedback, e foram determinadas as lições

aprendidas, destacando que o orçamento participativo deve ser desenvolvido em coordenação com

o restante dos instrumentos de gestão pública, que o governo municipal deve ser o líder e que a

identidade do bairro, as características sociodemográficas e a cultura de participação condicionam o

modelo. Também foi analisada a relação entre a ferramenta e as Estratégias de Desenvolvimento

Municipal, mostrando os elementos únicos do contexto cubano para sua socialização e replicação.

Esta pesquisa, por seu alcance e objeto, constitui uma novidade científica e uma referência

importante, não só para os estudos sobre o tema, mas também para os governos locais que

determinam a implementação do orçamento participativo em Cuba.

Palavras-chave: gestão do desenvolvimento local; participação social; orçamento participativo.

INTRODUCCIÓN

En cada una de las esferas en que se desarrolla la participación, esta constituye una acción que tiene

que ver con las necesidades y aspiraciones humanas y la capacidad de las personas de concientizar

esas necesidades y buscarle solución en sus localidades.

En la literatura especializada se encuentran diversos criterios sobre la relación entre la participación

social y la gestión del desarrollo local, incluso se aprecia un acercamiento a las diferentes

herramientas o instrumentos de gestión participativa en cuanto a su concepción y utilidad, mas

resulta escaso encontrar estudios que describan los procesos de desarrollo de estos instrumentos y

menos aún aparecen propuestas metodológicas de cómo ejecutarlos a partir de experiencias

estudiadas, la mayoría de las investigaciones se quedan en el diagnóstico, sistematización, o análisis

de las herramientas de participación.

Por otra parte, los gobiernos locales están conscientes que la gestión del desarrollo debe ser con una

real participación y control popular, pero ¿cómo hacerlo, qué herramientas utilizar y cómo

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implementarlas?, son desafíos aún en el tapete, motivación que impulsa la presente investigación

que tiene como objetivo: diseñar una guía metodológica para la aplicación del presupuesto

participativo como herramienta de participación en la gestión del desarrollo local en Cuba, a partir

de la experiencia "Por tu Barrio" de la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, lo que la

hace no solo novedosa en el ámbito científico social, sino además necesaria para los tiempos que

corren.

En Cuba la relación participación social y desarrollo local ha evolucionado de forma positiva, aunque

con diferentes ritmos de apropiación en el contexto gubernamental y académico e investigativo. Vale

destacar el momento actual, donde se cuenta con una nueva Constitución de la República que

promueve visiones más integrales y consolidadas sobre ambos conceptos, pero con mayor énfasis

en su puesta en práctica en cada territorio cubano, lo que se afianza con el Decreto 33/2 021 "Para

la gestión estratégica del desarrollo territorial" (Consejo de Ministros, 2021), donde la participación

y el control popular toman un papel preponderante a partir de su materialización a través de

herramientas de gestión participativa como la consulta pública, el planeamiento participativo y el

presupuesto participativo.

Este último representa un elemento novedoso en la gestión de los presupuestos locales cubanos, por

tanto, ávido de conceptualización, diagnóstico y propuestas metodológicas que permitan su

aplicación en Cuba.

En consecuencia, diagnosticar la experiencia de presupuesto participativo "Por tu Barrio" de la Oficina

del Historiador de la Ciudad de La Habana en el Consejo Popular Catedral del municipio La Habana

Vieja, determinar las lecciones aprendidas y diseñar una propuesta metodológica para su

socialización y réplica en demás territorios cubanos. Los fundamentos teórico-metodológicos que se

sintetizan en el presente artículo constituyen una novedad científica y un importante referente, no

solo para los estudios sobre el tema, sino también para los gobiernos locales que determinen su

implementación, hacerlo desde las ciencias sociales le impregna una mirada holística e integral, capaz

de captar la realidad social que se revela.

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MATERIALES Y MÉTODOS

Para la investigación de la que nace este artículo, se utilizó la perspectiva metodológica mixta, es

decir, se emplearon ambos procedimientos: cuantitativos y cualitativos, ya que permitió corregir los

sesgos propios de cada uno por separado, siendo así que la mayoría de los teóricos estudiados

reconocen el aporte de mejores formas de explicación de los problemas sociales desde esta

combinación.

Entre los métodos utilizados están el histórico lógico por la posibilidad de sistematizar todo el proceso

metodológico de la experiencia estudiada, cada una de sus fases y momentos esenciales para conocer

la secuencia y evolución de los mismos. Por otro lado, el método sistémico estructural estableció el

juicio para la identificación de las variables e indicadores fundamentales a tener en cuenta para la

propuesta metodológica como resultado de la investigación.

Por medio del muestreo intencional, se determinó una muestra compuesta por: expertos en el tema

de participación social y desarrollo local pertenecientes a grupos y centros de investigación social, e

informantes clave como los miembros del grupo coordinador del ejercicio "Por tu Barrio", decisores

y actores participantes en la experiencia de presupuesto participativo y residentes en el Consejo

Popular Catedral de La Habana Vieja como protagonistas directos de la experiencia.

