El régimen jurídico de los recursos administrativos: algunas consideraciones para su análisis

• Author: Orisell Richards Martínez
• Position: Profesora Auxiliar de Derecho Administrativo Facultad de Derecho, Universidad de La Habana
• Pages: 78-100

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El régimen jurídico de los recursos administrativos: algunas

consideraciones para su análisis

Recibido el 15 de diciembre de 2016

Aprobado el 10 de enero de 2017

Dra. Orisell R ICHARDS M ARTÍNEZ

Profesora Auxiliar de Derecho Administrativo Facultad de Derecho, Universidad de La Habana

RESUMEN

En el presente artículo se abordan algunos de los presupuestos teóricos que deben servir de base a la ordenación del régimen jurídico de los recursos administrativos a los fines de contribuir a la mayor protección jurídica de los administrados, el adecuado funcionamiento de la Administración Pública y la cumplimentación del interés general.

PALABRAS CLAVES

Recursos administrativos, procedimientos administrativos, control, administrados y Administración Pública.

ABSTRACT

In this article some theoretical premises are tackled which would serve as foundations for the legal system ordering of administrative means of appeal, with the objective of contributing to a greater legal safeguard of people under administration, the proper functioning of Public Administration an meeting the general interest.

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KEY WORDS

Administrative means of appeal, administrative procedures, control, people under administration and Public Administration.

SUMARIO:

1. Una introducción necesaria al tema. 2. Tres premisas para el análisis de los recursos administrativos. 2.1. La doble función impugnatoria y de control. 2.2. Recursos y justicia administrativa. 2.3. La uniformidad para la ordenación jurídica. 3. Breves notas sobre el régimen jurídico de los recursos administrativos en el ámbito nacional. 4. Algunas consideraciones finales.

1. Una introducción necesaria al tema

Cuando se reflexiona sobre la amplia gama de mecanismos diseñados para el control de la legalidad y la garantía de protección de los derechos ciudadanos frente al actuar de la Administración Pública, los recursos administrativos adquieren una connotación especial. Tal así es, que el reconocimiento a los administrados de la posibilidad de impugnar las decisiones administrativas por este medio, constituye una apuesta no solo por su protección individual, sino también por el propósito de garantizar la adecuada gestión de los intereses generales.

Sin embargo, si se revisa la naturaleza y función de la categoría de referencia, en la valoración general de su régimen jurídico no se puede desconocer, como reconociera PUCHETTI, que los recursos administrativos no nos llevan al aula magna de la justicia administrativa, sino solo a su vestíbulo.¹Razonamiento que en justa medida quiere significar que si bien es cierto que no se agotan en ellos los mecanismos para la protección jurídica de los administrados, justo es reconocer que constituyen un presupuesto indispensable en la construcción de la concepción teórica general que debe caracterizar la defensa administrativa.

¹PUCHETTI, Ricorso gerarchico, CEDAM, Padova, 1938, p. 26.

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En el ámbito jurídico nacional, la cuestión de los recursos administrativos tiene una especial significación no solo desde la perspectiva práctica, sino también jurídico-normativa, ya para el control de la Administración Pública, ya para el fomento de los mecanismos que contribuyan a la defensa de los administrados. Desde esta visión, las cuestiones asociadas a su régimen jurídico y, en particular, su articulación a través de los procedimientos administrativos de impugnación, fundamentan la necesidad de dedicar un espacio para la reflexión con el propósito de repensar sus actuales fundamentos jurídicos.

2. Tres premisas para el análisis de los recursos administrativos

Desde el punto de vista teórico, las polémicas asociadas a los recursos administrativos han sido bien interesantes, en especial porque se trata de una potestad para el control en exclusiva de la actividad de la Administración Pública, dentro de los propios predios administrativos. Sin embargo, aunque no es de los temas que han merecido la mayor atención dentro de la doctrina iusadministrativista,²los debates esenciales sobre esta categoría han girado en torno a tres líneas generales que no han perdido su interés y, sobre todo, actualidad desde el punto de vista científico.

2.1. La doble función impugnatoria y de control

En consonancia con las bases precedentes se destacan, en primer lugar, las polémicas asociadas a la doble función impugnatoria y de control, de las que se derivan, además, las valoraciones en lo que respecta a la eficacia de los recursos administrativos.

Desde este enfoque, el recurso administrativo nace para la impugnación de las decisiones de la Administración Pública en su ámbito de actuación. Al decir de ALTAMIRA GIGENA: se

²ESCUIN PALOP, Vicente y Beatriz BELANDO GARÍN, Los recursos administrativos, 1ra edición, Editorial Civitas-Editorial Thomson Reuters, España, 2011, p. 25.

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trata de “una objeción; es rebatir o refutar; contradecir lo sostenido o lo argumentado en el acto que se objeta”;³juicio del que es posible inferir, en un primer momento, su condición de garantía para los administrados como principales impulsores y beneficiarios del ejercicio de esta función. De la misma manera, la concepción de los recursos administrativos está diseñada para controlar, es decir, verificar que las decisiones administrativas se correspondan con el contenido que el ordenamiento jurídico ha previsto para ella, lo que trasciende al buen hacer administrativo y constituye una expresión de la vinculación positiva de la Administración Pública a la legalidad.

En tal sentido, cuando se aborda el tema de las funciones de los recursos administrativos, no se puede desconocer que la inclinación por una u otra, tanto en el orden doctrinal como desde el punto de vista normativo, ha estado asociada a los intentos de promover, por un lado, los mecanismos que fortalezcan la protección jurídica de los administrados y, por otro, los dirigidos a la defensa de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones,⁴aspecto que ha sido referente significativo para la ordenación de su régimen jurídico.

Desde esta perspectiva, el diseño de los recursos en pos de la tutela de los derechos de los administrados, se articula sobre la base de la creación de un cúmulo de garantías en sus relaciones con la Administración Pública, elemento que se completa con la existencia de procedimientos que permitan el acceso pleno a la justicia administrativa. En cambio, la defensa del ejercicio de la función administrativa convierte a

³ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, Acto administrativo, 1ra edición, Editorial Advocatus, Córdoba, 2008, p. 96.

