La Normativa Ambiental y la repercusión de conflictos en el desarrollo de la actividad minera. Una aproximación al caso cubano
| Author | Dra. Marlene García Pérez/Lic. Daimar Cánovas González/Dra. Marlén Palet Rabaza |
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El tejido productivo y empresarial de los diferentes territorios debe contribuir a una mayor generación de empleo e ingreso y a un tipo de desarrollo que lleve implícito en términos sociales y territoriales una mayor atracción, pero con conflictos llevaderos dentro de una estrategia de desarrollo concertada por los diferentes actores territoriales.
Esto es solo posible si tenemos en cuenta la normativa que para tales efectos se establece en el marco de acciones del país que fuere y con las especificidades de cada uno para cada sector en cuestión. Es con su apoyo, que se complementan y proyectan espacialmente las políticas sociales, culturales, ambientales y económicas de una sociedad con un diseño y una gestión más eficaz y un uso más óptimo del territorio.
Pero también es cierto que un papel preponderante en este sentido lo juega la planificación en las diferentes escalas (nacional, provincial y municipal) que debe integrarse de una manera orgánica y sistémica y que muchas veces acarrea impactos y consecuencias contraproducentes, de una gran complejidad y de difícil solución, al encontrarse situaciones de conflictos entre diferentes sectores.
En Cuba, al triunfo de la Revolución las principales riquezas naturales pasaron de inmediato a manos del pueblo, siendo administradas y controladas por el Estado. Los recursos minerales y sus empresas asociadas por su importancia estratégica, protagonizaron muchos de los profundos cambios en aquellos primeros años de la década del 60. Sin embargo, como toda actividad productiva en la que interviene el hombre, la minería no ha estado exenta de conflictos laborales, de propiedad y ambientales, siendo estos últimos los más comunes por lo agresiva para con el entorno que resulta la actividad, y dadas las características de representación de los intereses generales que ostenta el Estado, así como la preferencia del interés minero sobre cualquier otro, tal como reconoce de forma explícita la ley.
El sector minero está asociado al uso y tenencia del suelo, a los derechos de los trabajadores, que son la fuerza productiva esencial y a los impactos económicos y ambientales que implican la producción. Todo ello está relacionado con numerosas normativas políticas, económicas, financieras, comerciales, laborales y ambientales, que con su expresión territorial reclaman nuestra atención, en esta oportunidad apoyados en diferentes normas jurídicas, técnicas, así como acuerdos emitidos por el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros.
Para el desarrollo de la investigación en esta etapa se consideraron aquellas normativas que tienen mayor influencia sobre el impacto de la actividad minera en la población circundante a la concesión. Debe tenerse en cuenta que en Cuba no existe población indígena, que desapareció en la primera etapa de la conquista por la metrópoli española, y que es un territorio altamente urbanizado (75,25% de la población vive en núcleos urbanos),4 siendo precisamente explotaciones mineras antiguas, centros fundacionales de importantes pueblos y ciudades del presente, los cuales se desarrollaron a partir de esta actividad.
Por su parte, estos resultados preliminares conforman un proyecto de investigación que se desarrolla en el Instituto de Geografía Tropical de la Agencia de Medio Ambiente con intereses compartidos con la Dirección del Instituto de Planificación Física y la Delegación del Ministerio de la Industria Básica (MINBAS) en la provincia de la La Habana, territorio objeto del estudio de caso que se presenta.
Se planteó como objetivo general ofrecer una panorámica de la normativa cubana relacionada con el desarrollo de la actividad minera y profundizar en la normativa ambiental y los problemas que a la población ocasiona su incumplimiento, aditivo a las prácticas desordenadas y furtivas en el territorio.
Para ello se analizó de forma sintética la normativa específica con mayor grado de incidencia en las comunidades mineras, se focalizaron las violaciones que con más regularidad aparecen a nivel local, caracterizando el contexto de la actividad minera en el país y a escala local, evaluando las posibilidades de participación de la población en la solución de conflictos, de acuerdo al marco institucional y legal vigente.
La política ambiental se define como el elemento legal e institucional consistente en un conjunto de principios doctrinarios que conforman las aspiraciones sociales y gubernamentales, en lo que se refiere a la reglamentación del uso, control, protección y conservación de los sistemas ambientales.5 Tiene que ver con el poder político, las estrategias, normas, procedimientos e incentivos, tiene carácter intrasectorial y está determinada por el modelo y estilo de desarrollo que un determinado país ha implementado. Uno de sus objetivos de dicha política es eliminar o reducir al máximo la aparición de posibles conflictos ambientales entre agentes y actores del desarrollo.
Los países de América Latina y el Caribe están buscando aumentar y mejorar los vínculos comerciales internacionales, pero el patrón de especialización de la producción en ramas de actividad, que hacen un uso intensivo de los recursos naturales, coloca a la región en una situación más vulnerable con respecto a las exigencias ambientales.
En Cuba las grandes diferencias territoriales entre el occidente y el oriente, con desproporciones económicas y de servicios entre la capital y el resto de las ciudades, fue uno de los retos que tuvo que encarar el gobierno desde el año 1959. En sus inicios se gestaron proyectos de desarrollo con un alto dinamismo que englobaban las cuestiones económicas y sociales, donde el hombre ocupaba un lugar preferente. Las premisas fundamentales de estos proyectos tenían que ver con el uso racional de los recursos, la reducción de los desequilibrios territoriales y la búsqueda del desarrollo armónico de los territorios, el acceso de la población a los servicios y al empleo, entre otros aspectos. Se fomentó el crecimiento de la industria en las ciudades a lo largo del país para alcanzar la descentralización de la capital y, paralelamente, se inició la implementación de un sistema de servicios básicos para lograr un equilibrio económico.
En la década de los años setenta se desarrolló una concepción propia del ordenamiento del territorio, racional e integrado, perfeccionándose el proceso de localización de la industria y se promovieron los primeros estudios de evaluación de impacto ambiental en el territorio, con el objetivo de evaluar los resultados de la gestión económica y social practicada en las décadas anteriores.
Con la inserción de Cuba en el mercado internacional en el decenio de los años 90 se marca un cambio en la concepción del espacio motivado por la acción de nuevos agentes, externos en su mayoría, en la organización del territorio.
Las dificultades económicas originadas por las nuevas formas de inserción a la economía internacional provocaron transformaciones significativas en la estructura económica y social del país, propiciando nuevas formas de “hacer”, vinculadas a una gran diversidad de programas nuevos, que iban desde el turismo, la adecuación a tecnologías menos agresivas en el uso agrícola de las tierras, la entrega de tierras en usufructo, la inversión extranjera, el desarrollo de programas de biotecnología, farmacia, el redimensionamiento de la industria, la aparición del trabajo por cuenta propia, la reestructuración del comercio exterior, hasta la asimilación de una cultura empresarial nunca antes valorizada ni pensada.
A partir de estos cambios los proyectos debieron ajustarse a las nuevas realidades e incertidumbres, desconocidas hasta entonces, para convertir al ordenamiento en herramienta técnica, de trabajo, de gobierno y gestión del territorio, imprescindible, y con plazos, prioridades y niveles de compatibilidad interinstitucionales más precisos ante los nuevos y cambiantes escenarios en marcha.6
Es válido reconocer que todas las expectativas originales en la materia no se han satisfecho,7 lo cual redunda de forma negativa en el proceso de licenciamiento de los nuevos objetos de transformación ambiental y asimismo, en la misión en pos del desarrollo. Algunos de los aspectos más controversiales se refieren a:
- Condicionamiento predeterminado de los proyectos a los intereses inversionistas con débil adecuación a las capacidades objetivas del espacio en cuestión.
- Falta de concertación entre las funciones territoriales concomitantes.
- Insuficiencias en la determinación de la línea base ambiental de los objetos espaciales de interés, así como debilidad en las alternativas dables al proyecto.
- Débil articulación de la planificación con las instituciones ambientales durante la formulación de los proyectos de ordenamiento territorial.
En la actualidad se transita por una fase de conciliación metodológica entre las principales entidades relacionadas con la planeación territorial y el medio ambiente, con el fin de proponer nuevas normativas que contribuyan al perfeccionamiento institucional del proceso de...
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