Para el cumplimiento de los objetivos presentados: diagnosticar la experiencia de presupuesto

participativo "Por tu Barrio" de la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana en el Consejo

Popular Catedral del municipio La Habana Vieja, determinar las lecciones aprendidas y diseñar una

propuesta metodológica para su socialización y réplica en demás territorios cubanos, se emplearon

las siguientes técnicas:

El análisis de documentos que resultó factible para la investigación, pues a través de la misma se

logró un mayor acercamiento y análisis a la bibliografía especializada en los temas de participación

social y gestión del desarrollo local a través de la herramienta de presupuesto participativo con

miradas desde el ámbito teórico y metodológico tanto a nivel internacional, regional, como del país.

Además, se accedió a documentos específicos del territorio, así como a materiales de trabajo y

programas de la Oficina del Historiador y los documentos que recogen la experiencia de presupuesto

participativo realizado en 2014: libros, textos digitales, documentales, plegables de convocatoria,

relatorías de reuniones de base, entre otros.

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La entrevista en profundidad semiestructurada informantes clave como los gestores y coordinadores

del ejercicio "Por tu Barrio" de la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana: especialistas de

la Dirección de Plan Maestro y de Cooperación Internacional, presentes en la planificación, ejecución

y monitoreo a la experiencia de presupuesto participativo analizada, con el objetivo de identificar las

etapas y proceso metodológico desarrollado.

El grupo focal compuesto por líderes formales como delegados de circunscripciones, líderes de

proyectos comunitarios y representantes de la ciudadanía participante, que se empleó para conocer

la percepción y opinión (positiva y negativa) de las personas involucradas en el ejercicio de

presupuesto participativo "Por tu Barrio", lo que permitió delimitar beneficios, limitaciones,

satisfacciones o insatisfacciones con el proceso de desarrollo y resultados de la experiencia.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

El concepto de desarrollo ha sido objeto de diversas ciencias, como la historia, la demografía, la

economía, la sociología, entre otras. El mismo ha transitado por disímiles concepciones que han ido

desde una visión reduccionista y economicista, hasta una mirada que pone énfasis en el desarrollo

como un concepto integral, en el cual el ser humano y la satisfacción de sus necesidades constituyen

el objetivo supremo.

En 1948, surge la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), la cual constituye el

primer cuerpo importante de doctrina sobre desarrollo originario del Tercer Mundo. La Cepal introdujo

una perspectiva diferente, aquella que considera que el subdesarrollo no se explica por las

características de una nación en particular, sino por el entrelazamiento económico internacional y

alrededor de esta hipótesis se enuncian los términos de centro y periferia deformada.

En la década del 60 continuó la preocupación por los aspectos sociales del desarrollo, fundamentado

por críticas al crecimiento económico, que había generado importantes costos en los países

subdesarrollados, siendo incapaces de reducir el desempleo, la desigualdad y la pobreza en el Tercer

Mundo. En contraposición al carácter netamente cuantitativo del crecimiento, el desarrollo se definía

como un proceso que involucraba aspectos cualitativos de la condición humana en un país, región o

continente.

Esta premisa ha estado vigente desde entonces y una muestra de ello lo constituye el Primer Informe

de Desarrollo Humano, realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en 1990.

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Este informe tuvo como objetivo superar enfoques anteriores y abordar el vínculo entre el ser

humano y el desarrollo, para lo cual se propone un replanteo del concepto de desarrollo y cómo

medirlo; en este sentido, se sobrepasa la perspectiva económica de crecimiento para analizar

indicadores vinculados al desarrollo humano.

Sin embargo, la aproximación al desarrollo, desde la perspectiva local, surge en los años 70 en

Europa. Las nuevas propuestas se produjeron en un contexto caracterizado por el cambio estructural

en la economía internacional, el empuje de la globalización, el desencadenamiento de la crisis de la

deuda y el impacto del reajuste del modelo neoliberal. Desesperados por encontrar nuevas

respuestas, pocos negarán en tal contexto la necesidad de replantear la problemática del de sarrollo

y de contribuir a su examen, perfeccionamiento y readecuación a las nuevas exigencias de la realidad

contemporánea.

La propuesta del desarrollo local no constituye por sí sola un marco general para el ejercicio de una

nueva forma de gobernabilidad para una nación, sino que aporta, dentro de un modelo de desarrollo

más amplio, la perspectiva de rescate del lugar y potencialidad de la localidad.

A partir de estudiar a Arocena (1995) y a lo cual la autora se suma, para que exista una sociedad

local, es necesaria la presencia de ciertas condicionantes que se expresan en tres niveles: el social,

el económico y el cultural.