⁴PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común (estudio, comentarios y texto de la Ley No. 30/1992, de 26 de noviembre), Editorial Marcial Pons, S.A., Madrid, 1999, p. 380. Un análisis respecto de estas visiones puede verse también en DE ASÍS ROIG, Agustín, “Los recursos administrativos de reposición y de alzada”, en Documentación Administrativa, No. 254-255, mayo-diciembre, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1999, pp. 267-273.

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los recursos administrativos en un medidor del desempeño de la actividad de la Administración Pública, previo a su control en las diferentes instancias de actuación. Este elemento trasciende no solo a la Administración Pública o a los propios administrados, sino, además, a la solución de controversias que tiene lugar en el ámbito judicial, máxime si se tiene en cuenta que “el adecuado funcionamiento de la vía administrativa evita la interposición de recursos contenciosos”,⁵y, en consecuencia, aminora la actividad de los jueces en su esfera de actuación.

No obstante lo anterior, esta última concepción respecto de la función atribuida a los recursos administrativos ha servido para privilegiar la posición de la Administración Pública en sus relaciones con los administrados, lo que ha ido en detrimento de la concepción garantista del recurso administrativo desde el punto de vista técnico-jurídico. Entre los aspectos que tienden a indicar esta cuestión se destaca esencialmente el criterio de obligatoriedad de revisión de los actos administrativos antes de acceder a la vía judicial, concepción que ha desvirtuado la existencia del recurso como medio para el control y, al propio tiempo, gestor de la adecuada función administrativa.⁶

⁵ESCUIN PALOP, Vicente y Beatriz BELANDO GARÍN, Los recursos administrativos, op. cit., p. 40.

⁶“… el sistema recursivo se halla en crisis y su modificación se hace hoy imprescindible. Baste reseñar como vicios del referido sistema el carácter obligatorio de los recursos administrativos, la excesiva judicialización del procedimiento administrativo y en especial cuestiones de trámite que, tal como se hallan diseñadas, entorpecen el cumplimiento de la actividad de control que puede realizar la propia Administración a través de la interposición de recursos por parte de los particulares. Si a ello agregamos nuestra total discrepancia de la existencia del privilegio estatal del agotamiento de la vía administrativa, llegaremos a la conclusión de que esta función de control no está cumplida ni con la interposición de los recursos administrativos ni con la obligatoriedad de tramitar un reclamo administrativo previo a la instancia judicial”. Vid. CANOSA, Armando N., Procedimiento administrativo: recursos y reclamos, 2da edición, actualizada y ampliada, Editorial Astrea-Ediciones Rap, Buenos Aires-Bogotá, 2014, pp. 18-19. Unido a ello pudieran valorarse otras consideraciones, que si

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Estas reflexiones han llevado a cuestionarse la efectividad que desde el punto de vista práctico tienen los recursos administrativos; elemento que conduce a valoraciones en torno a su pertinencia o no en el orden jurídico, como medios de garantía y como mecanismos para el control; con particular atención en la regla que dispone la obligatoriedad de agotar la vía administrativa en tanto requisito de admisibilidad para el acceso a la justicia administrativa.

2.2. Recursos y justicia administrativa

En esta línea de razonamiento, y como segunda premisa para el análisis, se destacan las posturas que abordan las relaciones que se establecen entre los recursos administrativos y el acceso a la justicia, nociones de las que también depende su condición preceptiva y facultativa para algunos ordenamientos jurídicos.

Ante este escenario, la existencia de la regla antes descrita ha sido también objeto de valoración frente al reconocimiento de derechos constitucionales, con especial interés en la tutela judicial efectiva. Para CASSAGNE resulta opuesto, al menos como regla generalizada, la existencia del agotamiento de la instancia administrativa con la tutela judicial efectiva,⁷preocupación compartida por CORDEIRO, cuando alude a la necesidad de “suprimir algunos institutos que han servido de obstáculo para acceder a la justicia”, y entre los que destaca, con especial

bien no tienen un comportamiento similar en todos los ordenamientos jurídicos, pueden ser un criterio para la reflexión. Así, “se estima que el recurso administrativo es eminentemente técnico y jurídico. El desconocimiento o el menosprecio de estas características traen consigo el que muchos particulares al estar mal asesorados, no obstante asistirles toda la razón, pierden la oportunidad de la defensa”. MARGÁIN MANAUTOU,

Emilio, El recurso administrativo en México, 8va edición, Editorial Porrúa, México, 2008, p. 15.

⁷CASSAGNE, Juan Carlos, “La tutela judicial efectiva. Su incompatibilidad con el dogma revisor y con la regla del agotamiento de la vía administrativa”, en AA.VV., Estudios de Derecho Administrativo, tomo III, Instituto de Estudios de Derecho Administrativo (IEDA), Editorial Dike, Foro de Cuyo, 2000, pp. 15-36; 33.

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atención, el agotamiento de la vía administrativa.⁸Este elemento ha servido de fundamento a la revisión del sistema de recursos administrativos en algunos ordenamientos jurídicos, como punto de partida en la determinación del reconocimiento o no de la regla de referencia.

A este respecto, son interesantes algunas experiencias dirigidas a su modificación e, incluso, su supresión, sobre todo a los efectos de la cumplimentación de las funciones atribuidas a los recursos administrativos. En este caso, son significativas las experiencias del modelo francés para el acceso a la vía judicial, criterio que –conforme con las exigencias nacionales–, resulta extensivo al modelo italiano.⁹

En otro sentido, y aunque persiste la regla de que la vía administrativa resulta obligatoria a los efectos de acceder a la justicia, ello no es óbice para desconocer las preocupaciones en torno a esta temática, tanto en Europa como en Latinoamérica. En España, por ejemplo, los recursos administrativos constituyen presupuesto obligatorio para el acceso a la justicia administrativa,¹⁰elemento que también se

⁸CORDEIRO, Mariano L., Recursos administrativos vs. tutela judicial efectiva. Argumentos para un régimen optativo, 1ra edición, Ediciones Rap, S.A., Buenos Aires, 2011, p. 116.

