Bases jurídicas, desde la participación ciudadana, para el empoderamiento político. Estudio de los actuales modelos constitucionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador
| Author | Ms. C. Joanna González Quevedo |
| Position | Máster en derecho constitucional y administrativo. Profesora principal de derecho romano y profesora de teoría del estado de la facultad de derecho de la Universidad de La Habana |
| Pages | 143-164 |
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Bases jurídicas, desde la participación ciudadana,
para el empoderamiento político.
Estudio de los actuales modelos constitucionales
de Venezuela, Bolivia y Ecuador
Recibido el 16 de junio de 2012
Aprobado el 18 de julio de 2012
MS. C. JOANNA GONZÁLEZ QUEVEDO
MÁSTER EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO.
PROFESORA PRINCIPAL DE DERECHO ROMANO Y PROFESORA DE TEORÍA
DEL ESTADO DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE LA HABANA
joannagonzalez3@lex.uh.cu
Resumen
El pensamiento jurídico moderno, al adentrarse en las ideas del llamado De-
recho Público, no puede trascender a la interpretación jurispublicística, ya sea en
clave liberal o en clave democrática, de las instituciones, ideas y legislaciones que la
determinan y expresan. Dentro de estas concepciones hay que destacar aquella que
sostiene que entre los principios de una república democrática perfectible, está la
participación popular en la formación de la voluntad estatal como garantía esencial
de la misma. El ideario rousseaniano, considerado como uno de los antecedentes del
democratismo revolucionario que comenzó a expresarse ya en los días de la Revo-
lución Francesa, en tanto expresión de los intereses de capas y clases explotadas que
tomaron parte en el proceso, comenzó a abrirse paso en Latinoamérica y en Cuba
en el propio transcurso de las luchas por la liberación nacional. Actualmente cobra
expresión en el nuevo constitucionalismo latinoamericano de Venezuela, Ecuador
y Bolivia.
Palabras claves
Empoderamiento, República democrática, participación popular.
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Abstract
e modern legal thought, to delve into the ideas of the so-called public law, can
not transcend the interpretation jurispublicistic, either key or key liberal democratic
institutions, ideas and laws that determine and express. Within these conceptions
should be noted that holding that the principles of a democratic republic perfec-
tible, is popular participation in the formation of the state will as an essential gua-
rantee of the same. e ideas from Rousseau, regarded as one of the background
to the revolutionary democratism began to express themselves in the days of the
French Revolution, as the expression of the interests of layers and exploited classes
who took part in the process, began to dawn on Latin America and Cuba in the very
course of the struggle for national liberation. Nowadays we can see these ideas in the
new Constitutions of Venezuela, Ecuador and Bolivia.
Key words
Empowerment, democratic republic, popular participation.
Sumario
1. Notas introductorias
2. El empoderamiento político ciudadano y las instituciones de participación directa.
Redenición de su nomen iuris: instituciones de participación inmediata
3. Pautas conclusivas sobre la tendencia objetiva y subjetiva de la participación ciu-
dadana como presupuesto jurídico del empoderamiento en los actuales modelos
constitucionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador
4. Anexos
1. Notas Introductorias
Sin lugar a dudas, la participación política del ciudadano se ha convertido en un
elemento distintivo, por antonomasia, de una parte del constitucionalismo latino-
americano de las postrimerías del siglo y albores del . Las últimas constitu-
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ciones aprobadas en el área a partir de 1999,1 resultantes de triunfos electorales,
han tenido como prioridad en la agenda de gobierno llevar a cabo procesos consti-
tuyentes. En esos límites constitucionales, han apostado por el reconocimiento de
mecanismos de participación popular, como instrumentos generadores de cambio y
de solución a la crisis de sus sistemas políticos.
El abordaje teórico de la participación del ciudadano en el ejercicio del poder
político del Estado,2 deviene en uno de los aspectos más tratados desde la teoría
jurídica en sede de Derecho Público;3 de ahí que el estudio de “El empoderamien-
to político ciudadano en los actuales modelos constitucionales de Venezuela, Bolivia y
Ecuador”, adquiera cientícamente relevancia para la Teoría de Estado, el Derecho
Constitucional, así como para la teoría y la praxis política.
La participación político-popular constituye el núcleo esencial de la democra-
cia, entendida ésta última, desde la naturaleza intrínseca de los procesos políticos,
como un fenómeno dinámico, en constante desarrollo. Interpretar hoy la democra-
cia como un sistema o régimen político estático, puede conducir a un visión parce-
lada de la Teoría del Estado. Desde el diseño constitucional y la praxis política, los
1 En tal sentido hacemos referencia a las constituciones que en los últimos once años
han marcado un parteaguas en el constitucionalismo latinoamericano, conguran-
do lo que algunos autores, que serán referidos ad infra, han denominado “Nuevos
paradigmas democráticos”: Venezuela (1999), Bolivia (2009) y Ecuador (2008).
2 La participación en tanto derecho político requiere de la existencia de mecanis-
mos que vinculen a la ciudadanía en el ejercicio del poder político, el cual se
maniesta en las fases de los procesos de toma de decisiones políticas, verbigracia,
asambleas deliberativas, referenda, iniciativas populares, así como mediante la
elección de los representantes y el posterior control de dicho ejercicio a través de
las instituciones revocatorias de la representación. En tal sentido Haroldo Dilla
apostrofa “La participación se deniría como un proceso de involucramiento ac-
tivo de los ciudadanos en las distintas fases de los procesos de toma de decisiones
públicas, ante todo mediante prácticas sistemáticas y efectivas políticamente de
democracia directa (…) También implica la elección y control de la representa-
ción, realizada de una manera transparente y sin mediaciones distorsionadoras de
la voluntad popular”. Dilla, Haroldo, “Pensando la alternativa desde la participa-
ción”. Revista Temas No. 8, octubre-noviembre, p. 102.
3 Sobre todo desde el intento de la izquierda por recuperar, en el discurso y la pra-
xis política, la teoría de la democracia participativa nacida en los años 60.
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referidos modelos políticos latinoamericanos, constituyen por tanto, una apuesta a
la construcción del principio democrático, a través de procesos participativos, cuya
aspiración nal tiene como epicentro la efectiva concreción de la soberanía popular.