Teniendo en cuenta lo anterior, fue necesario en esta investigación identificar los elementos

esenciales del concepto de desarrollo local, ya que la mayoría de los autores consultados se esfuerzan

por dejar claros los mismos en todos sus análisis:

El carácter de proceso del desarrollo, la sostenibilidad como requisito esencial del desarrollo, la

centralidad de los actores sociales, individuales y colectivos, entendidos como sujetos con capacidad

de reflexión. La utilidad de instrumentos concretos de planificación y concertación de estrategias

para la construcción y negociación de agendas de desarrollo entre actores diferentes y el carácter

participativo del desarrollo, en tanto construcción colectiva de relaciones horizontales que debería

excluir la posibilidad de intervención de un poder enajenante y de manipulaciones externas,

enfatizando las cualidades de autoorganización de los actores.

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El tema de la participación social constituye hoy un lugar común en las Ciencias Sociales, es una

proyección optimista, relativa a un nuevo modo de construcción social, realmente democrático, que

logra relaciones de poder diferentes.

La autora concuerda que la participación constituye un derecho político, social y humano, planteado

así por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, donde la participación constituye un

eje transversal al mismo, afirmando que la participación, "debe ser un elemento esencial del

desarrollo, el derecho de la población a decidir sobre aquello que influye en sus vidas, implica la

distribución del poder en la sociedad y la transformación del concepto de desarrollo, este debe

centrarse en el ser humano que pasa a ser considerado como motor a la vez que objeto del desarrollo

y al que se le atribuye la capacidad y necesidad de participar activamente en los procesos de

ampliación de sus propias oportunidades: así el ser humano es fin y medio del desarrollo, su objetivo

y su agente esencial" (PNUD, 1998).

Después de examinar varias definiciones de participación formuladas desde ámbitos y niveles

diferentes, se ha podido reconocer dos grandes tendencias: las que se centran en las relaciones de

poder y específicamente en el acceso a la toma de decisiones y aquellas que contemplan un espectro

más amplio de formas de participación, concibiéndolas como la posibilidad real de tomar parte en un

proceso, que surge de una necesidad percibida, tiene un fin específico y responde a determinados

intereses.

La participación debe ser analizada en diferentes dimensiones: sujeto de la participación: esta

dimensión indica quiénes participan; objeto de participación: señala en qué se participa; objetivo de

la participación: todo acto participativo tiene una finalidad, alcance o trascendencia de la

participación: hasta cierto punto esta dimensión puede considerarse el resultado de la combinación

de las dos anteriores; formas o niveles de participación: esta dimensión es la más importante de

todas porque permite conocer el rol desempeñado por las partes en el proceso participativo.

Las formas en que se manifiesta la participación expresan "grados diferentes de involucramiento en

este proceso" (Linares Fleites, 2004). Entre ellas: información, consulta, elaboración de propuestas,

toma de decisión, implementación, control y resistencia.

La participación de la población en las diferentes etapas de un proceso de elaboración y gestión de

un plan de desarrollo, legitima las acciones de la municipalidad y fortalece las capacidades de los

actores (Llona, 2001).

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La gestión participativa para el desarrollo local es entendida como el saber hacer de las

municipalidades y las organizaciones locales (Jiménez Guethón et al., 2021). Es un proceso dinámico,

donde los diferentes actores locales, públicos y privados articulan sus intereses alrededor de un

objetivo común.

La democracia local implica la participación popular en toda su extensión, es decir, la posibilidad de

los habitantes de un municipio de influir de manera directa en los asuntos que les conciernen, como

lo es intervenir en la elaboración, aprobación, implementación y control de las políticas públicas

locales.

Para la concreción de la participación social, han cobrado importancia instrumentos como el

planeamiento estratégico, los consejos consultivos, las unidades de gestión local, los cabildos

abiertos, las audiencias públicas (Díaz Legón & Iglesias Pérez, 2022), entre otros. Dentro de ese

catálogo, también destaca el Presupuesto Participativo como mecanismo que comporta participación

popular y control social.

La experiencia del Presupuesto Participativo surgió en Brasil en la década del 70 del siglo XX, en el

municipio de Lages. En la década de los 80, numerosas ciudades adoptaron la participación popular

en la elaboración de la ley presupuestaria, como aconteció en Vila Velha, Angra dos Reis y Porto

Alegre (Cornwall & Coelho, 2007).

El Presupuesto Participativo, para El Troudi et al. (2005), "es el proceso a través del cual la población

participa en la definición de los valores de los ingresos y gastos del presupuesto público municipal a

invertir en las localidades, e indica en qué áreas deberán hacerse las inversiones y cuáles deben ser

las obras priorizadas", concepción que fue considerada en esta investigación.

Sobre la base de la diversidad de experiencias y metodologías existentes, en líneas generales, puede

decirse que el Presupuesto Participativo tiene como ambiente natural al municipio, como instancia

política-territorial más cercana al ciudadano y plaza en la cual manifiesta sus necesidades inmediatas

(Díaz Legón & Iglesias Pérez, 2022), además constituye un espacio público, en el cual interactúan

las autoridades locales y los ciudadanos de manera directa, que cobra vida a través de diferentes

etapas. Al momento que se determinan los gastos a acometer, a través del Presupuesto Participativo,

se procura que los vecinos de un municipio determinen sus problemas, los jerarquicen para que

constituyan el referente para el despliegue de las actividades de gobierno y administrativa.