⁹“Antes, en el caso de una organización jerárquica con pluralidad de grados, había que plantear tantos recursos como grados existían; pero en la actualidad, el artículo 1 del DPR No. 1199, de 24 de noviembre de 1971, prevé un solo ࡒrecurso’ en única instancia ante el órgano superior”. En ese orden, “la Ley No. 1034 de 6 de diciembre de 1971, creadora de los Tribunales Administrativos Regionales, al establecer que el recurso judicial también se puede presentar directamente contra actos no definitivos, ha llevado a cabo un cambio muy importante en lo que se refiere a las relaciones entre este recurso y los recursos administrativos ordinarios”. Ver el estudio detallado en CASSARINO, Sebastiano, “Los recursos administrativos en el Derecho italiano”, en revista Documentación Administrativa, No. 221, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid (enero-marzo), 1990, pp. 42-43.

¹⁰“A la par de las garantías, los recursos administrativos son auténticos presupuestos de la impugnación jurisdiccional. A diferencia de otros ordenamientos de nuestro entorno, en los que se configuran los recursos con carácter meramente potestativo, el sistema español parte de la exigencia de agotar la vía administrativa antes de acudir a la jurisdiccional

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fue haciendo extensivo en ese orden a países de nuestra área

geográfica.¹¹

No obstante lo anterior, también son loables las evidencias de modificaciones normativas a este respecto que, aunque de manera esporádica, apuestan por el cambio de esa realidad.¹²

Estas consideraciones son una muestra de los cambios que han ido marcando el proceso de revisión del sistema de recursos administrativos, como condición fundamental para la existencia de la regla de agotar la vía administrativa; máxime si se tiene en cuenta que de ello depende, en buena medida, la cumplimentación de los fines para los que fueron concebidos.

contenciosa, lo que puede requerir, si el acto no agota originariamente dicha vía, la previa interposición de un recurso ante la propia Administración”. Vid. VEGA LABELLA, José Ignacio, “Recursos administrativos”, en AA.VV., Régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo, Título VII “De la revisión de los actos en vía administrativa”, Capítulo II, Editorial Aranzadi, S.A., Navarra, 2000, p. 704.

¹¹Puede consultarse la Ley No. 19.549 de Procedimiento Administrativo

(Argentina), disponible en http://www.jefatura.gob.ar/archivos/Acceso InfoPub/Normativa/normativa_nacional/LEY19549yDecReglamentario188 3_91.pdf (consultado el 24 de junio de 2015), y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo de Colombia, disponible en http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/ Documentos/ley143718 012011.pdf (consultado el 29 de junio de 2015).

¹²El artículo 31 del Código Procesal Contencioso-Administrativo de Costa

Rica de 2006 dispuso en su apartado primero que el agotamiento de la vía administrativa tendrá carácter facultativo, exigencia también extendida al artículo 51 de la Ley No. 107-13 sobre el procedimiento administrativo en República Dominicana, que reconoce: “Los recursos administrativos tendrán carácter optativo para las personas, quienes a su opción, podrán interponerlos o acudir directamente a la vía contenciosa administrativa. La elección de la vía jurisdiccional hará perder la administrativa, pero la interposición del recurso administrativo no impedirá desistir del mismo en cualquier estado a fin de promover la vía contenciosa, ni impedirá que se interponga el recurso contencioso administrativo una vez resuelto el recurso administrativo o transcurrido el plazo para decidir”. Ambas disposiciones pueden consultarse, en ese orden, en http://sitios.poderjudicial.go.cr/sala1/divulgacion/C%C3%B3digo%20Procesal%20Contencio so%20Administrativo.pdf (consultado el 24 de junio de 2015) y en http://transparencia.dicom.gob.do/descargas/Ley_No.107-13Derechos_y _Deberes_Personas_en_Relacion_Con_la_Administracion_Publica.pdf (consultado el 24 de junio de 2015).

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Aunque equilibrar uno y otro criterio resulta complejo, si se tienen en cuenta las exigencias propias de cada ordenamiento jurídico, es necesario destacar que se trata de un tema que requiere tratamiento jurídico de manera resuelta.¹³Sin procurar ofrecer una solución absoluta, lo cierto es que las consideraciones precedentes en torno a la regla son un presupuesto necesario a tener en cuenta si se pretende proveer una adecuada articulación de los recursos administrativos.

De lo que se trata es de diseñar un orden que permita –de manera armónica y eficaz– balancear los intereses colectivos e individuales.¹⁴Por ello, nada obsta que de permanecer la regla, pudiera valorarse al propio tiempo la posibilidad del administrado para decidir con anterioridad si acceder a la vía administrativa o a la judicial,¹⁵más aún cuando los efectos de

¹³A este respecto, las preguntas de COMADIRA y MONTI, cuando se refieren al agotamiento de la vía administrativa, nos invitan a la reflexión, desde la perspectiva de la Administración Pública y de los administrados: “¿Por qué, entonces, no confiar en la realidad de los principios inspiradores del procedimiento administrativo: celeridad, economía, sencillez, eficacia, oficialidad, verdad material, informalismo, debido proceso adjetivo? ¿Por qué no reclamar también del administrado esa misma eficacia en la defensa de sus derechos, haciendo respetar, con objetividad, los plazos previstos para interponer acción o recurso contra el Estado y tornándolo, a través de esa diligencia, en un colaborador de la seguridad jurídica implicada en la estabilidad de las relaciones administrativas?”. Vid. COMADIRA, Julio Rodolfo y Laura MONTI (colaboradora), Procedimientos administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, anotada y comentada, 1ra edición, tomo I, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 426.