El estudio valorativo de los llamados, por una parte de los autores que estudian
los fenómenos políticos latinoamericanos, “Nuevos paradigmas democráticos”,4
goza de una actualidad temática indiscutida. Por trasunto de la denominada “demo-
cracia participativa”, dichos modelos, desde 1999, han potenciado el reconocimien-
to constitucional y el correspondiente desarrollo normativo de diversas instituciones
de participación,5 como medio para alcanzar un n: su democratización. Estos
institutos participativos constituyen formas de participación política. Los mismos,
mediante el ejercicio del voto directo y universal, y de otros procedimientos legíti-
mos, involucran a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, fuera ya del
reducido marco de la tradicional elección de los miembros de los órganos represen-
tativos, como paladín modélico de la democracia representativa de élites.
En nuestra región han venido adoptando una multiplicidad de nomenclaturas. A
nivel nacional se destacan aquellas que inciden en la formación y control popular de
la ley verbigracia, la iniciativa legislativa popular, la consulta popular, el referéndum,
la abrogación de la “ley”, así como aquellas que como la revocatoria del mandato,
4 En tal sentido se han pronunciado autores tales como: Roberto Viciano Pastor,
Luis Salamanca, José Asensi Sabater, Eloísa Avellaneda, Elsa Cardozo de Da Sil-
va, Carlos Luis Carrillo Artiles, Ricardo Combellas, Marcos Criado de Diego, F.
Javier Díaz Revorio, Julio César Fernández Toro, Fernando Flores Gimenez: El
Sistema Político En La Constitución Bolivariana De Venezuela (edición digital),
disponible en: www.priceminister.es/.../Viciano-Pastor-Roberto-El-Sistema-
Politico-En-La-Constitucion-Bolivariana-De Venezuela-Libro.html,,2. Asimis-
mo Roberto Viciano Pastor, Julio César Trujillo, Santiago Andrade: Estudios So-
bre La Constitución Ecuatoriana De 1998 (edición digital), disponible en: www.
elrevolucionario.org, /América. Por otra parte Riccardo Guastini en Estudios
de Teoría Constitucional (edición digital), disponible en:www.forodelderecho.
blogcindario.com/2008/03/00287-estudios-de-teoria-constitucional-riccardo-
guastini.html.
5 Válido sea aclarar desde ésta etapa introductoria de la investigación que si bien los
modelos incluyen aspectos políticos, económicos y sociales, los límites de análisis
van a estar circunscritos dentro de lo político, al diseño estructural-normativo
(prescriptivo) de los mecanismos de participación popular.
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evidencian a todas luces su funcionalidad para la extinción del vínculo representati-
vo. En el ámbito local, van adquiriendo sonomía propia instituciones tales como
la asamblea de ciudadanos y el cabildo abierto.6
Evidentemente, a partir de las transformaciones constitucionales y legislativas
operadas desde nales del siglo en los modelos latinoamericanos aludidos, el dise-
ño normativo de la participación popular va mostrando superioridad en su concep-
ción. Los modelos de participación, concebidos en los límites de los referidos pro-
cesos políticos latinoamericanos, han tendido por tanto a la constitucionalización
de diversos mecanismos de participación política, en función del ejercicio positivo o
negativo7 de la soberanía popular, así como al desarrollo legislativo de determinadas
6 Las instituciones mencionadas son comunes a los textos constitucionales de Ve-
nezuela, Ecuador y Bolivia. En tal sentido, existe una mayor variedad de meca-
nismos y modalidades de participación popular directa, en el ámbito estadual
y local/ municipal. Es precisamente en éste nivel donde con más claridad se
observa la facultad que tiene el pueblo como titular del poder soberano. Aunque
desborda los límites de esta investigación, resulta plausible el diseño constitucio-
nal boliviano de mecanismos de participación a favor de pueblos y comunidades
indígenas: “La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democráti-
ca participativa, representativa y comunitaria. Por medio de la elección, designa-
ción o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos
propios de las naciones y pueblos indígena, originario, campesinos entre otros,
conforme a ley”. cfr. artículo 11 de la Constitución Política de Bolivia de 2009.
7 Nos referimos a las instituciones con efecto de control como la revocación del
mandato de ciertos funcionarios electos o la abrogación de las leyes, manifesta-
ción del poder negativo. Al respecto, Guzmán Hernández, acota: “Estas insti-
tuciones con este tipo de encargo se asocian directamente al poder negativo, el
cual según Pierángelo Catalano “Se trata […] de una forma diversa de ejercicio
(directo o indirecto) de la soberanía por parte del pueblo: poder de impedir, del
todo o en parte la creación y la aplicación del derecho; poder que puede llegar a
“negar” el ordenamiento jurídico (salvados sus principios fundamentales) e im-
pedir su dominio y aplicación […] Para más sobre el concepto y sus dimensiones
jurídicas, véase, Catalano Pierángelo, “Un concepto olvidado: Poder negativo”
en Constitucionalismo Latino I, p. 53 y Julio Fernández Estrada, “El tribunado;
sus expresiones posibles en la crisis del actual modelo iuspublicístico”, Tesis pre-
sentada en opción al grado cientíco de Doctor en Ciencias Jurídicas. cfr. Guz-
mán Hernández, T. Yan, Representación en política, instituciones de democracia
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reglas de procedimiento que propenden a un mayor empoderamiento político del
ciudadano, de cara al principio democrático.
Los temas relativos a la participación ciudadana de acuerdo a la nueva tendencia
del constitucionalismo, en los países objeto de estudio, no obstante su trascendencia
por su reciente data, adolecen de un escaso tratamiento doctrinario.8 En conse-
cuencia, una de las principales motivaciones académicas de ésta tesis, en sede jurídi-
ca, subyace en la ausencia de tratamiento teórico acerca de los presupuestos esencia-
les que desde lo jurídico le dan contenido al empoderamiento político ciudadano.
2. El empoderamiento político ciudadano y las instituciones
de participación directa. Redenición de su nomen iuris:
instituciones de participación inmediata
Entender qué es el empoderamiento político acarrea, implícitamente, una acaba-
da comprensión de la participación ciudadana en el ejercicio del poder. Desde un
directa y revocatoria de mandato en Venezuela – Una manera de interpretar el
modelo normativo-constitucional venezolano de participación política, Facultad
de Derecho, Universidad de la Habana, La Habana, 2008, p. 162.
8 Dentro de las últimas publicaciones que abordan el tema podemos encontrar:
Nohlen, Dieter et al (comps.), Tratado de derecho electoral comparado de
América Latina. Instituto Internacional de Derechos Humanos, Universidad
de Heidelberg, Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura Económica y Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la federación, México, 1998, Dieterich
Heinz, Bases de la democracia participativa y del nuevo socialismo del siglo ,
siglo , Buenos Aires, 2001, Concha Cantú, Hugo A., Sistema representativo
y democracia semidirecta (Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Dere-
cho Constitucional), UNAM, México, 2002, Ackerman, Mario, El constitucio-
nalismo social en América latina, Revista Latinoamericana de Derecho Social,
No 1, julio-diciembre de 2005. Edición digital, Guzmán Hernández, T. Yan,
Representación en política, instituciones de democracia directa y revocatoria de
mandato en Vene zuela – Una manera de interpretar el modelo normativo-consti-
tucional venezolano de participación política, Facultad de Derecho, Universidad
de la Habana, La Habana, 2008., Rial, Instituciones de democracia directa en:
www.demopunk.net/sp/intern/DemocraciaAmericaLatina.pdf
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punto de vista teórico contemporáneo, el fenómeno del empoderamiento ciudadano
tiene una relación directa con la democracia. Dada la polisemia del concepto es
necesario precisar que empoderamiento es un sustantivo derivado del verbo “empo-
derar”, cuyos sinónimos son “potenciar” o “apoderar”. Ambos términos son traduc-
ción literal de “empowerment” y “empower”, respectivamente.9
Como muchos, es un concepto que ha dado lugar a múltiples deniciones, cons-
truidas en torno a diversos escenarios, actores o disciplinas como la política, la socio-
logía y la psicología. Esta interpretación, que se identica con el concepto de empo-
deramiento, lo entiende como un proceso que busca tanto superar los desequilibrios
de poder, como apoyar a aquellos que no lo tienen, a que se empoderen. Por lo que
con un sentido multidimensional el empoderamiento se dene como el proceso
por el cual los ciudadanos van adquiriendo poder y control para tomar decisiones y
alcanzar sus propios objetivos. Por tanto, el individuo debe adquirir poder y capa-
cidad para tomar decisiones en todas las esferas que le afectan; económica, política,
social, personal, organizacional y psicológica. En tal sentido, el empoderamiento se
promueve a través de múltiples vías como la educación y la formación profesional,
el acceso a la información, la participación en la toma de decisiones políticas, o el
nivel de autoestima individual.
Obviamente el término de empoderamiento tiene signicados diversos según
el contexto sociocultural y político. Se puede entender como un proceso, como un
producto, como un enfoque o como un n. Por ello, tiene valor por sí mismo aun-
que también puede ser utilizado como un instrumento. En el orden público se le
considera como un proceso político encaminado a garantizar la efectiva concreción
de los derechos humanos.
En la literatura relacionada con este término su signicado normalmente se asu-
me en vez de explicarse. Muchos autores coinciden en que se puede denir el empo-
deramiento por su ausencia, pero, en cambio resulta complicado denirlo cuando
está presente ya que toma formas diversas según el contexto. En denitiva, aunque
9 Para mayor información acerca del concepto de empoderamiento, véase, De Sur a
Sur, Revista Andaluza de Solidaridad, Paz y Cooperación, No. 31, Enero-Febrero
2006. Revista Electrónica, www.nodo50.org/surasur-digital, p. 1. Asimismo en
www.foroaod.org.
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su uso se ha generalizado en los últimos años,10 siguen existiendo ambivalencias,
contradicciones y paradojas en su denición y utilización.
Según Gina Sen11 el empoderamiento se dene como un cambio en las relacio-
nes de poder. Poder que tiene dos aspectos centrales: control de los recursos (control
externo) y control de la ideología (control interno). De ahí que, si el poder signica
control, el empoderamiento es el proceso por el que se gana control.
Para Rowlands,12 una de las autoras contemporáneas, que más ha abordado este
tema, el empoderamiento signica “la habilidad para tomar decisiones” en cuestio-
nes que afectan la vida de una persona. Esto implica hacer partícipes del proceso de
toma de decisión a aquellos que están fuera de él, asegurando su acceso a las estruc-
turas políticas y el control en la distribución de los recursos. El empoderamiento se
entiende de forma tridimensional: personal, desarrollar el sentido del yo y la con-
anza; relacional, capacidad para negociar e inuir en la naturaleza de la relación;
10 Desde el punto de vista histórico el fenómeno del empoderamiento, comienza a
ser observado en Estados Unidos en el marco de las protestas organizadas por los
negros a mediados de la década de los años cincuenta, con objeto de hacer valer
sus derechos civiles. Destaca la postura de Martin Luther King en torno a las
estrategias de acción pues para él “(…) era necesario constituir una organización
civil que tuviera poder para garantizar la efectiva aplicación de los derechos civi-
les reconocidos por la Constitución, intentando evitar por todos los medios que
dicho poder se manifestara de forma violenta”. En la década siguiente comenzó a
tenerse en cuenta como parte de las estrategias puestas en marcha por los gobier-
nos para luchar contra las desigualdades, fundamentalmente de carácter laboral,
que sufrían distintos colectivos por razón de su sexo, raza, origen, y formación
educacional religión. Sobre éstas bases nace el enfoque de la educación popular
desarrollada a partir del trabajo en los años 60 de Paulo Freire, estando ambas
muy ligadas a los denominados enfoques participativos, presentes en el campo
del desarrollo y de la política desde los años 70. Aunque el empoderamiento es
aplicable a todos los grupos vulnerables o marginados, su mayor desarrollo teóri-
co se perla en la década del 90 con los estudios de Jhon Friedman. cfr., Estévez,
Araujo, José Antonio, La constitución como proceso y la desobediencia civil,
Madrid, Editorial. Trotta, 1994, p. 20. Asimismo en www.foroaod.org.
11 Ibídem.
12 Ibídem.
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y colectiva, trabajo conjunto para lograr un impacto más amplio del que se podría
haber alcanzado de forma independiente
John Friedman,13 principal exponente de esta categoría, considera el empodera-
miento como una estrategia alternativa a la forma tradicional de promover el desa-
rrollo ya que trata de reparar la historia de exclusión del poder económico y político
a la que ha estado sometida la vasta mayoría de la población. De acuerdo con este
autor, el empoderamiento trata de humanizar el sistema y su objetivo a largo plazo
de transformar la sociedad incluidas las estructuras de poder. De esta manera Fried-
man señala que el empoderamiento está relacionado con el acceso y control de tres
tipos de poderes: a) el social, entendido como el acceso a la base de riqueza producti-
va; b) el psicológico, entendido en el sentido de potencialidad y capacidad individual
y c) el político, como la posibilidad legal de los ciudadanos de acceso, decisión y
control en los procesos de toma de decisiones.
El empoderamiento político del ciudadano indica Friedman, constituye una for-
ma de participación que conduce a los ciudadanos al acceso por sí con carácter in-
mediato y efectivo en el ejercicio del poder político. La categoría empoderamiento
político, permite reconocer a los ciudadanos la capacidad para hacerse cargo no solo
de sí mismos y sus proyectos, sino de su papel dentro del ámbito político; esto es,
de inuir directa y constantemente en el poder. Es asumir también que han dejado
de ver a la política “desde fuera” como un espacio que no les es propio y en casos
extremos, como una actividad que no produce consecuencias palpables en su vida
cotidiana.
Teóricamente hablando, dentro de esta tesis, cabe sostener que en formas de
gobierno democráticas, los ciudadanos tienen el poder para cambiar las leyes y las
estructuras gubernamentales, así como para tomar decisiones de gobierno. En un
sistema de este tipo, las decisiones tanto legislativas como ejecutivas son tomadas
por los mismos ciudadanos y ciudadanas, a partir de mecanismos propios de la de-
mocracia inmediata, como el referéndum o la revocación de mandato.
El empoderamiento político resulta condición sine qua non para constituir un
poder popular que ofrezca a los ciudadanos la decisión y el control sobre los asun-
tos que afectan sus vidas cotidianas, no solo en el ámbito local sino en el ámbito
nacional, de ejercicio exclusivo de las elites profesionales de acuerdo a la teoría del
elitismo competitivo.
13 cfr. Friedman, J., ob. cit., p. 15.
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La participación ciudadana requiere desde una vertiente de análisis objetiva no
solo el reconocimiento constitucional y legal de un mayor número de instituciones
de participación directa, sino de una concepción de las mismas sobre la base de ma-
yor inmediatez al participante en cuanto a los efectos inmediatos y vinculantes que
producen dichos institutos en el poder político del Estado. Así mismo, desde una
dimensión subjetiva demanda la eliminación de barreras que limitan la participa-
ción del ciudadano en la toma de decisiones.
Como tuvimos oportunidad de señalar, el empoderamiento desde una arista públi-
co-política se considera como un proceso encaminado a garantizar la efectiva concre-
ción de los derechos humanos que gozan de tal carácter (político). Sin embargo desde
las ciencias jurídicas no se ha abordado teóricamente cuáles son los presupuestos que
tributan a dicho proceso. Dichos presupuestos pueden ir desde el reconocimiento
de los derechos políticos (el derecho al sufragio, el derecho a asociarse, el derecho a
manifestarse, entre otros) y hasta las condiciones materiales y procedimentales que
debe garantizar el Estado para que se hagan efectivos derechos y mecanismos. Ahora
bien, el empoderamiento es la concreción comprobable del principio de soberanía
popular. De ahí que la participación política del ciudadano, con las características
anteriormente apuntadas de inmediatez y carácter vinculante, constituya un presu-
puesto jurídico fundamental que le da contenido al empoderamiento
En efecto, si la tesis del empoderamiento político apuesta por la posibilidad le-
gal de los ciudadanos, a través de los institutos participativos, de acceso inmediato
y efectivo en el ejercicio del poder, indudablemente, nos encontramos frente a un
modo superior de participación ciudadana: la participación inmediata y vinculante
como forma de empoderamiento político.
Ahora bien, algunas interrogantes se imponen al respecto en un orden clasica-
torio: ¿Toda participación directa es a la vez inmediata? y en consecuencia, ¿todas
las instituciones de participación directa pueden ser consideradas instituciones de
participación inmediata de cara a la tesis del empoderamiento político?
En principio, Aguiar de Luque haciendo un análisis de la génesis y evolución de
la constitución alemana de Weimar, señala que diferentes autores han establecido
una sinonimia entre la democracia directa y la democracia inmediata, así gura la
traducción la obra de la “Teoría del Estado” de Jellineck realizada por Fernando de
los Ríos o la de Jules Freund en sus comentarios sobre la sociología de Max Weber.14
14 Aguiar de Luque: ob. cit., p. 80.
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A contrario sensu, Sartori acota siguiendo a Wol,15 que existe un tipo de de-
mocracia directa que se puede calicar como inmediata, a la cual denomina como
democracia de referendo inspirado en el del modelo helvético. Para él una democra-
cia de referendo es aquella en la que el demos decide directamente los problemas sin
reunirse, sino caso por caso, a través del instrumento del referéndum, considerándo-
se una subespecie de la democracia directa.16
Particularmente me alio al criterio de Sartori al considerar los mecanismos vin-
culantes como una especie de la democracia directa: democracia de carácter in-
mediato. Con apego irrestricto al etimo de los términos, se advierte que lo directo
presupone una acción que se encamina o dirige a determinados nes, mientras que
lo inmediato implica que esa actividad produzca efectos próximos en el tiempo,
sin mediaciones impeditivas de su ecacia.17 Toda participación política por anto-
nomasia es directa en tanto se encamina a que los ciudadanos tomen parte por sí
mismos en los procesos decisorios, el carácter directo de la participación es un pre-
supuesto de la cualidad de lo inmediato. Más no toda participación (directa per se)
es inmediata, para ello necesita manifestarse como una forma de empoderamiento
político.
Sobre las bases teóricas del empoderamiento que nos aportan, desde otras cien-
cias, los autores referidos con anterioridad en este epígrafe en particular, y aquellas
que desde la Teoría Política y el Derecho Constitucional se han ofrecido en torno
a la participación en general,18 veamos cuáles son, a nuestra consideración, los re-
15 Wol perla una democracia directa de carácter inmediato que corresponde a lo
que denomino democracia de referéndum. (cfr. In Defense of Anarchism, New
YorK Harper and Row 1970, pp 34.37) Sartori, ob. cit., p. 153.
16 Ibídem.
17 Un estudio lexicológico sobre los términos puede hallarse en las siguientes obras:
Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición. Tomo I, Editorial
Espasa Calpe, S .A. Madrid, 2001, pp. 830 y 1279.; Joan Corominas, Breve Dic-
cionario Etimológico de la Lengua Castellana. Tercera Edición, Editorial Gredos,
S.A, Madrid, 1973, pp. 300 y 600; F.C Sainz de Robles, Diccionario Español
de Sinónimos y Antónimos, Editorial Cientíco-Técnica, La Habana, 1979,
pp. 388 y 630.
18 El empoderamiento es una categoría que, importada desde otras ciencias como la
sociología y la ciencia política, nos permite demostrar la existencia de una forma
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quisitos que desde una dimensión objetiva y subjetiva informan a la participación
política del ciudadano, como un presupuesto jurídico fundamental del empodera-
miento político.
a) Requisitos objetivos:
Primero: Como requerimiento inicial, necesario más no suciente, para que la
participación ciudadana tribute al empoderamiento político, se requiere la positiva-
ción constitucional de los instituciones de participación como garantía jurídica para
el ejercicio efectivo del derecho a la participación.
Segundo: Se requiere ausencia o mínima mediación por parte de los órganos de
poder en la decisión de la puesta en marcha de la institución de participación po-
pular. Puede suscitarse una participación sin efectos inmediatos, como sucede en el
caso de los referenda propuestos a instancia de un determinado número de ciudada-
nos, y en la iniciativa popular legislativa, cuando su aceptación y trámite posterior
es dejado totalmente al arbitrio de los cuerpos deliberantes respectivos.19
Tercero: Se requiere que la participación sea decisiva, con efectos vinculantes en
sus resultados para los órganos de poder político del Estado. En las mismas las ins-
tituciones representativas del Estado han de regirse por lo que decida la mayoría de
los ciudadanos.20
superior de participación ciudadana. En tal sentido no existe abordaje teórico en
sede jurídica acerca de cuáles son los requisitos que ha de reunir la participación
política de cara a la tesis del empoderamiento. Por lo que, para tratar las aludidas
bases, estamos obligados a buscar los fundamentos teóricos sobre el empodera-
miento aportados por áreas del conocimiento más allá del Derecho. Así mismo
hemos de tener en cuenta las deniciones teóricas generales que sobre la parti-
cipación política, han vertido autores como Sartori, Harnecker, Molina Vega,
Daniel Zovatto, Juan Rial entre otros.
19 Al respecto apunta Zovatto que cuando la decisión de la puesta en marcha del
mecanismo y su posterior implementación está en manos de los órganos repre-
sentativos se ve mediada la participación política. Para mayor información, véase,
Zovatto, ob. cit., p. 892.
20 Recordemos a Molina Vega cuando acota que por el carácter de la decisión que
resulta del acto de participación, esta puede ser en decisiva o meramente consul-
tiva. Las primeras corresponden a la denomina participación con efectos vincu-
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b) Requisitos subjetivos:
Primero: Se requiere la posibilidad legal de la acción por parte del participante,
en el entendido de que la activación del mecanismo esté diseñada para que pueda
provenir de la propia ciudadanía, más allá de la frecuente facultad-“desde arriba”-
que históricamente se le ha conferido a los órganos representativos del Estado.21
Segundo: Se requiere ausencia o mínima existencia de barreras que limitan la
participación del ciudadano en la toma de decisiones. La participación requiere el
involucramiento activo de la mayoría22 de los ciudadanos en la toma de decisiones,
en el entendido de la eliminación de barreras elitistas que limitan la participación en
el ejercicio del poder político. Tales barreras pueden estar dadas desde un punto de
vista cuantitativo por los altos límites porcentuales requeridos para la activación de
las instituciones participativas. Así mismo y en un orden cualitativo pueden consti-
tuir barreras los límites de edad electoral así como la exclusión de derechos políticos
a los sujetos privados de libertad.23
lantes, con o sin exigencia de un determinado quórum para su activación, es el
caso de los referentes del referéndum en el modelo suizo y en el italiano.
21 Asentimos con Zovatto en que las proposiciones consultivas por el origen pue-
den ser “desde arriba” es decir cuando son los órganos estatales los que tienen de
manera exclusiva el derecho de poner en marcha el mecanismo, y “desde abajo”
cuando la iniciativa proviene de la propia ciudadanía. De cara a la tesis del em-
poderamiento siguiendo a Harnecker, mutatis mutandi, es la participación desde
abajo la que potencia una efectiva intervención popular.
22 Mayor participación desde un punto de vista subjetivo en el entendido de la
eliminación de barreras elitistas que limitan la participación del ciudadano en la
toma de decisiones. No obstante, sobre la base del principio de la mayoría, deben
existir límites cuantitativos para la activación de cada uno de los mecanismos
participativos, pues si para cada ocasión el pueblo literalmente debiese incluir
a todo el mundo, resultaría inviable la participación como proceso. Al respecto
sentencia Sartori, ob.cit., p 43. “En no poca medida la democracia es un proce-
dimiento y el pueblo entendido como el gran número es una noción que plantea
la exigencia procedimental imposible de tener que determinar en cada ocasión
cuántos componen un pueblo o son sucientes para constituir un pueblo”.
23 Para Guzmán Hernández la materialidad del principio de igualdad, declarado
constitucionalmente, vio afectada su dimensión política por el voto censitario
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De conformidad con los requisitos expuestos y sobre la base de la clasicación de
los mecanismos de participación y de la tipología de los institutos participativos que
realicé en el presente capítulo, podemos concluir cuáles de las instituciones de parti-
cipación estudiadas constituyen una forma de empoderamiento político ciudadano:
Primero: Aquellas cuyo procedimiento de realización proviene “desde abajo” o
sea cuando es la propia ciudadanía quien promueve el proceso participativo. Entre
ellos pueden gurar los referenda legislativo, constitucional, constituyente y la ini-
ciativa legislativa cuando los ordenamientos jurídicos le atribuyen a un porcentaje
de ciudadanos la posibilidad de instar por sí el mecanismo. Para el nivel local tam-
bién pueden gozar de un origen popular la Asamblea de Ciudadanos y el Cabildo
Abierto. En el caso del plebiscito por su naturaleza, los textos constitucionales no le
atribuyen un origen ciudadano.
Segundo: Aquellas cuyo efecto en el poder político del Estado es vinculante y cuya
aceptación no está mediada por valoraciones de los órganos representativos. Entre
ellas puede gurar en dependencia de los efectos que le atribuya cada ordenamiento
jurídico, las instituciones de carácter decisivo como el recall (referendo revocatorio),
los referenda aprobatorio y abrogatorio y la asamblea de ciudadanos. No se consi-
derarán dentro de éste grupo los mecanismos consultivos, como los referenda con-
sultivos y la iniciativa popular en aquellos diseños constitucionales que le atribuyen
éste carácter.24
y otros límites con referencia indirecta en la propiedad, que progresivamente
fueron eliminadas hasta alcanzar el voto universal, sin embargo todavía existen
fórmulas en la cuales perviven posiciones discriminantes del participante. Estas
fórmulas van desde los cuestionables límites de la edad electoral, hasta la exclu-
sión de los derechos políticos a quienes han sido privados de libertad por senten-
cia judicial, perviviendo así la tesis contractualista del Estado, aun en modelos
donde se le rechaza. cfr. Guzmán Hernández, ob. cit., p. 170.
24 Como por ejemplo su regulación, como ya analizamos, en la Constitución de la
Confederación Suiza. El órgano representativo frente a la solicitud de la ciudada-
nía, podrá en algunos casos, proponer un contraproyecto, ampliando y conan-
do a la ciudadanía su nivel de valoración política, y en el supuesto de que la ini-
ciativa popular recaiga sobre una disposición legislativa, el órgano representativo,
de no acoger la iniciativa, la someterá a votación, traspasando así, la decisión nal
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3. Pautas conclusivas sobre la tendencia objetiva y subjetiva
de la participación ciudadana como presupuesto jurídico
del empoderamiento en los actuales modelos constitucio-
nales de Venezuela, Bolivia y Ecuador
Sin dudas a partir de las transformaciones constitucionales y legislativas opera-
das desde nales del siglo en los modelos latinoamericanos estudiados, el diseño
normativo de la participación popular va tributando a la inmediatez de sus efectos
en el ejercicio del poder político y al aumento de las instituciones de participación
a favor de un mayor número de participantes. Los modelos de participación conce-
bidos en los límites de los referidos procesos políticos latinoamericanos han tendido
por tanto a la constitucionalización de diversos mecanismos de participación polí-
tica en función del ejercicio positivo o negativo de la soberanía popular, así como
al desarrollo legislativo de determinadas reglas de procedimiento que informan su
realización.
A partir del análisis de las transformaciones constitucionales y legislativas en los
actuales modelos constitucionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador que hemos veni-
do realizando, en el presente capítulo, determinamos que la orientación objetiva y
subjetiva de la participación política como un presupuesto jurídico fundamental del
empoderamiento es la siguiente:
Primero: Como presupuesto inicial necesario, más no suciente de cara al em-
poderamiento político, encontramos la positivación constitucional de los institutos
participativos. En cuanto al reconocimiento de un mayor número de instituciones
de participación ciudadanas advertimos una tendencia creciente. En el caso de la
República Bolivariana de Venezuela de dos mecanismos reconocidos por la Consti-
tución de la cuarta República (referendo constitucional e iniciativa legislativa) au-
mentó a ocho (referendo, consulta popular, iniciativa legislativa, constitucional y
constituyente, revocación del mandato, cabildo abierto y asamblea de ciudadanos).
Bolivia con una menor tradición en la institucionalización de la participación
reconoció en la Constitución de 2004 tres institutos (el referendo, la iniciativa le-
gislativa popular y la asamblea constituyente), no así en la Constitución Política
a la ciudadanía, con ello se demuestra el respeto al principio de soberanía popular
y una concepción popular de la política. Ibídem.
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de 2008 con una cifra mayor de seis (el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana,
la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa). Ecuador con
una historia mucho más fuerte en la regulación formal de las instituciones partici-
pativas de cuatro tuteladas al amparo de la Constitución de 1998 el referéndum,
el plebiscito, la iniciativa popular y la revocatoria del mandato, ascendió con la
Nueva Constitución Política de 2008 a seis( iniciativa popular normativa, iniciativa
popular de reforma constitucional, iniciativa popular de convocatoria a Asamblea
Constituyente, iniciativa popular normativa a nivel local, iniciativa de consulta po-
pular en forma de referendo a nivel local y la iniciativa popular de revocatoria de
mandato). (ver Anexo 1)
Segundo: Un modelo de participación que pretenda un mayor empoderamiento
político ciudadano no puede limitarse a la consagración de un amplísima sumatoria
de instituciones participativas: el constitucionalismo latinoamericano de la década
del ochenta hasta mediados del noventa exhibió vastedad de institutos de participa-
ción. No obstante la creciente regulación constitucional de los mecanismos de par-
ticipación política (quantum) desembocó en una democracia formal ante la ausencia
de procedimientos participativos diseñados en pos de empoderar efectivamente a la
ciudadanía. Por lo que su diseño requiere como pilar esencial una mayor inmediatez
al participante en cuanto a la activación de los mecanismos y a los efectos vinculan-
tes o no en el poder político del Estado.
En tal sentido corroboramos que para el caso Venezuela de siete instituciones
de participación concebidas para el nivel nacional (referendo consultivo, referen-
do aprobatorio, referendo abrogatorio, referendo revocatorio, iniciativa legislativa,
iniciativa constitucional e iniciativa constituyente), cuatro de ellas constituyen ins-
tituciones de participación inmediata como formas de empoderamiento político
ciudadano (referendo aprobatorio, referendo abrogatorio, referendo revocatorio e
iniciativa constituyente) lo cual representa más de la mitad. Para el nivel local de
cinco instituciones (iniciativa legislativa, referendo revocatorio, referendo consul-
tivo, asamblea de ciudadanos y cabildo abierto) solo dos (referendo revocatorio y
asamblea de ciudadanos) exhiben inmediatez en sus efectos lo cual representa menos
del total de los institutos. La mayor fortaleza del diseño participativo de la República
Bolivariana de Venezuela de cara a la tesis del empoderamiento ciudadano se interna
paradójicamente en el plano nacional.
Para el caso Bolivia de cuatro instituciones de participación concebidas para el
nivel nacional (referendo nacional, iniciativa popular legislativa, iniciativa popular
de reforma constitucional e iniciativa popular constituyente), dos de ellas consti-
tuyen instituciones de participación inmediata como formas de empoderamiento
político ciudadano (referendo nacional e iniciativa popular constituyente) lo cual
representa la mitad del total de los institutos. Para el nivel local de tres instituciones
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(referendo departamental y municipal, asamblea de ciudadanos y cabildo abierto)
solo una (el referendo) exhibe inmediatez en sus efectos lo cual representa menos del
total de los institutos. La mayor fortaleza del diseño participativo de la República
de Bolivia de cara a la tesis del empoderamiento ciudadano se interna también en
el plano nacional.
En particular, Ecuador de seis instituciones de participación concebidas para el
nivel nacional (iniciativa popular normativa, iniciativa popular de reforma consti-
tucional, iniciativa popular de Convocatoria a Asamblea Constituyente, iniciativa
de consulta popular en forma de referendo a nivel nacional, iniciativa popular de
revocatoria de mandato y la Iniciativa de consulta popular en forma de referendo
solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior) todas constituyen institu-
ciones de participación inmediata como formas de empoderamiento político ciuda-
dano. De igual manera, para el nivel local de tres instituciones (iniciativa popular
normativa a nivel local, iniciativa de consulta popular en forma de referendo a nivel
local y la iniciativa popular de revocatoria de mandato), todas exhiben inmediatez
en sus efectos. La fortaleza del diseño participativo de la República de Ecuador, de
cara a la tesis del empoderamiento ciudadano, se interna tanto en el plano nacional
como en el local.
Evidentemente los tres modelos políticos apuestan por el diseño de instituciones
de participación inmediata como formas de empoderamiento político. Más del 50 %
de las instituciones para el nivel nacional portan el carácter inmediato y vinculante.
No así para el nivel local donde a excepción de Ecuador, la concepción de estos
institutos no rebasa el 40 %. A todas luces el modelo ecuatoriano, in status nascendi,
muestra que sus mecanismos y procedimientos están concebidos en función de la
coincidencia entre los titulares del poder soberano y su ejercicio efectivo. (ver Anexo 2)
Tercero: Desde una dimensión subjetiva es necesaria la posibilidad-legalidad de
la acción del participante, entendida ésta como el suciente reconocimiento cons-
titucional y legal de instituciones de participación con un origen popular, “por sí”,
“desde abajo” de cara al principio democrático, así como la eliminación de barreras
que limitan la participación del ciudadano en el ejercicio del poder.
En el modelo venezolano todos los mecanismos previstos tienen un origen po-
pular: Iniciativa popular legislativa, proyectos de ordenanzas o de modicación de
las ya vigentes, iniciativa popular de reforma constitucional, iniciativa popular de
convocatoria constituyente, iniciativa popular de referendo consultivo, iniciativa
popular de referendo consultivo estatal y municipal, iniciativa popular de referendo
revocatorio; iniciativa popular de referendo de los tratados, iniciativa de referendo
para la abrogación total o parcial de las leyes, el Cabildo abierto y la Asamblea de
Ciudadanos.
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En el modelo boliviano igualmente cada uno de los mecanismos tienen un origen
popular: iniciativa popular de referéndum nacional, iniciativa popular de referen-
do departamental, iniciativa popular de referendo municipal, iniciativa popular de
convocatoria a referendo para Asamblea Constituyente, iniciativa popular de refor-
ma constitucional, iniciativa popular legislativa, el cabildo abierto y la asamblea de
ciudadanos.
El modelo ecuatoriano de igual forma le atribuye un origen popular a sus meca-
nismos participativos: iniciativa popular normativa, iniciativa popular de reforma
constitucional; iniciativa popular de convocatoria a Asamblea Constituyente, ini-
ciativa de consulta popular, iniciativa de consulta popular en forma de referendo a
nivel local, en forma de referendo a nivel nacional, iniciativa popular de revocatoria
de mandato e iniciativa de consulta popular en forma de referendo solicitada por
ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior (ver Anexo 3).
Cuarto: Por último se ha tendido a la eliminación de barreras que limitan la
participación del ciudadano en la toma de decisiones sobre la base de la igualdad
material que ha de informar la los derechos políticos. Para Guzmán Hernández25 la
materialidad del principio de igualdad, declarado constitucionalmente, vio afectada
su dimensión política por el voto censitario y todavía hoy existen fórmulas en la cua-
les perviven posiciones discriminantes del participante. Estas fórmulas van desde los
cuestionables límites de la edad electoral, hasta la exclusión de los derechos políticos
a quienes han sido privados de libertad por sentencia judicial.
Si bien los modelos políticos abordados exigen la cualidad de ciudadano para la
puesta en marcha de los mecanismos, así como mantienen determinados límites so-
bre la base de la edad electoral y los que se derivan de resoluciones judiciales; empero
destacable resulta la positivación constitucional del voto facultativo para las perso-
nas entre dieciséis y dieciocho años de edad en el caso de Ecuador, y para la praxis
política venezolana la emergencia de instituciones que producen un corrimiento de
la categoría ciudadano a la categoría pueblo en cuanto a los sujetos legitimados para
la puesta en marcha de los mecanismos de participación como son la Asamblea de
Ciudadanos y la rendición de cuentas.
Referente al número de ciudadanos que acceden a las instituciones (quantum),
los requerimientos varían. El modelo venezolano oscila entre un 10 y un 20 % de
los ciudadanos inscritos para la activación. Muy plausible resulta el requisito de
25 Cfr. Guzmán Hernández, T. Yan: ob. cit.
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un 0,1 % para la puesta en práctica de la iniciativa legislativa nacional y local. El
modelo boliviano se mueve en un rango de un 6 a un 20 % y se le señala como
falencia la ausencia de un procedimiento diseñado para la realización de la iniciati-
va legislativa, lo cual la convierte en una institución formal que mina el principio
democrático perseguido por el diseño.
Por su parte, el modelo ecuatoriano maniesta los más bajos por cientos de acti-
vación en un rango entre el 0,25 % como límite mínimo y 12% como límite máxi-
mo. Indubitablemente este último es el que con mayor fuerza tributa a la celeridad
del proceso participativo y a la viabilidad de todas sus instituciones de participa-
ción inmediata. Los altos por cientos de activación pueden constituir limitantes que
atentan contra la efectiva concreción de la soberanía popular como el eje cardinal
sobre el que se asientan estos modelos.
Anexo 1
Cuadro 1. Comparación-evolución de la regulación constitucional de las insti-
tuciones de participación en los diseños de Venezuela, Bolivia y Ecuador
Diseños
Participativos
Constituciones
precedentes
Constituciones
actuales
República
Bolivariana
de Venezuela
Constitución de enero
de 1961: referendo popular
e iniciativa legislativa
Constitución de la República Bo-
livariana de Venezuela de 1999:
referendo, consulta popular, ini-
ciativa legislativa, constitucional
y constituyente, revocatoria de
mandato, asamblea de ciudada-
nos y cabildo abierto.
República
de Bolivia
Constitución de 2004: re-
ferendo, iniciativa legisla-
tiva popular y la asamblea
constituyente.
Constitución de 2009: referendo,
iniciativa legislativa ciudadana,
revocatoria del mandato, asam-
blea, cabildo y la consulta previa.
República
del Ecuador
Constitución de 1998:
referéndum, plebiscito,
iniciativa popular y revo-
catoria del mandato.
Constitución de 2008: iniciativa
popular normativa, iniciativa po-
pular de reforma constitucional,
iniciativa popular de convocato-
ria a asamblea constituyente, e
iniciativa popular normativa lo-
cal, iniciativa de referendo a nivel
local y revocatoria de mandato.
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Anexo 2
Cuadro 2: Identicación de las instituciones de participación inmediata
en los modelos de Venezuela, Bolivia y Ecuador.
Diseños
Participativos
Instituciones
de participación
Instituciones
de participación inmediata
Estructura
Estatal
Nivel
Nacional
Nivel
Local
Nivel
Nacional
Nivel
Local
República
Bolivariana
de Venezuela
Referendos
consultivos,
aprobatorio,
revocatorio,
abrogatorio,
iniciativa
legislativa,
constitucional
y constituyente.
Iniciativa
legislativa,
referendo
consultivo y
revocatorio,
asamblea de
ciudadanos,
cabildo
abierto.
Referendo
aprobatorio,
revocatorio,
abrogatorio,
iniciativa
constituyente.
( 57,1 %)
Referendo
revocatorio y
asamblea
de ciudadanos.
(40 %)
República
de Bolivia
Referendo
nacional,
iniciativa
popular
legislativa,
iniciativa
popular
de reforma
constitucional,
iniciativa
popular
constituyente.
Referendo
municipal y
departamental
asamblea de
ciudadanos y
cabildo abierto.
Referendo
nacional,
iniciativa
popular
constituyente.
(50 %)
Referendo
municipal
y departamental.
(33,3 %)
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Diseños
Participativos
Instituciones
de participación
Instituciones
de participación inmediata
Estructura
Estatal
Nivel
Nacional
Nivel
Local
Nivel
Nacional
Nivel
Local
República
del Ecuador
Iniciativa
popular
normativa,
iniciativa
popular
de convocatoria
a asamblea
constituyente,
iniciativa
popular
de reforma
constitucional,
iniciativa
popular
de revocatoria
de mandato,
iniciativa
popular
de consulta
popular.
Iniciativa
popular
normativa,
inciativa
de consulta
popular,
iniciativa
de revocatoria
de mandato.
Iniciativa
popular
normativa,
Iniciativa
popular de
convocatoria
a asamblea
constituyente,
Iniciativa
popular
de reforma
constitucional,
Iniciativa
popular
de revocatoria
de mandato,
Iniciativa
popular
de consulta
popular.
(100 %)
Iniciativa
popular
normativa,
inciativa
de consulta
popular,
inciativa
de revocatoria
de mandato.
(100 %)
Anexo 2
Cuadro 2: Continuación
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Anexo 3
Cuadro 3. Instituciones con un origen popular en los modelos de Venezuela,
Bolivia y Ecuador
Diseños
Participativos
Origen popular de las instituciones de participación
República
Bolivariana
de Venezuela
Iniciativa popular legislativa, iniciativa legislativa local, ini-
ciativa popular de reforma constitucional y de convoatoria
a asamblea constituyente, iniciativa popular de referendo
consultivo, revocatorio, abrogatorio, aprobatorio, asamblea
de ciudadanos y cabildo abierto. (100 %)
República
de Bolivia
Iniciativa popular de referendo nacional, departamental y
municipal, Iniciativa popular legislativa, de reforma cons-
titucional y constituyente, cabildo abierto y asamblea de
ciudadanos. (100 %)
República
del Ecuador
Iniciativa popular normativa, iniciativa popular de convo-
catoria a asamblea constituyente, iniciativa popular de re-
forma constitucional, iniciativa popular de consulta popu-
lar, iniciativa popular de revocatoria de mandato. (100 %)