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El Presupuesto Participativo apunta a la democratización del procedimiento presupuestario en la

escala municipal.

En Cuba, el discurso sobre desarrollo local y participación social ha logrado permear el marco

académico investigativo. En 1959 con el triunfo de la Revolución, hubo un cambio en el modelo socio-

económico que imperaba en la Isla, donde el ser humano pasa a jugar un papel protagónico en el

desarrollo del país.

Se aprecia una clara vocación por la inclusión del enfoque territorial en el diseño de las políticas

económicas y sociales, aunque tuvo la limitante de transcurrir en condiciones de alta centralización,

quedando muy poco espacio para opciones de autotransformación local, dando paso a una cultura

centralista-verticalista.

Sin embargo, a partir de la crisis de los noventa, emerge con fuerza la relevancia del escenario

territorial local, como espacio de heterogenización social, de expresión de desventajas y

desigualdades y de toma de decisiones estratégicas, por lo que se comienzan a generar procesos de

desarrollo y dinámicas sociales que involucran a los niveles locales. Surgen experiencias como los

Talleres de Transformación Integral del Barrio, y la creación de los Consejos Populares extendida a

todo el país, que representó un avance en el proceso de descentralización y la institucionalización de

un gobierno popular en la base y de desarrollo de nuevas formas de participación popular.

Por otra parte, se fomentaron iniciativas como el Programa de Desarrollo Humano Local, de 1998 a

2012, extendido a lo largo del país, con la finalidad de poner a disposición un instrumento para

favorecer e incrementar la coordinación y el impacto de los procesos integrados de desarrollo local

(Muguercia Montes de Oca et al., 2023), a través de acciones de cooperación y de innovación.

Desde 2010, Cuba comenzó un proceso de actualización de su modelo de desarrollo económico y

social a partir del VI Congreso del Partido Comunista de Cuba, con la aprobación de los Lineamientos

de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, que se afianzó con el Plan Nacional de

Desarrollo Económico Social 2030 y la vigente Constitución de la República de Cuba aprobada el 24

de febrero de 2019, imprimiéndole un papel preponderante a la escala local para el desarrollo

integral.

A esto se suma la voluntad política de la dirección del Consejo de Estado y de Ministros que aboga

por un desarrollo local participativo, ponderando estrategias que fortalezcan las municipalidades y

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comunidades en la búsqueda creativa de soluciones a sus necesidades, a partir de sus

potencialidades, propósito que merece reconocimiento especial a partir de la puesta en vigor del

Decreto 33/2021 "Para la gestión estratégica del desarrollo territorial" (Consejo de Ministros, 2021)

y la construcción en todo el país de Estrategias de Desarrollo Municipal (EDM) como propuesta

integradora y necesaria para el desarrollo local.

La lógica de intencional a las EDM como un instrumento esencial se fundamenta en aspectos como

los expuestos en la "Guía metodológica para la elaboración de la Estrategia de Desarrollo Municipal",

en cuya construcción se sintetizó el aporte de varios centros de estudios cubanos especializados en

el tema. Aquí se plantea que la EDM determina la ruta del desarrollo en el municipio por etapas,

precisando la meta desde una decisión política (Brito Montero & González Sousa, 2023) y considera

tanto actividades de interés supramunicipal como aquellas relacionadas con potenciales y

capacidades internas que pueden responder directamente a demandas y expectativas de la población

local.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos y políticas diseñadas, se mantiene en Cuba la necesidad de

implementar un desarrollo local, ajustado a las condiciones específicas del territorio, que permita

elevar los niveles de satisfacción de las necesidades, expectativas y calidad de vida de sus habitantes,

con mayor participación ciudadana y control popular.

Como buena práctica, se encuentra La Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, fundada

en 1938, que cuenta con un fuero legal especial desde 1993, que la ha dotado de la autoridad

necesaria para fomentar un desarrollo local sostenible.

Para guiar el desarrollo integral del Centro Histórico de La Habana, se dictaron por dicha Oficina cinco

políticas fundamentales que devienen principios irrenunciables (Iglesias Pérez & Cruz Sosa, 2019):

hacer de la cultura el eje transversal del desarrollo integral del Centro Histórico; proteger el

patrimonio heredado rehabilitando el territorio a través de un Plan Especial de Desarrollo Integral,

con fuerza legal, que concilie la conservación de los valores culturales con las necesidades de

desarrollo socioeconómico sustentable; dotar al territorio de una infraestructura técnica y de servicios

que aseguren su funcionamiento, en correspondencia con las necesidades contemporáneas; lograr

un desarrollo integral autofinanciado que haga recuperable y productiva la inversión en la

recuperación del Patrimonio, impulsando una economía local que garantice el desarrollo sostenible;

conservar el carácter residencial del Centro Histórico, garantizando la permanencia de la población

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residente según los parámetros de habitabilidad, densidades y calidad de vida que resulten más

apropiados.