¹⁴“… la carga de agotar la vía administrativa supone que tales vías gubernativas (recursos administrativos) sean eficaces y cuenten con disponibilidad efectiva en el caso concreto. Por ello, determinar la vigencia de la regla de exigibilidad de agotar la vía administrativa implica no solo apreciar la existencia formal de recursos admisibles, sino también evaluar el subsistema jurídico-administrativo para apreciar la idoneidad y eficacia de la vía”. Vid. MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, 9na edición, Editorial Gaceta Jurídica, S.A., Lima, 2011, p. 647.

¹⁵Vid., a este respecto, las conclusiones de CORDEIRO, Mariano L., en

Recursos administrativos vs. tutela judicial efectiva. Argumentos para un régimen optativo, op. cit., pp. 119 y ss.

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esta condición potestativa no excluyen la posibilidad de continuar avanzando en uno u otro espacio diseñado para el control de la Administración Pública. Al contrario, se depositaría en manos de los administrados el derecho a decidir la vía para conocer de las controversias; criterio que, al mismo tiempo, pudiera servir de incentivo para la implementación de un ámbito recursivo menos formal y más cercano a las exigencias de los administrados.

Frente al escenario que se analiza, la solución no sería en ningún caso –como se ha pretendido– eliminar los recursos administrativos del ámbito jurídico, ante al incumplimiento de sus funciones.¹⁶Eso implicaría –por la importancia que tienen para el adecuado funcionamiento de la actividad de la Administración Pública– desconocer la potencialidad jurídica de los recursos administrativos en tanto “permiten la anulación o reforma de actos, en principio inmodificables, por la propia Administración, que solo dispone como instrumentos para su modificación, en el caso de que originen derechos a favor de los administrados, del proceso contencioso administrativo de lesividad o la revisión de oficio”.¹⁷Al mismo tiempo, se estaría limitando al ciudadano la posibilidad de resolver sus controversias con la Administración Pública, en los marcos de un procedimiento administrativo que por su naturaleza es más sencillo y debe conducir a la celeridad.¹⁸

¹⁶Las fuertes críticas desde la doctrina española, frente a los efectos negativos de una solución como esta en un momento histórico determinado, sobre todo en lo que a la defensa de los administrados se refiere, contribuyen a ofrecer una mirada más amplia de este fenómeno. Ver, en este sentido, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás Ramón

FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 11na edición, tomo II, Editorial Thomson-Civitas, Madrid, 2008, pp. 531-535. Asimismo, puede consultarse DE ASÍS ROIG, Agustín, “Los recursos administrativos de reposición y de alzada”, op. cit., pp. 263-317.

¹⁷ESCUIN PALOP, Vicente y Beatriz BELANDO GARÍN, Los recursos administrativos, op. cit., p. 30.

¹⁸Como se ha reconocido, el recurso administrativo “puede considerarse un instrumento eficaz –tanto por su sencillez, como por su mínimo coste económico–, no solo para la satisfacción de los legítimos intereses de los ciudadanos que se han visto afectados negativamente por una resolución

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2.3. La uniformidad para la ordenación jurídica

Finalmente, resaltan como tercera premisa las consideraciones en torno a la necesidad de un régimen general que –sin desconocer la posibilidad de regulación específica– sirva para informar con criterios comunes los recursos administrativos, sus plazos y exigencias formales para la interposición, tramitación y resolución.

La regulación jurídica de los recursos, en los marcos de un procedimiento administrativo, “debe procurar un trato adecuado e igual a los distintos interesados y facilitar la eficacia de la acción administrativa”,¹⁹como condiciones indispensables para garantizar que la función administrativa se convierta en un espacio de confluencia entre los intereses públicos e individuales y no constituya una expresión exclusiva de las prerrogativas de la Administración; de lo contrario, no se completaría el interés público adecuadamente.²⁰

de la Administración, sino también para remediar a tiempo las infracciones del principio de legalidad y, por tanto, proteger los intereses públicos dañados”. Vid. BERMEJO VERA, José, Derecho Administrativo básico. Parte General, 4ta edición actualizada, Egido Editorial S.L., Zaragoza, 2002,
p. 428. Vid., además, las consideraciones de ESTEVE PARDO, José, Lecciones de Derecho Administrativo, Editorial Marcial Pons, Madrid-Barcelona-Buenos Aires, 2011, p. 227.

¹⁹SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard, La Teoría General del Derecho

Administrativo como sistema, Instituto Nacional de Administración Pública-Editorial Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2006, p. 366.

²⁰Este criterio se fundamenta en la concepción de que el Derecho

Administrativo debe ser expresión del equilibrio entre la Administración Pública y los administrados. De conformidad con esta tesis, GARCÍA DE

ENTERRÍA y FERNÁNDEZ destacan: “El Derecho Administrativo, como Derecho propio y específico de las Administraciones Públicas está hecho, pues, de un equilibrio (por supuesto, difícil, pero posible) entre privilegios y garantías. En último término todos los problemas jurídico-administrativos consisten –y esto conviene tenerlo bien presente– en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. En definitiva, de lo que se trata es de perseguir y obtener el eficaz servicio del interés general, sin mengua de las situaciones jurídicas, igualmente respetables, de los ciudadanos”. Vid. GARCÍA DE

ENTERRÍA, Eduardo y Tomás Ramón FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 15ta edición, tomo I, Editorial Thomson-Civitas, Madrid, 2011, p. 57.