Teniendo en cuenta esta última política, en la gestión integral del Centro Histórico de La Habana, se

reconoce a la participación social como elemento eficaz y determinante en su rehabilitación (Iglesias

Pérez & Cruz Sosa, 2019) pues la implicación de todos los actores locales influye directamente en

sus resultados y sostenibilidad. La gestión participativa del Centro Histórico de La Habana tiene en

cuenta una serie de aspectos políticos, económicos y sociales que pertenecen única y exclusivamente

al espacio territorial habanero, por su historia, por su gente y, sobre todo, por su legado cultural.

Sin embargo, a pesar de la magnitud de los resultados y el valor del proceso metodológico

desarrollado por la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana para el logro de los mismos, se

reconoce por parte de sus promotores e investigadores, que existe poca socialización de este modelo

de gestión, y de sus instrumentos de gestión participativa, problemática que también suplió esta

investigación con el diagnóstico del ejercicio de presupuesto participativo, que permitió la

construcción de una metodología que posibilitará su réplica en otros territorios, resultados que, para

este artículo, se exponen a través de preguntas y respuestas.

Principales elementos conceptuales y metodológicos del presupuesto participativo como

instrumento para gestionar el desarrollo local, a partir del estudio realizado a la

experiencia "Por tu barrio" de la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana en 2014

¿Qué es el presupuesto participativo?

Es un mecanismo de participación que permite a los residentes de un territorio, decidir sobre el

destino de una parte del presupuesto público en función del mejoramiento y trasformación de la

comunidad.

¿Dónde se realiza?

En un territorio determinado, ya sea a nivel municipal, a nivel de consejo popular o de barrio.

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¿Quiénes pueden participar?

Todos los actores locales: decisores, líderes barriales, instituciones estatales, empresas públicas y

privadas, cooperativas, trabajadores por cuenta propia, proyectos locales y comunitarios,

organizaciones de masas, organizaciones políticas y población.

¿Cómo podrán participar?

• brindando opiniones y propuestas de solución a problemáticas del territorio;

• seleccionando las propuestas de mayor beneficio para el territorio y su gente;

• dando seguimiento y control a la ejecución de las propuestas seleccionadas.

¿Qué propuestas se podrán presentar?

Aquellas que sean: prioridades del territorio; beneficiosas para la comunidad, factibles de realizar,

acordes con el presupuesto disponible.

¿Cuál es el presupuesto disponible?

El presupuesto que sea aprobado por las instancias de gobierno local para ese fin.

¿De dónde proviene el presupuesto?

• del Estado;

• de la Cooperación Internacional;

• del porciento correspondiente Contribución Territorial para el Desarrollo Local;

• fondos para proyectos de desarrollo local;

• fondos propios de nuevas formas de gestión no estatal.

¿Cuáles son las etapas para el desarrollo del ejercicio?

Las siguientes etapas y la propuesta metodológica de las mismas nacen del análisis de documentos

referidos al ejercicio "Por tu Barrio" y las entrevistas realizadas al grupo coordinador del mismo,

insumos que se unen a la sistematización teórica metodológica de la investigación que precede este

artículo y los aportes de la autora.

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1 - Etapa de Preparación (hasta 2 meses)

En la etapa de "preparación", la entidad responsable de la realización del presupuesto participativo

evaluará la pertinencia del instrumento e identificará posibles colaboradores (locales, nacionales e

internacionales).

Conformación del grupo gestor

La institución responsable de la realización del presupuesto participativo deberá crear un grupo

gestor, que tendrá entre sus funciones indagar sobre el estado del arte y las tendencias referidas al

instrumento (conceptos, beneficios, y principales experiencias); evaluar la pertinencia de la

realización del ejercicio y coordinar acciones de capacitación. Se recomienda que este grupo, que a

la larga constituirá el embrión del Grupo Coordinador de todo el proceso, esté conformado por un

equipo multidisciplinario, entre cinco y siete personas.

Evaluación de la pertinencia del presupuesto participativo

El Grupo Gestor realizará un análisis de la pertinencia de la aplicación del presupuesto participativo.

Para ello valorará el marco teórico correspondiente al presupuesto participativo, las experiencias que

se han desarrollado nacional e internacionalmente, el contexto institucional, jurídico, social,

económico, político del territorio y las diferentes escalas de gobierno, entre otros aspectos que le

permitan identificar los pro y contras de la implementación de este instrumento de gestión, desde la

disponibilidad de financiamiento, hasta la capacidad y conocimiento de los decisores y la ciudadanía

para involucrarse en un proceso de gestión participativa, o las posibilidades reales de crearlas a corto

plazo.

Sensibilización y capacitación de actores

Las acciones de sensibilización y capacitación son transversales a todo el proceso participativo, y se

debe orientar tanto a los gestores públicos como a la ciudadanía. En dependencia de la etapa de

desarrollo en que se encuentre el presupuesto participativo se definen los objetivos, los públicos y

los medios.

ISSN: 2310-340X | RNPS: 2349 | COODES Vol. 12 No. 2 e675 (mayo-agosto)

Iglesias Pérez, M. “Propuesta metodológica para la implementación del presupuesto participativo

como instrumento para gestionar el desarrollo local”

Disponible en: https://coodes.upr.edu.cu/index.php/coodes/article/view/675

2024

Pueden ser de gran utilidad la realización de talleres que involucren a expertos nacionales y

extranjeros, la realización de misiones de reconocimiento e intercambio, la elaboración de materiales

informativos y didácticos acerca del tema y el desarrollo de reuniones de intercambio y socialización.

Aprobación del ejercicio de presupuesto participativo

La primera etapa culmina con el reconocimiento oficial de la pertinencia del presupuesto participativo

por el Gobierno Municipal y su consulta a la instancia provincial u otra que se disponga. Para ello, es

necesario en primer lugar presentar oficialmente a la Asamblea Municipal del Poder Popular (AMPP)

y el Consejo de la Administración Municipal (CAM) el informe de pertinencia del presupuesto

participativo y realizar una reunión para su valoración y aprobación, la cual debe ser refrendada en

un acuerdo.

2 - Etapa de Organización (hasta 2 meses)

Una vez tomada la decisión de impulsar el proceso participativo, se acuerda y planifica su modelo

organizativo y cronograma de ejecución.

Esta etapa comienza con la oficialización del Grupo Coordinador, los participantes y sus funciones,

los detalles referentes al ámbito territorial de aplicación, el presupuesto que se dispone, el

cronograma de trabajo y la estrategia de comunicación.

Oficialización del grupo coordinador del proceso

El Grupo Coordinador debe estar integrado por los miembros del Grupo Gestor y se sumarán

representantes de instituciones locales y la ciudadanía. Puede estar conformado asimismo por líderes

formales (presidentes de Consejos Populares, delegados de circunscripción, presidentes de Comités

de Defensa de la Revolución) y líderes informales (líder barrial, coordinador de proyectos locales).

Se recomienda incluir a especialistas conocedores de los procesos inversionistas, previendo la

eventual selección de prioridades que incluyan obras constructivas de cierta complejidad.

El Grupo Coordinador debe quedar formalizado a través de un acuerdo del órgano de gobierno

involucrado, especificando integrantes, institución que representa y responsabilidad en el proceso.

Cada encuentro del Grupo Coordinador generará un acta, especificando claramente el estado del

cronograma, los acuerdos, los responsables y la fecha de cumplimiento.

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Elaboración del documento metodológico del proceso

En este momento se planifica el proceso de presupuesto participativo, pues se definen los objetivos

que persigue, el ámbito y escala territorial de aplicación, el cronograma de actividades, los recursos

humanos, técnicos, materiales y económicos que se requieren y los indicadores para evaluar el

proceso y sus impactos. Para ello, se parte del Informe Diagnóstico, se profundiza en la

caracterización del municipio y sus Consejos Populares y posteriormente se determinan y evalúan

las variables para la elección del territorio donde se aplicará el proceso.

El presupuesto participativo se puede realizar a escala de todo el municipio, a nivel de un Consejo

Popular, una Circunscripción o un barrio, ello depende de las características de cada territorio,

especialmente la población residente y su distribución.

Diseño de la estrategia de comunicación

El presupuesto participativo exige total visibilidad y tran sparencia durante todo el proceso, ello

implica que la ciudadanía y el resto de los actores involucrados dispongan de información para

analizar, decidir, monitorear y evaluar. Una vez definido el alcance territorial del presupuesto

participativo, el presupuesto del que se dispone y el cronograma de trabajo, se está en condiciones

para diseñar la estrategia de comunicación del proceso.

Para el diseño e implementación de la estrategia de comunicación es importante contar con un equipo

de especialistas en comunicación, como colaboradores o contratando el servicio.

Oficialización del proceso de presupuesto participativo

Con el objetivo de oficializar el desarrollo del presupuesto participativo, una vez elaborados el

documento metodológico y la estrategia de comunicación del proceso, se procede a la valoración y

aprobación por el CAM. Los miembros de dicho órgano deben realizar los últimos ajustes del proceso,

aprobar la campaña de comunicación y determinar la fecha de lanzamiento público del presupuesto

participativo.

3 - Etapa de Desarrollo (de 2 a 3 meses)

Una vez definido y aprobado para qué, dónde y cómo realizar el ejercicio, inicia la etapa del proceso

público del presupuesto participativo.

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Lanzamiento público del ejercicio de presupuesto participat ivo

El lanzamiento público del proceso tiene como objetivo oficializar el inicio del ejercicio e implicar

especialmente a la ciudadanía. Todos los actores locales deben estar al tanto del desarrollo del

ejercicio de presupuesto participativo en este momento para su buen desempeño. Previo al

lanzamiento público del proceso, se recomienda realizar encuentro con líderes formales e informales

del territorio seleccionado: presidentes de Consejos Populares, delegados de circunscripción,

organizaciones políticas y de masas (Partido Comunista de Cuba, Comités de Defensa de la

Revolución, Federación de Mujeres Cubanas, Unión de Jóvenes Comunistas, Asociación de

Combatientes de la Revolución Cubana), líderes comunitarios, representantes de instituciones

públicas y empresariales radicadas en el Consejo Popular y de la población local.