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Diseñado como instrumento de racionalidad en la actuación de la Administración Pública –lo cual no lo deja exento de constituir una fuente del “papeleo y de muchas ineficiencias”–, el procedimiento administrativo se ha visto marcado por la permanente necesidad de simplificación en aras de una mejor cumplimentación de los fines de interés general.²¹Es así que resulta evidente la tendencia a la unificación y al propio tiempo, simplificación del procedimiento administrativo, lo cual ha servido de pauta al mejor hacer administrativo, frente a regulaciones sectoriales que limitan los ámbitos de actuación de la Administración Pública.²²

De esta ordenación armónica de los procedimientos administrativos, especialmente en sede de recursos, se deben valorar algunos presupuestos en su regulación jurídica. En este orden de ideas pueden significarse los elementos relacionados con los sujetos que intervienen en estos procedimientos, el objeto de la impugnación, así como otros criterios relativos a los trámites propios del procedimiento

²¹Vid. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, Derecho Administrativo. Parte General,

6ta edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2010, p. 480. Otros trabajos a este respecto pueden consultarse en MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Sebastián, “De la simplificación de la Administración Pública”, en Revista de Administración Pública, No. 147, septiembre-diciembre, 1998, pp. 7-37; TORNOS MAS, Joaquín, “La simplificación procedimental en el ordenamiento español”, en Revista de Administración Pública, No. 151, enero-abril, 2000, pp. 39-76, y CIERCO SEIRA, César, “La simplificación de los procedimientos administrativos en Italia”, en Revista de Administración Pública, No. 152, mayo-agosto, 2000, pp. 358-420. Desde una perspectiva más reciente, puede verse también MÍGUEZ MACHO, Luis; Marcos ALMEIDA

CERREDA y Diana SANTIAGO IGLESIAS, “La simplificación de los procedimientos administrativos”, en Actas del IX Congreso de la Asociación Española de profesores de Derecho Administrativo, 1ra edición, Santiago de Compostela, 2014.

²²A partir de la segunda mitad del siglo XX, se destacan en el ámbito iberoamericano las disposiciones normativas que en un cuerpo único ordenaron el procedimiento administrativo. Entre los países punteros del área se destacaron, en ese orden, España (1958), Perú (1967), Argentina (1972), Uruguay (1973), Costa Rica (1978), Venezuela (1982) y Colombia (1984). Un estudio comparado sobre la codificación de los procedimientos administrativos puede verse en BREWER CARÍAS, Allan R., Principios del procedimiento administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1990, pp. 437 y ss.

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administrativo –con un momento para su inicio, desarrollo y terminación–, todo lo cual constituye referente obligado para la debida consecución de los procedimientos impugnatorios.

Desde esa perspectiva, y por la propia naturaleza de estos procedimientos de revisión, es a través de la impugnación que se pretende no solo “restablecer la legalidad administrativa cuando ha sido violada u obtener su restablecimiento”,²³sino, además, requerir de la Administración que rectifique el sentido de determinada decisión discrecional o la conveniencia de mantenerla, así como la concesión de acciones públicas para la defensa de determinados intereses difusos. Todo lo cual tiene en el procedimiento un cauce natural, en pos de armonizar los intereses públicos con los individuales. Con estas premisas, los recursos administrativos, en el marco de los procedimientos administrativos de revisión, tienen en la categoría de referencia un presupuesto indispensable para su adecuada articulación jurídica.

Por su parte, resulta significativo que desde el punto de vista práctico los recursos administrativos son técnicas jurídicas que mantienen pleno funcionamiento en la actualidad, no solo porque se reconocieron históricamente desde que las estructuras administrativas existen con competencia para el desarrollo de sus funciones y el debido control de ellas, sino, además, porque en ocasiones pueden ser una vía rápida y de mayor amplitud para la solución de controversias con la Administración Pública. De hecho, su ejercicio constante puede constituir un medidor del estado de la actividad administrativa, cuestión que conecta con su significación para el tráfico jurídico y con el rol esencial que pudieran tener para la adecuada gestión de los intereses generales.

En esta línea de razonamiento son significativas las ventajas que representa una adecuada ordenación jurídica de los recursos administrativos. Desde este enfoque, los recursos administrativos –como destacan ESCUIN PALOP y BELANDO

²³DROMI, Roberto, El procedimiento administrativo, Ediciones Ciudad

Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 253.

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GARÍN– se convierten en una vía abierta a la búsqueda de una posible solución –antes del acceso a la vía judicial௅, al tiempo que la resolución de las controversias en este ámbito se traduce en la posibilidad de “dar lugar a una satisfacción del recurrente más amplia que la que obtendría a través de un recurso contencioso vinculado estrictamente a las pretensiones ejercitadas”,²⁴sobre todo si se revisa la posibilidad de valorar otras cuestiones en el ejercicio de la función administrativa.

No obstante lo anterior, habrá que reconocer también que “los recursos administrativos son, sin duda, una garantía para los particulares, una garantía nada despreciable, por supuesto, pero una garantía limitada que en ningún caso es lícito sobrevalorar”,²⁵en tanto corresponde a la Administración Pública su conocimiento y resolución. Claro que, en esa condición de “límite” que adquieren los recursos, no puede desconocerse que la Administración Pública tiene que actuar con objetividad y sometida al Derecho, de la misma manera que ocurre con el resto de los órganos que son parte de la estructura estatal. Sin embargo, cuando la Administración Pública está resolviendo como “juez” un conflicto, en el que al mismo tiempo es “parte” –y aunque igualmente queda sometida al ordenamiento jurídico–, sigue siendo titular de intereses públicos que siempre tendrá en cuenta a la hora de resolver el recurso.

A ello habría que adicionar –cuando el control se sale de la estricta legalidad y se extiende a otros elementos “extrajurídicos” o de mera conveniencia u oportunidad–, que en la resolución de los recursos pudiera inclinarse la balanza a favor de la defensa de su propia actuación y el consiguiente rechazo del recurso. Elementos que, si se valoran de conjunto, adquieren una especial significación, no solo a los efectos de comprender la categoría objeto de estudio en su contenido y alcance, sino, además, para promover una adecuada ordenación en pos de su perfeccionamiento.

²⁴ESCUIN PALOP, Vicente y Beatriz BELANDO GARÍN, en Los recursos administrativos, op. cit., p. 40.

²⁵GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás Ramón FERNÁNDEZ, en Curso de Derecho Administrativo, op. cit., p. 530.

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Si se analizan de conjunto –tanto en el orden teórico como práctico–, consideraciones como las anteriores permiten vislumbrar los retos que en la articulación jurídica de los recursos administrativos conducen a la transformación de esta vía en una garantía real de los administrados. Baste señalar, sobre este particular, las opiniones que en los últimos años apuestan no solo por su carácter facultativo respecto de la justicia administrativa –y como expresión de los derechos de los administrados–, sino también, y como correlato de las consideraciones precedentes, por la necesidad de convertir la vía recursiva en un espacio efectivo para la solución de controversias.

3. Breves notas sobre el régimen jurídico de los recursos administrativos en el ámbito nacional

En el Derecho Administrativo cubano, a partir de la segunda mitad del siglo XX, comienzan a disminuir, paulatinamente, los estudios teóricos sobre los recursos administrativos,²⁶lo que evidencia escaso tratamiento del tema desde el ámbito nacional, condiciones que se han extendido hasta el presente.²⁷Teniendo en cuenta lo anterior, se aprecia una concepción teórica limitada en la ordenación de los recursos administrativos y la desconfiguración de sus fines –en tanto se privilegia la actuación de la Administración Pública en el

²⁶Entre los estudios de corte monográfico en nuestro país, en la primera mitad del siglo XX, se destacan: RUIZ Y GÓMEZ, Julián Modesto, en Procedimientos administrativos, copias de clase, Departamento de Publicaciones, Facultades de Derecho, Ciencias Sociales y Derecho Público, Universidad de La Habana, La Habana, s/a; LANCÍS Y SÁNCHEZ, Antonio y Edmundo ESTRADA Y ZAYAS, en El recurso de alzada ante el Presidente de la República, 2da edición revisada y adicionada por los autores, Editorial Lex, La Habana, 1951; HERNÁNDEZ CORUJO, Enrique, en Procedimientos administrativos internos, 2da edición, Editorial Lex, La Habana, 1960.

²⁷Téngase en cuenta que la obra de referencia del Derecho Administrativo en los últimos 30 años no incluye un estudio dedicado al tema de los recursos administrativos. Vid. en este sentido, GARCINI GUERRA, Héctor, Derecho Administrativo, 2da edición, corregida y ampliada, Editorial Pueblo y Educación, Ciudad de La Habana, 1986 (la primera edición es de 1981, con reimpresiones en 1982 y 1984).

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control de sus decisiones frente a los administrados. Ello explica la existencia de un régimen jurídico sobre bases teóricas insuficientes, del que se deriva la necesidad de argumentar los fundamentos para su adecuada proyección y realización.

En nuestros predios, el estudio de los recursos administrativos tiene un contexto propicio en las condiciones actuales. Por un lado, se destaca la predominante actividad de la Administración Pública en las relaciones sociales del país, lo que precisa la creación de los medios idóneos para la protección jurídica de los administrados y, en consecuencia, del interés general. Por el otro, resulta significativa la reforma que tiene lugar en el sector público, que en la actualidad demanda el perfeccionamiento de la actividad de la Administración Pública, en especial, en sus relaciones con los administrados como principales destinatarios de su actuación.

Desde esta perspectiva y sobre la base de las tres premisas abordadas con anterioridad, pueden introducirse algunas cuestiones en el ámbito jurídico nacional, que aunque ameritan un estudio detallado, permiten labrar el camino para la necesaria reflexión sobre el perfeccionamiento del actual régimen jurídico de los recursos administrativos.

A este respecto, se ha reconocido que la justicia administrativa ha estado estrechamente ligada a la funcionalidad de los recursos administrativos en Cuba, criterio que se puede apreciar de los fundamentos históricos de la categoría de referencia, así como de las relaciones que desde el punto de vista técnicojurídico se establecen entre el procedimiento administrativo y el proceso que tiene lugar en la vía judicial.

Así, conforme se regula en el artículo 670, apartado 2, de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico,²⁸el proceso administrativo podrá promoverse únicamente contra las resoluciones que no sean susceptibles

²⁸Ley No. 7 de 19 de agosto de 1977, modificada por el Decreto-Ley

No. 241 de 23 de septiembre de 2006.

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de ulterior recurso en la vía administrativa, ya sean definitivas o de trámite, si estas deciden directa- o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a dicha vía o hagan imposible su continuación. En igual línea de razonamiento se pronuncia el artículo 671 ab initio de la Ley de referencia, cuando se reitera que los actos de aplicación solo podrán ser impugnados una vez agotada la vía administrativa.

Desde esta perspectiva, los actos impugnables en el proceso administrativo no pueden constituir objeto de revisión en esta vía, si previamente no han sido conocidos en sede administrativa; tesis que fuera constatada por el Dictamen No. 61 del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular, contenido en el Acuerdo No. 204 de 30 de abril de 1979. En este sentido, sin pretender realizar una valoración exhaustiva de esa disposición –máxime la existencia de algunas consideraciones desde nuestros predios al respecto–²⁹, resulta destacable, conforme al objeto de análisis, la confirmación de la exigencia de decisión administrativa no susceptible de recurso alguno para que sean admitidas controversias en sede judicial.

Es así que se asume entonces, conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico interno, que el acto administrativo haya causado estado y que –de acuerdo con los presupuestos anteriores– haya sido objeto de revisión por la máxima autoridad administrativa, correspondiendo, pues, a los tribunales –de conformidad con lo establecido ex lege– la determinación de la existencia o no de los presupuestos sobre los cuales se entiende agotada la vía administrativa; postulado conforme al cual no existe posibilidad para los administrados de elegir entre agotar la vía administrativa o, en

²⁹Vid. en este sentido, MATILLA CORREA, Andry, “Panorama general del

Derecho Administrativo en Cuba”, en GONZÁLEZ-VARA IBÁÑEZ, Santiago (director), El Derecho Administrativo iberoamericano, Editorial Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2012, p. 42, y MARCHECO

ACUÑA, Benjamín, “Los fundamentos jurídicos de la justicia administrativa en Cuba”, Tesis presentada en opción al grado científico de Doctor en Ciencias Jurídicas, bajo la tutoría del Dr. Andry MATILLA CORREA, La Habana, 2014 (inédita), pp. 81-82.

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su defecto, acudir a la vía judicial, frente a la condición preceptiva de la regla.

Con esta exigencia, queda habilitada la Administración Pública para conocer y resolver recursos sin la necesidad de la intervención de los órganos de justicia, lo que indiscutiblemente –ante la disfuncionalidad de su régimen jurídico– se convierte en una carga para los administrados más que en una garantía para la solución de sus conflictos con la Administración; criterio que en ocasiones constituye un obstáculo para el acceso a la justicia, sobre todo en los casos en los que está permitido, lo que, al propio tiempo, fortalece las prerrogativas de que dispone la Administración para el ejercicio de sus funciones.

En tal sentido, la exigencia de obligatoriedad de agotar la vía administrativa antes del acceso al cauce judicial, supone, ab initio, la existencia de plazos perentorios que determinan la firmeza del acto administrativo y, en consecuencia, la imposibilidad de su revisión judicial en caso de no utilizarse; cuestión que refuerza los retos que impone la actual ordenación jurídica de los recursos administrativos en el contexto nacional. A lo anterior súmese –frente a las limitaciones del control judicial de la actividad de la Administración Pública– que se ha potenciado el valor de los recursos como medios de control en tanto constituyen, en ocasiones, la única posibilidad de revisión de las decisiones de la Administración; criterio que, si bien no se comparte en este trabajo, debería considerarse una razón adicional para procurarle atención.

De lo que se trata no es de hacer prevalecer un tipo de control de la función administrativa sobre el otro, sino de valorar la pertinencia del carácter facultativo de la regla de agotar la vía administrativa, sobre la base de la construcción primera de un diseño que, desde la concepción amplia y sistémica que debe caracterizar los mecanismos de control de la actividad de la Administración Pública, permita balancear los contenidos de interés individual con los del interés colectivo, para la completa protección jurídica de los administrados.

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En el marco de los retos que impone el perfeccionamiento de la justicia administrativa en Cuba, la valoración general de los procedimientos administrativos de revisión, particularmente los que tienen lugar en sede de recursos administrativos, contribuye a la detección de sus principales carencias y a la determinación de pautas para su futuro perfeccionamiento.

En esa línea de razonamiento, es justo destacar que, desde el punto de vista positivo, no existe una disposición normativa que ordene de manera general los recursos administrativos en Cuba, al menos en su connotación más actual.³⁰En igual sentido, la regulación sectorial de los recursos administrativos, dentro de la ordenación propia de las actividades que conforman el actuar de la Administración Pública en Cuba, retrasa y complica su actuación, lo que incide en la disfuncionalidad que caracteriza su régimen jurídico en las condiciones actuales.

De tal forma, resulta muy notable la diversidad que se aprecia en lo que se refiere a la determinación del contenido y alcance de los procedimientos administrativos de impugnación. A este respecto, llama la atención la existencia de tratamientos disímiles en relación con los criterios para impugnar, así como las pautas esenciales a tener en cuenta para la interposición, tramitación y resolución de los recursos; formas de hacer que inciden en el funcionamiento coherente de los sistemas de control administrativos y en la protección jurídica de los administrados.

En esta línea de análisis, la determinación del objeto de revisión en sede administrativa, así como el contenido y alcance de los criterios conforme a los cuales se revisa la decisión administrativa, constituye otra de las cuestiones medulares en la valoración general del régimen de los recursos.

³⁰El antecedente más remoto a este respecto se ubica en el Reglamento del

Procedimiento Administrativo dictado por el Real-Decreto de 23 de septiembre de 1888, vigente en Cuba por Real Orden de 25 de septiembre de 1888, publicado en la Gaceta de 27 de octubre de 1889, y modificado por Real-Decreto de 26 de agosto de 1893.

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Desde este enfoque, una articulación común a este respecto facilitaría no solo la determinación con claridad del acto en sí objeto de control, sino también del espacio que puede ser controlable por la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones, cuestión esencial a los efectos de evitar posibles excesos, sobre todo frente a la inexistencia de mecanismos de control judicial a determinados ámbitos administrativos y que obligan a no prescindir de este espacio de revisión.

Las valoraciones precedentes indican la necesidad de prever –en lo que al contenido y alcance se refiere– que el control de los actos administrativos pueda verificar tanto la legalidad de las decisiones, por su importancia para garantizar la sujeción de la Administración al Derecho, como la posibilidad de revisar el mérito o la oportunidad que motivaron su adopción.

Este último criterio permitiría revisar –por tratarse de una competencia administrativa– el contenido en sí mismo de la función administrativa, para facilitar, al mismo tiempo, en el marco de los procedimientos recursivos, la posibilidad de valorar desde otra perspectiva la decisión de la Administración. Sin embargo, aunque se trata de un criterio de control que solo es posible en este ámbito de actuación –y no para el caso del control de los tribunales–, deberá respetarse asimismo la prohibición de la reformatio en peius, en tanto garantía de seguridad jurídica para los administrados.

No obstante, y partiendo de la premisa de que constituyen técnicas que existen en el ámbito jurídico cubano, hay que reconocer también que los recursos administrativos no son siempre una vía rápida y expedita para la solución de los conflictos con la Administración, al tiempo que pudieran crear una situación desventajosa para el que litiga con esta, lo cual trasciende a la confianza –desde la percepción ciudadana– en el sistema de recursos administrativos. Frente a este panorama, la existencia de problemáticas derivadas de la ordenación de los recursos administrativos en Cuba incide en la disfuncionalidad que caracteriza su regulación jurídica y, por consiguiente, en la obtención de los fines para los cuales han sido previstos, lo que requiere tratamiento y solución efectiva.

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A este respecto resultan visibles las cuestiones relacionadas con el plazo para la interposición y tramitación de los recursos administrativos, así como las relativas a su terminación, de la mano de la motivación de las decisiones administrativas. En igual sentido, aunque desde la perspectiva tributaria, puede verse el reconocimiento de otras condiciones de admisibilidad que aunque preceptivas en algunos espacios de actuación administrativa, pudieran ser objeto de valoración pese a la condición excepcional que en casos específicos se le ha reconocido. Desde este enfoque, entre otros ejemplos, la materia tributaria resulta notable cuando se dispone para el Recurso de Alzada la exigencia de la regla de previo pago –solve et repete–, como condición indispensable para revisar las decisiones deducidas del Recurso de Reforma en una instancia superior.³¹Aunque se reconoce con carácter excepcional la posibilidad de revisión de esta condición por parte de la Administración Pública³²–y sin desconocer las valoraciones que respecto de esta condición se han abordado–, lo cierto es que aunque resulte una expresión de potestad

³¹Vid. artículo 467 de la Ley No. 113, de 23 de julio de 2012, “Del Sistema

Tributario”, Gaceta Oficial de la República de Cuba, Ordinaria, No. 53 de 21 de noviembre de 2012, cuando dispone: “El Recurso de Alzada procede contra toda resolución que desestime en todo o en parte el Recurso de Reforma, previo ingreso de la cantidad reclamada en calidad de depósito o cumplimentando la garantía exigida”; en relación con el artículo 471: “La Administración Tributaria puede declarar inadmisible el Recurso de Alzada cuando este se presente extemporáneo, o cuando no se haya pagado previamente la cantidad reclamada al momento de su interposición, o en su defecto, no se cumplimente la garantía exigida”. Ambos en relación con los artículos 193 y 198 del Decreto No. 308, de 31 de octubre de 2012, “Reglamento de las Normas Generales y de los Procedimientos Tributarios”, Gaceta Oficial de la República de Cuba, Ordinaria, No. 53, de 21 de noviembre de 2012.

³²“A solicitud del reclamante y teniendo en cuenta su liquidez y otras circunstancias que dieron lugar a la determinación de la deuda tributaria, la autoridad que conoce del Recurso de Alzada, excepcionalmente puede autorizar su tramitación sin el cumplimiento del requisito de previo ingreso de la cantidad reclamada en calidad de depósito o cumplimentando la garantía exigida”. Artículo 194 del Decreto No. 308, de 31 de octubre de 2012, “Reglamento de las Normas Generales y de los Procedimientos Tributarios”, op. cit.

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administrativa de carácter discrecional –limitada en sus controles judiciales–, constituye un ejemplo loable que se debe valorar, máxime por su trascendencia para la protección jurídica de los administrados.³³De igual modo, pero en materia de contravenciones administrativas, se destaca la exigencia de previo pago, aunque para estos casos sin posibilidad de excepción, por lo tanto, no se permite modificar la condición de admisibilidad del denominado Recurso de Apelación.³⁴

Las consideraciones precedentes evidencian la necesidad de conducir a una homogeneidad en la articulación de los recursos administrativos, no solo porque ello constituya una tendencia, no solo porque haya sido también parte de la tradición procedimental cubana durante casi dos siglos y constituya un exigencia hoy desde el ámbito nacional, sino, además, y sobre todo, porque es una premisa indispensable para simplificar la tramitación de los recursos administrativos en favor de la eficacia y la eficiencia de la actividad de la Administración Pública cubana, así como para promover la garantía de seguridad jurídica, credibilidad y confianza permanente de los administrados en estos procedimientos.

Esta premisa general se vincula al hecho de que la determinación de los criterios comunes para la ordenación de los recursos administrativos en Cuba deberá construirse sobre la base de garantizar el acceso pleno a la vía recursiva –con orden y con un sistema de garantías–; elemento que no constituye un obstáculo para el desarrollo posterior de estos contenidos –en disposiciones normativas especiales–, teniendo en cuenta los diferentes espacios de actuación de la Administración Pública.

³³Algunos análisis sobre la vía administrativa previa en sede tributaria pueden verse en el estudio de PÉREZ URQUIZA, Yalenni, “La revisión judicial de los actos en materia tributaria”, Tesis presentada en opción al grado científico de Doctora en Ciencias Jurídicas, bajo la tutoría del Dr. Andry MATILLA CORREA, Santiago de Cuba, 2011.

³⁴Véase los artículos 20 y 21 del Decreto-Ley No. 99, de 25 de diciembre de

1987, “De las Contravenciones Personales”, Gaceta Oficial de la República de Cuba, Extraordinaria, No. 12, de 25 de diciembre de 1987.

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4. Algunas consideraciones finales

Tradicionalmente los recursos administrativos se han concebido como mecanismos para el control de la actividad de la Administración frente a la noción de medios de defensa de los administrados, cuando en esencia –por la propia concepción del Derecho Administrativo௅ debieran ser expresión del equilibrio entre ambas condiciones. Aunque esta ha sido una de las cuestiones más controvertidas en lo que a la valoración de su régimen se refiere, lo cierto es que la recepción de ambos criterios constituye un elemento medular para su articulación jurídica, cuestión que repercute tanto en su eficacia como en la legitimidad desde el punto de vista jurídico.

En el ámbito jurídico nacional se aprecia una concepción teórica del régimen jurídico de los recursos limitada al control, criterio que trasciende a su ordenación desde la perspectiva jurídica. En consonancia con las valoraciones precedentes, y teniendo en cuenta que en los últimos años el valor funcional de los recursos administrativos ha ido transformándose, hoy constituyen retos para la celeridad que debe caracterizar a los procedimientos administrativos, la reducción de los recursos o la determinación de estos con carácter facultativo, así como la necesidad de la exigencia de un pronunciamiento expreso de la Administración Pública sobre lo recurrido. Estos elementos son una muestra de las transformaciones que experimenta la temática objeto de estudio y que pueden ser expresión del eficiente actuar de la Administración Pública, al mismo tiempo que se erigen en garantía para la protección jurídica de los administrados.