La apertura oficial del ejercicio de cara a la comunidad debe hacerse de forma atractiva, donde

además de la presentación formal del proceso se realicen actividades culturales donde participen

grupos culturales y proyectos comunitarios locales, que representen los valores más genuinos de la

comunidad.

Identificación de problemáticas del territorio seleccionado

Tras el lanzamiento público del proceso, se procede a la identificación de las principales problemáticas

que se presentan en el territorio seleccionado. Para ello se deben utilizar los informes diagnósticos,

que son actualizados periódicamente por su ejecutivo y se recomienda la celebración de talleres con

la comunidad. En los mismos deben participar autoridades locales, organizaciones políticas y de

masas, líderes formales e informales del territorio, representantes del sector público y empresarial y

de la población local. Estos talleres deben ser conducidos por el Grupo Coordinador y es

recomendable la colaboración de expertos en facilitación y técnicas de trabajo en equipo.

Estos talleres tienen como objetivo definir las prioridades de la comunidad a partir de las

problemáticas o necesidades diagnosticadas por los propios actores locales.

Determinación de proyectos a ejecutar

La identificación de los proyectos debe implicar a la mayor cantidad de residentes posibles. Para ello

se recomienda realizar encuentros comunitarios o reuniones de base, a las que se convoque a toda

la población. La comunicación y planificación de estos encuentros debe buscar la representatividad

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de los diversos grupos sociales del territorio. El objetivo de estas reuniones consiste en determinar

las propuestas o ideas de solución que tienen los residentes y participantes en general para contribuir

a la solución de las problemáticas del territorio, considerando que puedan ejecutarse con el

financiamiento disponible y el grupo de criterios que se estableció en el taller de expertos, los cuales

se explican al inicio de cada reunión de base.

La reunión debe ser presidida por algún funcionario de la AMPP, con la conducción del grupo

coordinador y puede ser apoyada por expertos en facilitación y técnicas participativas.

La cantidad de encuentros comunitarios depende del número de habitantes del territorio. Se

recomienda hacer reuniones por circunscripción y en el caso de que estas estén conformadas por

más de 1 000 habitantes convocar a varios encuentros.

Elección del proyecto a ejecutar

Tras la culminación de las reuniones de base, el Grupo Coordinador conforma la lista final de

proyectos propuestos. Se recomienda, en un primer paso, comprobar que cumplen con los requisitos

definidos para el proceso. Una vez filtrados, realizar una agrupación en dos categorías, aquellos que

requieren del presupuesto para su cumplimiento y los que solo demandan la acción directa de una

institución o articulación de varias instituciones, sin que medie financiamiento.

Los proyectos que requieren presupuesto deben evaluarse para determinar el monto aproximado de

financiamiento que pueden demandar. Ello permite corroborar las posibilidades reales de ejecución

y facilita la selección de la población, pues según sea el presupuesto disponible, puede decidir por

un único proyecto que consuma todo el presupuesto o compartirlo para ejecutar varias propuestas.

Para dicho análisis, se recomienda incorporar otros especialistas de la Dirección de Finanzas y

Precios, o de grupos inversionistas de las direcciones territoriales (educación, salud, deporte,

cultura). Una vez culminada esta evaluación se divulga lista de proyectos propuestos con su costo

aproximado de ejecución y se procede a la elección del proyecto o proyectos a ejecutar con el

presupuesto disponible.

El proceso de elección se puede realizar por diferentes vías: conteo de votos recibidos en las

reuniones de base, encuestas a la población, votación pública. El primero exige que en las reuniones

de base se sometan a votación las propuestas y el resto demanda una nueva convocatoria pública

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para la participación directa de la ciudadanía. El método aplicado depende de las características y

condiciones en el momento de aplicación.

4 - Etapa de Ejecución (de 10 a 24 meses)

Creación del Grupo Supervisor

En este momento se activa el Grupo Supervisor, el que debe estar compuesto por 4 o 6 personas,

puede incluir líderes formales e informales del territorio y ciudadanos seleccionados entre las

propuestas realizadas por la ciudadanía en las reuniones de base. Estos deben monitorear la

ejecución de la obra y hacer informes periódicos del proceso de ejecución, los cuales presentarán a

las reuniones para el chequeo del proceso que convoca el Grupo Coordinador. En estas reuniones el

grupo supervisor también exigirá información sobre detalles del proceso y las medidas para ajustar

el cronograma si fuese necesario.

Oficialización de las instituciones responsables de la ejecución del proyecto

Una vez seleccionado el proyecto a ejecutar y su perfil (salud, educación, deporte, cultura,

transporte, u otro) se procede a determinar las instituciones que participarán en el proceso

inversionista, proyectista, administrador de la inversión, constructor, entre otros. Pueden asignarse

directamente a los grupos de inversión, proyectos y constructoras de las direcciones municipales o

convocarse a concurso o licitación. Ello se deberá oficializar mediante acuerdo del CAM.

Preparación técnica del proyecto

Una vez seleccionado el proyecto a ejecutar, se procede a realizar la tarea técnica del mismo y el

estudio de factibilidad. El proceso debe regirse por el Decreto No. 327 del 2015, que regula el proceso

inversionista y es de aplicación para todas las inversiones que se realicen en el territorio nacional

por las personas jurídicas.

Ejecución del proyecto

Una vez presentada la inversión para su aprobación en las instancias pertinentes y formalizadas, se

inicia la obra, la cual es monitoreada por los Grupos Supervisor y Coordinador. Se propone la

realización de chequeos periódicos y reuniones de monitoreo para evaluar marcha de la obra,

trimestral o mensual, en dependencia del contexto y el tiempo de ejecución total planificado.

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Inauguración de la obra

Una vez concluida la obra, se realiza el acto público de inauguración, convocado y presidido por la

AMPP y la institución responsable, en el caso de que no coincidiesen y conducido por el Grupo

Coordinador. Se convocará a toda la población residente en el territorio, especialmente a los

beneficiarios de la obra en cuestión, autoridades públicas a escala municipal y provincial,

inversionistas, constructores, Academia, proyectos comunitarios. Se recomienda convocar a los

medios de prensa.

5 - Etapa de Retroalimentación (hasta 4 meses)

Monitoreo del proyecto ejecutado

Los proyectos ejecutados como resultado del presupuesto participativo deben ser monitoreados tras

su ejecución; para ello se recomienda aplicar los indicadores propuestos en la presente investigación,

con la participación de los Grupos Coordinador y Supervisor. Se deben realizar encuestas a la

población y beneficiarios directos y, de igual manera, recepcionar cualquier que ja o comentario por

los canales de atención a la población. Los resultados tributarán al informe de evaluación del proceso.

Elaboración de informe de evaluación del proceso

Transcurrido el período de monitoreo, se debe realizar un informe de evaluación que debe contener

una descripción de las etapas recorridas, la relación de proyectos propuestos, los seleccionados y

ejecutados, los principales logros y obstáculos del proceso y las recomendaciones para nuevos

ejercicios. El Informe será elaborado bajo la conducción del Grupo Coordinador y deberá ser

presentado para su aprobación al CAM, momento tras el cual se hará público para la valoración y

ajuste de la ciudadanía. La versión final constará en expediente del proceso y se recomienda publicar

en versión impresa y digital.

Además de la propuesta metodológica que se mostró anteriormente, resultaron las siguientes

lecciones aprendidas, las cuales fueron identificadas en el grupo focal aplicado por la autora como

parte de las técnicas de investigación utilizadas que, en el caso cubano, pueden constituir un factor

de éxito, tenerlas en cuenta a la hora de replicar en otros territorios este instrumento de gestión

participativa para el desarrollo local:

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• El presupuesto participativo no se debe desarrollar donde se desconozca la importancia de los

procesos de gestión colectiva.

• Los territorios capaces de conformar equipos multidisciplinarios tienen un buen punto de

partida para la aplicación del presupuesto participativo.

• Es importante que sea aprobado por las instancias de gobierno pertinentes, donde se debe

hacer constar como acuerdo institucional.

• El presupuesto participativo debe desarrollarse de forma articulada con el resto de los

instrumentos de gestión pública y el proceso de desarrollo local.

• La estrategia de comunicación es fundamental para garantizar el éxito del presupuesto

participativo.

• El gobierno municipal tiene el reto de erigirse como líder del proceso y conducir la intervención

de los diferentes actores.

• La identidad barrial, las características sociodemográficas y la cultura de participación,

condicionan el modelo, la planificación y la gestión del proceso para establecer y aplicar el

presupuesto participativo.

La investigación también arrojó que es necesario en la Cuba actual establecer la relación de esta

herramienta con las Estrategias de Desarrollo Municipal, en tanto el presupuesto participativo

permite la implementación de las líneas estratégicas para el desarrollo del territorio, establece un

espacio fijo de participación para la consulta permanente de los aspectos correspondientes a la

ejecución y evaluación de la Estrategia, posibilita la construcción colectiva de planes y programas de

la misma y crea alianzas y espacios de concertación entre l os diferentes actores locales (Iglesias

Pérez, 2022).

También permite la actualización del diagnóstico territorial, estimula la elección participativa de cómo

y en qué emplear una parte de la contribución al desarrollo local y posibilita la construcción colectiva

de la Cartera de Proyectos que forma parte esencial de la Estrategia.

No caben dudas que la participación social es indispensable en la gestión del desarrollo local, hacer

que la gente se sienta beneficiaria y más que eso, ejecutora de su propio desarrollo, constituye

requisito de la apuesta territorial en Cuba.

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https://hdr.undp.org/system/files/documents/hdr1998escompletonostats.pdf

Conflicto de intereses

La autora declara no tener conflictos de intereses.

Contribución de los autores

Maidolys Iglesias Pérez realizó la redacción del manuscrito y aprueba la versión finalmente remitida.

Esta obra está bajo una licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional