La contratación pública ecológica en Europa (CPE). Su aplicación en Italia
| Author | Gabriella Crepaldi |
| Position | Profesora de la Universidad de Bérgamo, Italia |
| Pages | 141-170 |
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EL AUTOR EXTRANJERO
La Contratación Pública Ecológica
en Europa (CPE).
Su aplicación en Italia
Recibido el 20 de abril de 2015
Aprobado el 29 de mayo de 2015
Dra. Gabriella CREPALDI
Profesora de la Universidad de Bérgamo, Italia
RESUMEN
La acción europea para llevar a cabo el desarrollo sostenible
ha identificado en la Contratación Pública Ecológica (CPE) un
instrumento de particular eficacia que requiere la introducción
de la consideración ambiental en los procedimientos de
compra pública, cualificando la demanda que el sujeto público
comprador dirige al mercado. El trabajo se enfrasca en el
análisis de la evolución normativa europea e italiana sobre
la CPE, y destaca los momentos del procedimiento
de licitación donde la Administración Pública puede insertar la
consideración ambiental, hasta la reciente afirmación
del principio de Life Cycle Costing.
PALABRAS CLAVES
Desarrollo sostenible, Contratación Pública Ecológica, Life
Cycle Costing.
ABSTRACT
European action to implement sustainable development has
been identified in the Green Public Procurement (GPP), as a
particular and effective instrument that requires the
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introduction of environmental consideration in public
procurement procedures, getting a qualify demand that the
public buyer goes to the market. The work examines the
evolution of legislation about the GPP in the European Union
and Italy, focusing on the moments of the buying process in
which the Public Administration can insert environmental
considerations, until the recent affirmation of the principle of
Life Cycle Costing.
KEY WORDS
Sustainable development, Green Public Procurement, Life
Cicle Costing.
SUMARIO:
1. Europa y el medio ambiente. 2. Los contratos públicos
como instrumento de política económica ambiental. 3. La
consolidación de la Contratación Pública Ecológica en
Europa. 4. El desarrollo a nivel nacional: la aplicación de
la CPE en Italia. 5. La agregación de la demanda y el
mercado electrónico. 6. Las nuevas directivas sobre
contrataciones y el Life Cycle Costing.
1. Europa y el medio ambiente
En un contexto internacional en general poco atento a los
temas ambientales, los tratados constitutivos de las
comunidades europeas (el Tratado de la Comunidad Europea
del Carbón y del Acero de 1951, y los tratados de Roma
constitutivos de la Comunidad Económica Europea de
la Energía Atómica –Euratom– de 1957) no contenían
previsiones específicas sobre el tema.
El objetivo principal de la integración europea revestía un
carácter estrictamente económico: la creación de una
interdependencia entre los Estados miembros en el sector del
carbón y del acero, el abastecimiento de energía atómica en
el marco de un control centralizado y, por último,
la cooperación económica general, llevada a cabo con la
creación de un espacio económico unificado mediante
la creación del mercado común basado en las así llamadas
cuatro libertades (de circulación de las personas, de los
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servicios, de las mercancías y de los capitales), la unión
aduanera y la elaboración de políticas comunes en algunos
temas formalmente establecidos por el tratado (agricultura,
comercio y transporte). La acción comunitaria se
estandarizaba, por tanto, mediante la predeterminación
de temas y objetivos económicos específicos de los que no
formaban parte la protección del ecosistema y del medio
ambiente común.
La política ambiental europea comienza a diseñarse a
principios de los años setenta del siglo pasado y se ve
impulsada en la primera Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972).1
Ese mismo año, la cumbre del Consejo Europeo celebrada en
París registra la puesta en marcha de un programa
de reconocimiento del valor ambiental en el contexto de los
objetivos de expansión económica que son la base
del establecimiento de la Comunidad Europea: como
resultado las instituciones comunitarias fueron invitadas a
preparar un programa de acción para la política ambiental
comunitaria.2
Esto se realizó sin recurrir a la modificación de las
competencias comunitarias indicadas en los tratados: se
utilizó el artículo 235 del Tratado de la Comunidad Europea
(TCE) como norma de cierre que reconocía a la Comunidad
la posibilidad de intervenir allí donde fuera necesario para
alcanzar los objetivos comunitarios.3
1En la cumbre de las Naciones Unidas sobre los problemas ambientales
celebrada en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972 (UNCHE, United
Nations Conference on Human Environment) participaron 113 presidentes
de Estado y de Gobierno. La Conferencia introdujo los temas de la política
ambiental global y de desarrollo sostenible, y se constituyó así el PNUMA
(Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente).
2En 1972 se adoptó el primer programa de acción para el período
1973-1976 sobre la política comunitaria del medio ambiente al que le
siguieron otros programas plurianuales. Junto con los programas se
aprobaron varias directivas de sector para la protección de los recursos
naturales, contra las emisiones sonoras, así como las relativas a la gestión
de los residuos.
3Se trata de normas que, a pesar de requerir un procedimiento agravado
caracterizado por una decisión tomada por unanimidad por el Consejo
sobre la Comisión y una consulta previa al Parlamento, ha permitido a la
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La declaración formal del compromiso comunitario para la
protección del medio ambiente llega con el Acta Única Europea
de 1986 que modifica e integra los tratados constitutivos de las
comunidades europeas (ver especialmente los artículos 130R,
130S, 130T).4
El paso de la Comunidad Económica Europea a la Unión
Europea a partir del Tratado de Maastricht, firmado el 7 de
febrero de 1992, ratifica el carácter político de la integración con
el objetivo de reforzar la legitimidad democrática de las
instituciones europeas, de desarrollar la dimensión social de la
Unión, así como de instituir una política exterior y de seguridad
común.5 En este nuevo contexto de integración se reconoce
expresamente a la Unión el deber de perseguir los objetivos
fijados por los tratados impulsando “un crecimiento sostenible, no
inflacionista y que respete el medio ambiente” (artículo 2)
desarrollando una “política en el sector del medio ambiente”
(letra k, artículo 3).
Con las modificaciones aportadas por el Tratado de
Amsterdam de 19976 (vigentes desde el 1ro de mayo de
1999), la protección del medio ambiente deberá integrarse,
Comunidad Europea poner en marcha políticas importantes en varias
materias relacionadas en cualquier caso con las de competencia.
4Mientras tanto se registraron algunas sentencias del Tribunal de Justicia
Europeo (vid. la sentencia de 7 de febrero de 1985, con número de causa
240/83, in Racc., 1985, p. 531, en materia de aceites usados, y la
sentencia de 20 de septiembre de 1988, con número de causa 302/86, id.,
1988, p. 4607, en materia de envases para cervezas y bebidas
refrescantes) que consideran legítimos los documentos comunitarios y
estatales cuyo objetivo es la protección del medio ambiente, aunque para
ello se deba sacrificar la libertad del comercio, la libre circulación de las
mercancías y la libre competencia.
5El Tratado de la Unión Europea se propone poner en marcha la integración
política en relación con tres áreas fundamentales, los así llamados tres
pilares: las comunidades europeas (Comunidad Europea, Comunidad
Europea del Carbón y del Acero, Euratom); la política exterior y de
seguridad común (PESC); la cooperación policial y judicial en materia
penal (AGIS). Los tres pilares se abolieron en el Tratado de Lisboa,
conocido como el Tratado de Reforma, firmado el 13 de diciembre de 2007
(vid. nota 8).
6GARABELLO, R., “Le novità del trattato di Amsterdam in materia di politica
ambientale comunitaria”, en Riv. giur. ambiente, 1999, p. 151; BERGSTRÖM,
C.F., “L’Europa oltre il mercato interno: commento al trattato di
Ámsterdam”, en Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 1998, p. 1; TIZZANO, A.,
“Profili generali del trattato di Ámsterdam”, en Dir. unione europea, 1998,
p. 267; GOZI, S., “Prime riflessioni sul trattato di Amsterdam: luci ed ombre
sul futuro dell’Unione”, en Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 1997, p. 917.
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en general, en el proceso de definición y aplicación de las
políticas comunitarias con el fin de impulsar el “desarrollo
sostenible”, es decir, el desarrollo que satisfaga las
necesidades actuales sin comprometer la posibilidad de que
las generaciones futuras satisfagan las propias (artículo 6).7
Actualmente, el Tratado consolidado de la Unión Europea
(TUE) y del funcionamiento de la Unión Europea (TFUE),
modificados por el Tratado de Lisboa,8 que entró en vigor el
1ro de enero de 2009,9 incorporan las anteriores
afirmaciones que regulan específicamente la materia
7Vid. al respecto el reciente trabajo de VIDETTA, C., “Lo sviluppo sostenibile.
Dal diritto internazionale al diritto interno”, en AA.VV., Trattato di diritto
dell’ambiente, Giuffrè Editore, Milán, 2014, pp. 221 y ss.
8PIRIS, J.C., Il trattato di Lisbona, Giuffrè Editore, Milán, 2013; SORACE, D.,
“L’amministrazione europea secondo il trattato di Lisbona”, en Dir. pubbl.,
2013, p. 16; con especial referencia a las novedades en materia
medioambiental, vid. SATTA, A., “Gli obblighi comunitari di tutela penale
ambientale alla luce della dir. 2008/99/Ce e del trattato di Lisbona”, en la
Riv. pen., 2010, p. 1222; VAGLIASINDI, G.M., “La direttiva 2008/99/Ce e il
trattato di Lisbona: verso un nuovo volto del diritto penale ambientale
italiano”, en Dir. comm. internaz., 2010, p. 449; ALBERTON, M. y M.
MONTINI, “Le novità introdotte dal trattato di Lisbona per la tutela
dell’ambiente”, en Riv. giur. ambiente, 2008, p. 505; BASSANINI, F. y G. DE
TIBERI, Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona,
Boloña, Il Mulino, 2008, pp. 31 y ss.; LUCARELLI, A. y A. PATRONI GRIFFI
(coord.), Dal trattato costituzionale al trattato di Lisbona, Nápoles, Esi, 2008,
pp. 247 y ss.
9El Tratado de Lisboa asume particular importancia en la reorganización de
la estructura y del funcionamiento de la Unión Europea ampliada a
27 Estados miembros, así como en el refuerzo del principio democrático y
de protección de los derechos fundamentales (MEZZANOTTE, M., “Legalità
costituzionale e diritti fondamentali dopo il trattato di Lisbona”, en Rass.
parl., 2012, p. 379; BERNARDINI, M.G., “L’Unione europea ed il trattato di
Lisbona: nuove frontiere per la tutela multilivello dei diritti”, en Dir. e
società, 2010, p. 411; CARUSO, B., “Introduzione, I diritti sociali
fondamentali dopo il trattato di Lisbona (tanto tuonò che piovve)”, en Rass.
dir. pubbl. europeo, 2010, fasc. 1, 3; DANIELE, L., “Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea e trattato di Lisbona”, en Dir. unione
europea, 2008, p. 655) a la vista del fracaso del proceso de adopción de la
Constitución Europea de 2004 (DE FIORES, C., “Il fallimento della
costituzione europea, Note a margine del trattato di Lisbona”, en Reseña
der. publ. europeo, 2008, fasc. 1, p. 55; FRAGOLA, M., “Osservazioni sul
trattato di Lisbona tra costituzione europea e processo di
‘decostituzionalizzazione’”, en Dir. com. scambi intern., 2008, p. 205;
ANSELMI, G., “I tre tentativi di dare una Costituzione all’Europa”, en DE
BARUFFI, M.C., Dalla costituzione europea al trattato di Lisbona, Cedam,
Padua, 2008, p. 131).
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ambiental en los artículos 191 y ss. (con arreglo al artículo 174
del TCE), en el Título XX denominado “Medio ambiente”,10 allí
donde se establecen los objetivos de la política comunitaria
medioambiental (conservación, protección y mejora de la
calidad del medio ambiente; protección de la salud humana;
utilización sensata y racional de los recursos naturales;
promoción a escala internacional de medidas destinadas a
resolver los problemas del medio ambiente a nivel regional
o mundial y, en particular, a luchar contra el cambio
climático); los principios en los que se inspira la política y la
acción (precaución, prevención, corrección en la fuente,
responsabilidad –el así llamado principio del “quien
contamina paga”);11 los procedimientos de toma de decisión
10Con el Tratado de Lisboa se introduce una modificación poco importante
en el párrafo 1 del artículo 191, del TFUE, en el que se prevé que la Unión
pueda promover medidas a nivel internacional en la lucha contra el cambio
climático. Al reconocer relevancia jurídica al CEDH (Convenio Europeo de
S., “La Cedu nell’ordinamento nazionale: quale efficacia dopo Lisbona”, en
Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2010, p. 1354; CELOTTO, A., Il trattato di
Lisbona ha reso la Cedu direttamente applicabile nell’ordinamento italiano?
[en margen a la sentencia No. 1220/2010 del Consejo de Estado], en
www.giustamm.it) al artículo 37, con el mismo contenido literal que el
artículo 11 del TFUE, en el cual se afirma que un elevado nivel de
protección y calidad medioambiental “deben integrarse en las políticas de
la Unión y garantizarse conforme al principio del desarrollo sostenible”.
Desde hace muchos años se debate acerca de la posibilidad de que la
Unión entre a formar parte directamente del sistema del CEDH
(ZAGREBELSKY, V., La prevista adesione dell’Unione Europea alla
Convenzione europea dei diritti dell’uomo, en www.europeanrights.eu;
MIGNOLLI, A., “Il progetto di accordo di adesione dell’Unione europea alla
convenzione europea dei diritti dell’uomo: alcuni spunti di riflessione”, en
Studi integrazione europea, 2012, p. 54; FIENGO, G., “Verso l’adesione
dell’Unione europea alla convenzione europea dei diritti dell’uomo: prime
riflessioni sugli aspetti problematici dell’attuale fase del negoziato”, en Dir.
pubbl. comparato ed europeo, 2011, p. 108; BULTRINI, A., “La questione
dell’adesione della comunità europea alla convenzione europea dei diritti
dell’uomo di fronte alla corte di giustizia”, en Riv. dir. internaz. privato e proc.,
1997, p. 97; TIBERI, G., “La questione dell’adesione della comunità alla
convenzione europea dei diritti dell’uomo al vaglio della corte di giustizia”,
nota en Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, 28 de marzo
de 1996, No. 2/94, en Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 1997, p. 437).
11PINESCHI, L., “Il principi del diritto internazionale dell’ambiente: dal divieto di
inquinamento transfrontaliero alla tutela dell’ambiente come common
concerní”, en AA.VV., Trattato di diritto dell’ambiente, Giuffrè Editore, Milán,
2014, esp. 103 y ss.; DELFINO, B., “Una nuova nozione di ‘sicurezza’ nel
diritto pubblico: riflessioni, rapporti con i principi di prevenzione e di
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
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(artículo 192). En este contexto, la Unión Europea12 adopta
medidas de armonización orientadas a proteger el medio
ambiente y, por otra parte, las medidas adoptadas por los
Estados están sujetas a procedimientos de control a nivel de
la Unión. La acción común no impide a los Estados conservar
o adoptar disposiciones para una mayor protección del medio
ambiente, siempre que sean compatibles con los tratados
europeos.13
Como para todas las materias que no son de competencia
comunitaria exclusiva, también en cuestión medioambiental
la acción comunitaria está regulada por el principio de
subsidiariedad (ap. 3 del artículo 5 del TUE y protocolo
precauzione e sua forza expansiva”, en Foro amm. – CdS, 2008, p. 3183;
DELL’ANNO, P., Principi del diritto ambientale europeo e nazionale, Giuffrè
Editore, Milán, 2004, pp. 55 y ss.
12La política ambiental europea agrupa a varias instituciones y organismos:
en el Parlamento Europeo opera la Comisión Ambiental, Sanidad Pública y
Seguridad Alimenticia; sin embargo, el Consejo de la UE, a pesar de ser
una entidad jurídica única, se reúne en 10 formaciones distintas
competentes por materia y una formación es la llamada “Medio Ambiente”,
que es responsable de la política ambiental europea, de la cual se
celebran cuatro sesiones al año; en la Comisión Europea opera la
Dirección General del Medio Ambiente y la Dirección General de Acción
por el Clima con el objetivo de proponer políticas y legislaciones que
protejan el medio ambiente y vigilen la aplicación correcta de la normativa
por parte de los Estados miembros dando curso también a las denuncias
de los ciudadanos o de las organizaciones no gubernamentales; el Comité
Económico y Social Europeo está dotado de una sección de Agricultura,
Desarrollo Rural y Medioambiental. El Comité de las Regiones opera
también a través de una Comisión de Medio Ambiente, Cambio Climático y
Energía (ENVE); el Banco Europeo para las Inversiones, instituido para la
financiación de las inversiones con el fin de conseguir los objetivos de la
Unión, sostiene proyectos en el ámbito ambiental relacionados con el
medio urbano, los transportes sostenibles, la gestión de los recursos
hídricos, el cambio climático, las energías renovables y la eficiencia
energética (en cualquier caso, todos los proyectos financiados por el
Banco Europeo para las Inversiones deben ser conformes a los principios,
a las normas y a las prácticas europeas en materia medioambiental).
Por último, la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) lleva a cabo la
misión de garantizar información medioambiental fiable e independiente de
los organismos de la Unión que se encargan de la definición, adopción
e implementación de la política medioambiental.
13Del mismo modo, el Estado miembro puede colaborar con los países
terceros y con las organizaciones internacionales competentes, así como
negociar y concluir acuerdos internacionales centrados en la protección
del medio ambiente.
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No. 2)14 que tiende a proteger la capacidad de decisión y de
acción de los Estados miembros, legitimando la intervención
de la Unión Europea solo cuando los objetivos, en razón de
su alcance, no puedan conseguirse de forma satisfactoria a
nivel estatal.15 Por este motivo, la Unión Europea actúa para
garantizar la protección del medio ambiente mínima y común
a todos los Estados miembros que puede ser mejorada e
incrementada.
La acción europea para llevar a cabo el desarrollo sostenible
ha identificado un instrumento de particular eficacia: la
Contratación Pública Ecológica (CPE), conocida también con
la expresión inglesa de Green Public Procurement (GPP).
Este sistema de abastecimiento se realiza introduciendo una
consideración ambiental en los procedimientos de compra
pública, cualificando la demanda que el sujeto público
comprador dirige al mercado.
La Unión Europea ha intervenido principalmente en el tema
con documentos de programación y con las directivas que, a
diferencia de los reglamentos, funcionan fijando objetivos que
los Estados deben perseguir, escogiendo los medios y el
método que consideren preferible. Se trata de fenómenos
normativos, definidos eficazmente con la expresión de soft
law, puesto que no se realizan a través de normas
preceptivas o dotadas de eficacia vinculante directa, sino con
directrices y orientaciones, aunque, en los últimos años, la
intervención comunitaria haya asumido también un carácter
más vinculante.
14Vid., entre otros muchos, DE MARCO, E., Problemi attuali della
“sussidiarietà” (coord.), Giuffrè Editore, Milán, 2005, pp. 5 y ss.; MASSA
PINTO, I., Il principio di sussidiarietà, profili storici e costituzionali, Editorial
Jovene, Nápoles, 2003, p. 15; CAMMELLI, M., “Principio di sussidiarietà e
sistema delle amministrazioni pubbliche”, en Quad. reg., 2002, p. 453;
CARETTI, P., “Principio di sussidiarietà e funzione legislativa”, id., 2002,
p. 447; DE PASQUALE, P., Il principio di sussidiarietà nella comunità
europea, Ed. Scientifica, 2000; BARTOLE, S., “Riflessioni sulla comparsa
nell’ordinamento italiano del principio di sussidiarietà”, en Studium juris,
1999, p. 380; CHITI, M.P., “Principio di sussidiarietà, pubblica
amministrazione e diritto administrativo”, en Dir. pubbl., 1995, p. 517.
15Nótese que la primera afirmación del principio de subsidiariedad se
registra en los tratados, aunque se considera implícito, en materia
medioambiental, en el Acta Única Europea de 1987. Posteriormente se
sancionó en el Tratado de Maastricht y se introdujo en el Tratado de la CE.
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2. Los contratos públicos como instrumento
de política económica ambiental
La Contratación Pública Ecológica es un instrumento de
protección del medio ambiente transversal, puesto que implica
a sujetos heterogéneos, públicos y privados, distintos tipos de
actividades económicas (producción de bienes, servicios y
realización de obras) y es potencialmente aplicable a todos los
sectores de productos.
Está cada vez más arraigado el convencimiento, primero a
nivel internacional y después a nivel nacional y local, de que la
compra pública eco-sostenible constituye un instrumento de
política económica ambiental, capaz como tal de condicionar
el comportamiento de los operadores privados en el mercado:
la consideración que sostiene este convencimiento se apoya
en la constatación de la dimensión de la demanda que el
sector público dirige al mercado.
En Italia, las compras públicas representan cerca del 17 % del
Producto Interior Bruto y en los países de la Unión Europea,
cerca del 14 % (y llega al 25 % en la zona escandinava).
Las normativas sobre contrataciones ecológicas, a cualquier
nivel territorial, pretenden aprovechar este poder público para
condicionar el mercado a través de la demanda: si el público
pide productos y servicios ecológicos, los operadores
comerciales privados deben adecuar su propia oferta so pena
de exclusión del circuito de abastecimiento del sector público.
Los beneficios de este sistema se miden en términos de
incremento de la producción de bienes y servicios ecológicos
en sustitución de bienes y servicios producidos con las
metodologías tradicionales y, además, en términos de
estímulo para la búsqueda de soluciones de producción, de
procedimiento o de producto, eco-compatibles.16 Cuando en
un contexto existe la conciencia de que la demanda pública
está orientada a bienes y servicios ecológicos, las empresas
16No resulta extraño que en la práctica italiana la situación se presente al
contrario: el mercado está listo para ofrecer productos o servicios
ecológicos que la Administración ignora. Esto ocurre en los sectores en
los que la CPE no es vinculante (ver más adelante) y allí donde las
administraciones prefieren proceder a la selección de las ofertas con
el criterio del precio más bajo, sin valorar, por tanto, las características del
producto.
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privadas se ven empujadas a invertir en investigación de
recursos, materiales, metodologías e innovación con el fin de
activar procesos de conversión productiva.
El objetivo es la reducción de costes: en efecto, la producción
de bienes y servicios, o bien la realización de obras, que
respeten el medio ambiente, normalmente es más costosa
respecto a la producción a partir de métodos tradicionales y
eso se traduce en ofertas menos ventajosas desde el punto
de vista estrictamente económico respecto a las ofertas
calculadas sin tener en cuenta la eco-sostenibilidad de lo que
se ofrece.
Desde este punto de vista, la CPE establece un círculo
positivo: la compra ecológica consiste en dejar fluir el dinero
público hacia las empresas que respetan determinadas
normas ambientales y que, así alimentadas, tendrán los
recursos para seguir invirtiendo en la investigación y el
desarrollo de soluciones ecológicas.
Los beneficios de la CPE se evalúan también en términos de
mejora de imagen del ente que, al convertir su propio sistema
de abastecimiento, ofrece un ejemplo de conciencia y de
responsabilidad ambiental a los ciudadanos y demás
entidades. Este beneficio, que se puede considerar una
externalidad positiva de la CPE, toma relevancia en el ámbito
del proceso de valoración ambiental de los entes que se está
imponiendo en muchos países europeos. Es un fenómeno que
atañe principalmente a los entes territoriales que, como las
empresas, requieren a los organismos internacionales o
nacionales de certificación que valoren su propia actividad
(normativa, de programación, de gestión y de control) a la
vista de criterios y objetivos ambientales.17
Ante todos estos beneficios, destaca que la CPE requiere a
las administraciones públicas un compromiso y una
transformación mínima. La conversión de la compra en una
compra ecológica no requiere ninguna modificación estructural
u organizativa por parte del ente; no requiere dotarse de
nuevos equipos, instrumentos o modificar los procedimientos
de compra. Pero la conversión obliga a adquirir nuevos
17En Italia, la primera certificación ambiental ISO 14001 se expidió en 1999
al municipio de Varese Ligure. Hoy, son miles las entidades locales
italianas dotadas de la certificación ISO 14001 o EMAS.
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
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conocimientos cuyo aspecto más importante en el que es
necesario intervenir e invertir es el de la formación de los
operadores públicos: para ello es preciso dotarse de más
acervo de conocimientos sobre la realización de los
procedimientos y la búsqueda de productos y servicios. Desde
este primer aspecto, el comprador público debe saber cuáles
son los instrumentos que el procedimiento de compra pone a
su disposición para seleccionar y preferir una oferta ecológica
o más ecológica respecto a otras.
La consideración ambiental puede intervenir en distintos
momentos del procedimiento de licitación: al determinar las
características del objeto del contrato, los requisitos subjetivos
para la admisión de la licitación y los criterios de adjudicación
de la contratación o al vincular a la empresa vencedora a
respetar las cláusulas especiales de ejecución del contrato.18
La adquisición de competencias para la investigación de
productos y servicios ecológicos puede requerir la realización
de estudios de mercado, el estudio de los productos y de los
correspondientes procesos de producción o el análisis de los
costes de producto distintos a los de fabricación, de los que la
Administración, incluso en futuras gestiones, deberá hacerse
cargo para mantener o eliminar lo que compra.
En este sentido, toman especial importancia dos factores: la
circulación de la información y la definición de criterios
ambientales en general (sobre varias bases territoriales).
La difusión de la CPE se ha impuesto, antes incluso que a
través de la normalización y la programación a nivel europeo,
al compartir las “buenas prácticas”. Los entes más virtuosos,
término que debe entenderse como los más sensibles al
problema de la protección del medio ambiente, han convertido
progresivamente su propio sistema de abastecimiento y han
compartido esta experiencia de compra publicando en su sitio
web distinta información relativa al procedimiento, los bienes y
los servicios.19 En este sentido, los resultados de los estudios
18Vid., CREPALDI, G., “Politiche ambientali nei contratti pubblici degli enti
locali”, en DE ANDREIS, M., I contratti pubblici tra principi interni e vincoli
sopranazionali, Giuffrè Editore, Milán, 2011, pp.195 y ss.
19Compartir información es un instrumento fundamental del proceso de
implementación de las compras ecológicas; muchas entidades locales
europeas forman parte de sistemas estructurados de cooperación,
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de mercado sobre la posibilidad de encontrar alternativas
verdes se han puesto a disposición de todos los demás entes,
como ejemplo de virtuosismo y como ayuda para emprender
un camino análogo.
Resulta necesaria la definición general de características y
normas ambientales de los productos y los servicios para
evitar que cada ente proceda por sí mismo a valoraciones
ambientales que, en la mayor parte de los casos, requieren
conocimientos técnicos específicos. Eso permite, por una
parte, evitar la proliferación de costes para la valoración, en
términos de tiempo y dinero, y, por otra parte, definir medidas
homogéneas a las que las entidades puedan atenerse.
3. La consolidación de la Contratación Pública
Ecológica en Europa
La Contratación Pública Ecológica en Europa es objeto
actualmente de gran interés por parte de las instituciones de
la Unión y de los Estados miembros, y se manifiesta mediante
la adopción de documentos de distinta naturaleza a todos los
niveles territoriales: esta situación es el resultado, pero no
todavía el final del camino, de un largo recorrido.
La génesis y el desarrollo de la CPE pueden articularse en
cuatro direcciones de protección que a veces corresponden a
etapas evolutivas concretas.
centrados en el intercambio de información, datos y experiencias.
Siguiendo la estela trazada de importantes ejemplos europeos (el
Ayuntamiento de Barcelona que ha redactado para sus 12 000 trabajadores
una guía práctica para el medio ambiente o el caso de la región austríaca
de Vorarlberg que ha difundido las directrices de compras ecológicas a los
96 municipios pequeños que la constituyen) también en Italia, uno de los
primeros y más importantes proyectos piloto, GPPnet, nació en la
provincia de Cremona en 2002 y se encuentra en la red informática sobre
las compras públicas ecológicas. El proyecto vio entre 2002 y 2005 en la
provincia de Cremona el papel activador y propulsor de una política
avanzada para la sostenibilidad que implicó directamente a trece
municipios de la provincia de Cremona en calidad de “experimentadores”.
Hoy la red GPP tiene 217 entidades que se han adherido a la iniciativa
entre los que se encuentran el Ministerio de Medio Ambiente, la Consip, la
central regional de compras de la Lombardía, 9 regiones, 22 provincias,
7 entidades encargadas de la protección de los parques, 12 ARPA,
9 universidades, así como asociaciones del sector, empresas,
organizaciones del comercio justo y solidario.
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
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El primer avance de la CPE se encuentra en algunos
documentos de relevancia internacional de la Agencia de
Protección Ambiental de Estados Unidos - EPA (US
Environmental Protection Agency) y la OCDE (Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos)20 que
contienen invitaciones y recomendaciones para que los
Estados integren consideraciones de carácter ambiental en
los procedimientos de compra realizados por la Administración
Pública de forma que se escojan “esos productos y servicios
que tienen un menor, o bien un reducido, efecto sobre la salud
humana y el medio ambiente respecto a otros productos y
servicios utilizados con el mismo fin”. Estos primeros, aunque
tímidos, avances se realizan a mediados de los años noventa
y, por su propia naturaleza, no pueden ser preceptivos; no
obstante, tienen gran importancia, ya que marcan el momento
en que, a nivel internacional, se toma conciencia de que el
sistema de abastecimiento público puede convertirse en un
instrumento de protección del medio ambiente.21
20Recomendación del Consejo de la OCDE C596)39/def. de 20 de febrero
de 1996.
21Estas afirmaciones internacionales tienen aplicación en la normativa
italiana. Se trata de disposiciones normativas que obligan a las
administraciones públicas a realizar compras de determinados bienes y
servicios con características ambientales (en general, prevén la compra de
bienes obtenidos de material reciclado). Vid., en este sentido, el artículo 5
del Decreto Ministerial, de 27 de marzo de 1998, que dispone, en el ámbito
de la renovación anual del parque automovilístico, que se reserve una
cuota a los vehículos eléctricos, híbridos o alimentados con gas natural,
gas licuado del petróleo (GLP) o con carburantes alternativos con el
mismo nivel de emisiones, dotados de dispositivo para la disminución de
las emisiones contaminantes, antes del 31 de diciembre de 2003 y en un
porcentaje del 50 %. El apartado IV, del artículo 59, de la Ley Financiera
No. 488, de 23 de diciembre de 1999, prevé la adquisición de productos
ecológicos, típicos, tradicionales y con denominación de origen en los
comedores escolares y hospitales. El artículo 19 del Decreto Legislativo
italiano No. 92, de 5 de febrero de 1997, conocido como Decreto Ronchi,
tal y como modifica la Ley Financiera, de 28 de diciembre de 2001, que
introduce la obligación para todas las administraciones públicas de cubrir
sus necesidades de papel con un 40 % de papel reciclado; la misma Ley
Financiera dispone que el 20 % de los neumáticos necesarios para los
vehículos públicos deben estar constituidos por neumáticos reconstruidos
(es decir, de cubiertas usadas cuya banda de rodadura desgastada ha
sido eliminada y sustituida por nuevo material, sometidas a un proceso de
vulcanización, a través del cual las partes viejas y nuevas se funden en
uno, obteniendo un neumático igual al original). El artículo 16 de la Ley
Dra. Gabriella CREPALDI
154
En el ámbito de la Comunidad Económica Europea, la CPE se
pone en marcha con el primer Libro verde - La contratación
pública en la Unión Europea - Reflexiones para el futuro,
adoptado por la Comisión Europea en 199622 que, en línea
con las recomendaciones internacionales de la EPA y la
OCDE, anima difusamente la CPE. El Libro verde aporta
indicaciones para que los Estados introduzcan el aspecto
ambiental (y social) en el procedimiento de licitación: en el
ámbito de las especificaciones técnicas del objeto del
contrato; entre los criterios de selección de los candidatos o
de la oferta; entre las condiciones de ejecución del contrato;
y, por último, creando también figuras ilícitas que puedan
incidir en la moralidad profesional del empresario que ya
haya infringido la normativa medioambiental y que por ello
pueda ser excluido de la licitación.
Con este documento se inaugura un período de particular
fervor, durante el cual las instituciones comunitarias
intervienen con frecuencia para invitar y recomendar a los
Estados la implementación de la CPE. Sin pretender ser
exhaustivos, se recuerda la adopción del Libro verde, de 7 de
febrero de 2001 (COM(2001)68), sobre la política de
productos integrada; en mayo de ese año la comunicación de
la Comunidad Europea “Desarrollo sostenible en Europa para
un mundo mejor: estrategia de la Unión Europea para un
desarrollo sostenible” y en julio la comunicación
(COM(2001)274) titulada “El derecho comunitario de la
contratación pública y la posibilidad de integrar
consideraciones de carácter medioambiental en la
contratación pública”, particularmente importante desde el
punto de vista de la definición de las especificaciones técnicas
del objeto de la licitación; en noviembre, las directrices sobre
Lunardi, de 21 de diciembre de 2001, obliga a las regiones a emanar
normas para que las oficinas públicas cubran sus necesidades de
productos manufacturados de plástico con una cuota de productos
manufacturados de plástico reciclado equivalente, al menos, al 40 % de
las necesidades. Desde este breve reconocimiento es fácil comprender
cuáles son los productos de los que resulta más fácil encontrar alternativas
ecológicas en el mercado (papel, plástico, productos alimenticios,
vehículos).
22Se trata de la comunicación adoptada por la Comisión el 27 de noviembre
de 1966, a propuesta del comisario italiano M. Monti.
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
155
la Contratación Pública Ecológica mediante la aplicación de
los criterios europeos de la Ecolabel procedentes de la
Comisión Europea; el Plan de Actuación a favor de las
Tecnologías Ambientales (ETAP), COM(2004)38, que asigna
a la CPE un papel importante para la difusión de las
tecnologías ambientales; el informe del grupo de alto nivel
presidido por Wim Kok, de noviembre de 2004, “Afrontar el
reto. La estrategia de Lisboa para el crecimiento y la
ocupación”, que reconoce en la promoción de las compras
sostenibles uno de los instrumentos de incentivación de la
innovación; el Manual sobre contratación pública ecológica.
¡Compras ecológicas! de la Comisión Europea (Oficina de
Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas,
Luxemburgo, 2005); la Directiva 2005/32/CE sobre “El
establecimiento de un marco para la elaboración específica
del diseño ecológico aplicable a los productos que utilizan
energía”; la comunicación de la Comisión Europea sobre la
CPE “Contratación pública para un medio ambiente mejor”,
COM(2008)400; la estrategia europea aprobada por la
Comisión Europea con la comunicación de 2010 titulada
“Europa 2020” para un “crecimiento inteligente, sostenible e
integrador”, COM(2010), así como la Comunicación 521
(2011), en la cual se trazan objetivos ambiciosos para
alcanzar a medio plazo (2020) y a largo plazo (2050)
contenidos en la “Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en
el uso de los recursos”, en la que se prevé multiplicar hasta
10 veces la eficiencia en el uso de los recursos.
Entre estas intervenciones comunitarias toma una particular
importancia la comunicación de la Comisión al Consejo y al
Parlamento Europeo titulada “Política Integrada de Producto.
Desarrollo del concepto del ciclo de vida medioambiental”,
COM(2003)302, con la que se pone en marcha a nivel estatal
el proceso de programación sobre compras ecológicas.
Es un avance fundamental en la consolidación de la CPE,
porque con esta se obliga a los Estados miembros a dotarse
de una planificación para la implementación de la CPE con la
adopción de un Plan de Acción Nacional sobre la CPE antes
de 2006 (en lo sucesivo PAN CPE). Aunque el plazo
establecido haya sido ampliamente incumplido, todos los
Estados han adoptado el PAN CPE. En Italia, dicha adopción
se produjo con la aprobación del Decreto del Ministerio de
Dra. Gabriella CREPALDI
156
Medio Ambiente y Protección del Territorio y el Mar,23 de 11
de abril de 2008; y con un posterior Decreto del Ministerio, de
10 de abril de 2013, el plan fue actualizado.
En los primeros años del nuevo milenio, la CPE conoció
también otra forma de consolidación y protección, esta vez en
el Tribunal de Justicia Europeo: con la sentencia sobre el caso
Concordia Bus24 se afirma la posibilidad para los promotores de
las licitaciones de introducir consideraciones medioambientales en
los contratos y se delinean los límites de dicha posibilidad en
relación con los principios comunitarios de libre competencia y
de no discriminación ratificados en los tratados.
El caso estudiaba una licitación del Ayuntamiento de
Helsinki para el suministro de autobuses urbanos que
también incluía, entre los criterios de valoración para la
adjudicación, un criterio ecológico. La empresa Concordia
Bus no ganó la licitación y recurrió al Tribunal de Justicia
Europeo, argumentando una cuestión de ilegitimidad en el
anuncio de licitación que preveía una puntuación
particularmente elevada para el criterio ecológico. El
Tribunal de Justicia Europeo rechazó el recurso afirmando
que “en las licitaciones adjudicadas con el criterio de la
oferta económicamente más ventajosa, se pueden tomar en
consideración criterios ecológicos, como el nivel de emisión
de óxido de nitrógeno o el nivel de contaminación acústica
producido por los autobuses, siempre que dichos criterios
estén relacionados con el objeto de la licitación, no
confieran a la Administración adjudicadora una libertad
incondicionada de elección, sean expresamente
mencionados en el pliego de condiciones de la licitación o
en el anuncio de la licitación y se respeten todos los
principios fundamentales del derecho comunitario” (libre
23El Ministerio elaboró el plan sobre la base de un amplio proceso de
consultas con entes locales y partes implicadas, y con la colaboración de
los demás ministerios competentes (Economía y Finanzas, y Desarrollo
Económico), así como de los entes y estructuras técnicas de apoyo
(CONSIP, ENEA, ISPRA, ARPA).
24CGE, 17 de septiembre de 2002, en la causa C-513/99, Ayuntamiento de
Helsinki – Concordia Bus, en Urb. e app., 2003, p. 168, con nota de M.
BROCCA, Criteri ecologici nell’aggiudicazione degli appalti, y en Foro amm.
– CdS, 2002, p. 1936, con nota de M. LOTTINI, Appalti comunitari: sulla
ammissibilità di criteri di aggiudicazione non prettamente economici.
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
157
circulación de las mercancías, libertad de establecimiento,
libre prestación de servicios, así como los principios que
derivan de estos, como los principios de igualdad de trato,
de no discriminación, de reconocimiento recíproco, de
proporcionalidad y de transparencia).
Con ello, el Tribunal establece que los principios de la libertad de
competencia y de la igualdad de trato no impiden la posibilidad
de seleccionar empresas en función de criterios orientados a la
protección del medio ambiente por el mero hecho de que
existan pocas empresas que tienen la posibilidad de ofrecer el
bien adecuado a la demanda pública. El riesgo, que será
destacado en varias ocasiones por la Comisión Europea, de
que la cláusula ambiental se convierta en un instrumento de
discriminación de los operadores con el fin de optar por los
operadores locales, se evita simplemente con la obligación de
que la cláusula esté relacionada con el objeto del contrato.25
El criterio ecológico puede resultar por ello discriminatorio
para aquellas empresas que no están preparadas para ofrecer
productos y servicios ecológicos, pero eso, en razón de la
protección del medio ambiente, debe considerarse legítimo y
puede justificar el sacrificio del principio de economía.
Estas afirmaciones fueron ratificadas en algunas sentencias
sucesivas26 y después plenamente incorporadas en
las directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE (respectivamente,
relativas a la coordinación de los procedimientos de contratación
de los entes suministradores de agua y energía, de los entes
que prestan servicios de transporte y servicios postales –los así
llamados sectores especiales– y a la coordinación de los
25Obsérvese que la conexión de la cláusula con el objeto del contrato ha
sido objeto de una importante ampliación en virtud de una sentencia de la
CGE, de 10 de mayo de 2012, en la causa C-368/10, Comisión c. Países
Bajos (en Urb. e app., 2012, p. 1135, con nota de R. CARANTA, L’incerta
sostenibilità degli appalti pubblici) conocida como sentencia sobre el caso
Max Havelaar, la cual consideró que no era necesario que el criterio
ecológico tuviera efecto en las características intrínsecas del producto,
pudiendo atenerse solo al proceso de producción.
26Vid. las sentencias de la CGE, de 4 de diciembre de 2003, sobre el caso
VN AG iet Wienstrom GmbH c. Republik Osterreich, en la causa C-48/01
(en Foro amm. – CdS, 2003, pp. 3505 y ss., con nota de G. GARZIA, Bandi
di gara per appalti pubblici e ammissibilità delle clausole cd. Ecologiche) y
Comisión de las Comunidades Europeas c. República Federal de
Alemania, en las causas reunidas C-20/01 y C-28/01, en Giur. It., 2003,
p. 1926.
Dra. Gabriella CREPALDI
158
procedimientos de adjudicación de las contrataciones públicas
de obras, suministros y servicios).
Las directivas europeas sobre contrataciones fueron incorporadas
en todos los Estados miembros donde, por esta vía, se
introdujeron las normas que permiten a las administraciones
públicas nacionales y locales llevar a cabo la CPE.
Esta normativa nacional deberá adecuarse dentro de poco
tiempo a la tan esperada nueva directiva europea sobre
contrataciones 2014/24/UE de la que se hablará más adelante
(párrafo VI).
4. El desarrollo a nivel nacional: la aplicación
de la CPE en Italia
En aplicación de las directivas 17/2004/CE y 18/2004/CE, en
Italia se adoptó el Código de Contratación Pública (Codice dei
contratti pubblici) mediante el Decreto Legislativo No. 163, de
12 de abril de 2006.27 La consideración ambiental no es objeto
de una regulación orgánica, pero emerge aquí y allá en la
normativa del Código.
En el ámbito general, el artículo 2 afirma que la licitación
pública para la asignación de contratos públicos debe ser
regulada y debe realizarse de forma que garantice el respeto
de principios generales que, en parte, son comunes a los
principios del procedimiento administrativo y en parte son
específicos del procedimiento concursal. Se trata de los
principios de publicidad, economía y eficacia; pero también de
libre competencia, igualdad de trato y no discriminación. En
particular, el principio de economía puede estar subordinado a
criterios, previstos por el anuncio, inspirados en necesidades
27Sobre la CPE en Italia vid., también, BELLOMO, E., “Il green public
procurement nell’ambito della green economy”, en Dir. e proc. amm., 2013,
p. 163; GAVERINI, F., “Attività contrattuale della pubblica amministrazione e
protezione dell’ambiente: gli appalti verdi”, en Riv. giur. edilizia, 2009, II,
p. 153; BELLOMO, G., “Il green public procurement nell’ordinamento
multilivello dell’ambiente”, en Dir. pubbl. comparato ed europeo, 2008, p.
940; SPAGNUOLO, F., “Il green public procurement e la minimizzazione
dell’impatto ambientale nelle politiche di acquisto della pubblica
amministrazione”, en Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2006, p. 397;
SCHIZZEROTTO, F., “I principali provvedimenti europei ed italiani in materia
di Green public procurement”, en Rig. giur. ambiente, 2004, p. 967.
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
159
sociales, así como en la protección de la salud y del medio
ambiente y la promoción del desarrollo sostenible.
La norma del Código de Contratación Pública, por tanto,
considera que la necesidad de proteger algunos valores
(medio ambiente, salud, desarrollo sostenible) puede justificar
el sacrificio del principio de economía y, en cierto modo,
concurrir en la valoración de la mejor oferta condicionando así
la elección del contratista.
La norma permite, pero no obliga; la norma legitima la
voluntad de los promotores de querer tener en cuenta las
necesidades sociales y medioambientales al establecer los
criterios que inspiran el procedimiento de licitación.
Otras disposiciones se ocupan de regular la consideración
ambiental en momentos específicos del procedimiento de
licitación. Los artículos 42 y 44 hacen referencia a los así
llamados sistemas de gestión ambiental, que son
instrumentos organizativos los cuales intentan mejorar las
prestaciones ambientales globales de la organización que los
adopta, porque permiten obtener un marco claro de su
impacto ambiental. Por eso el sistema de gestión ambiental
debe ser objeto de valoración y certificación por parte de un
tercero.
El Código prevé que, en las contrataciones de obras y
servicios cuya ejecución pueda causar daño al medio
ambiente y que, por lo tanto, requieran la aplicación de
medidas orientadas a protegerlo de forma particular, los
promotores puedan solicitar que se indiquen las medidas de
gestión ambiental que el operador económico aplicará durante
la ejecución del contrato. En este sentido, los promotores
requieren la presentación de certificados expedidos por
organismos independientes para acreditar que el operador
económico cumple determinadas normas de gestión
ambiental.
Los principales sistemas de gestión ambiental utilizados en el
ámbito de la Unión Europea son el EMAS (Sistema
Comunitario de Gestión y Auditoría Medioambientales) y el
sistema ISO que se aplica a nivel internacional; se considera,
no obstante, que el principio de no discriminación impide
perjudicar a la empresa que carece de las citadas
certificaciones de calidad ambiental cuando posea otros
Dra. Gabriella CREPALDI
160
certificados expedidos por organismos conformes a la
legislación comunitaria, a las normas europeas o
internacionales o bien en caso de que la empresa pueda
demostrar por otra vía su capacidad técnica para cumplir con
las medidas de gestión ambiental.
Particular relevancia asumen las normas sobre la
determinación de las especificaciones técnicas del objeto del
contrato (artículo 68) y los criterios de valoración de las
ofertas (artículo 83), porque es precisamente en este ámbito
donde los promotores establecen las características
ambientales del bien. Desde este primer aspecto, se afirma
que, siempre que sea posible, dichas especificaciones “deben
ser definidas de forma que tengan en cuenta criterios de
accesibilidad para las personas discapacitadas, un diseño
adecuado para todos los usuarios y la protección del medio
ambiente”. En cambio, entre los criterios de valoración de las
ofertas aparecen las “características ambientales y la
contención del consumo energético y de los recursos
ambientales de la obra o el producto”.
A estas disposiciones siguen las del Reglamento de ejecución
del Código de Contratación Pública (Decreto del Presidente
de la República italiana No. 207, de 5 de octubre de 2010) que
establecen la aplicación de los criterios ambientales mínimos
en el ámbito de la definición del contenido de los requisitos,
del contrato y la determinación de los criterios de valoración
de la oferta. La referencia es, por consiguiente, a los criterios
ambientales mínimos (CAM)28 definidos en el Plan de acción
para la sostenibilidad ambiental de los consumos en el sector
de la Administración Pública (PAN CPE) y a los
correspondientes decretos de actuación.
El PAN CPE adoptado por primera vez mediante Decreto
Interministerial No. 135, de 11 de abril de 2008, y actualizado
mediante Decreto Interministerial, de 10 de abril de 2013,
identifica once sectores de intervención prioritaria de la CPE
(mobiliario, construcción, gestión de residuos, servicios de
28Los criterios ambientales mínimos son las indicaciones técnicas, generales
y específicas, de carácter predominantemente ambiental que,
incorporadas por los promotores, permitirán valorar y clasificar la
sostenibilidad ambiental de la compra. Los promotores pueden introducir
criterios más avanzados.
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
161
energía, servicios urbanos, electrónica, papelería,
restauración, transportes, etc.) y en relación con todas las
compras que forman parte de estas categorías de mercancía
remite para la definición de los CAM a posteriores decretos
del Ministerio de Medio Ambiente y Protección del Territorio y
el Mar (ver, por ejemplo, el Decreto Ministerial, de 25 de julio
de 2011, que adoptó los criterios ambientales mínimos para la
compra por parte de las administraciones públicas de
productos y servicios en los sectores de la restauración; el
Decreto Ministerial, de 24 de mayo de 2012, para la concesión
del servicio de limpieza y el suministro de productos para la
higiene; el Decreto Ministerial, de 8 de mayo de 2012, para la
adquisición de los vehículos adaptados al transporte en
carretera; el Decreto Ministerial, de 4 de abril de 2013, para la
adquisición de papel de copia y papel gráfico).29
El sistema actual de compras ecológicas, por tanto, se apoya
en determinados sectores identificados por el PAN CPE en los
que los decretos ministeriales han introducido los CAM; debe
considerarse que las administraciones públicas no tienen
vínculos con los sectores no contemplados (ni en relación con
la determinación de requisitos subjetivos de participación, ni
de determinación de las especificaciones ambientales del
objeto, ni de los criterios de valoración de la oferta, ni de la
ejecución del contrato). Sin duda, la conversión en sentido
ecológico es justa y, por consiguiente, deseable en cualquier
sector a la vista de la normativa comunitaria y nacional; pero
no obligatoria.
La actuación se remite así a la buena voluntad de las
administraciones: es fácil imaginar que las administraciones
virtuosas procederán o ya lo han previsto espontáneamente,
demostrando sensibilidad respecto a los problemas ambientales.
Pero es preciso observar que esta no es la actitud común. La
experiencia demuestra que la Administración cambia si tiene
que cambiar, si se le impone el cambio; a menudo, se adapta
muy lentamente, incluso, ante la necesidad de determinados
29Existe un sistema informático para el control de la aplicación de los CAM;
a partir del 1ro de enero de 2010 los promotores proporcionan
regularmente datos sobre los procedimientos de adjudicación para que
pueda comprobarse la correcta aplicación de los criterios.
Dra. Gabriella CREPALDI
162
comportamientos. Para confirmar este comportamiento basta
con recordar el proceso de informatización de la
Administración Pública italiana que la normativa del CAD
(Código de la Administración Digital - Decreto Legislativo
No. 82, de 7 de marzo de 2005, y sucesivas modificaciones)
ya prevé en términos de necesidad, pero cuyas normas y
objetivos de transformación no han sido incorporados todavía
por muchas administraciones.
En los sectores en los que no se aplican los CAM, el mercado
podría estar listo para ofrecer bienes y servicios ecológicos
que la Administración ignora o respecto a los cuales
permanece indiferente por la comodidad de convocar la
licitación al precio más bajo, por lo que la adjudicación se
producirá sin poder tener en cuenta los aspectos ambientales
de la oferta. La empresa, que ya adopta soluciones ecológicas
a veces también certificadas, con el fin de permanecer en el
mercado (el objetivo de la empresa es siempre y en cualquier
caso la venta y el lucro) se puede ver obligada a ofrecer un
producto tradicional, no ecológico, porque es más económico,
reservando el producto ecológico a mercados extranjeros más
sensibles (como los de otros países del norte de Europa).
Es una situación paradójica en la cual la compra pública no
realiza la función de estímulo del mercado para la innovación
de la que se ha hablado; en ese caso, el mercado está listo,
pero las administraciones son las que no lo están.
5. La agregación de la demanda y el mercado electrónico
En Italia todos los entes públicos pueden acceder a los
procesos de compra gestionados por Consip.30 Se trata de
30Consip: una novità nella pubblica amministrazione, de BROGGI, D. (coord.),
Franco Angeli, Milán, 2006, passim; FIORENTINO, L., “Il modello Consip
nella finanziaria per il 2008 (comentario a la L. n. 244, de 24 de diciembre
de 2007)”, en Giorn. dir. amm., 2008, p. 483; LAINO, A., “Convenzioni
Consip: chi le ignora paga –Il comune acquista servizi a prezzi più alti? è
mala gestio”, en Dir. e giustizia, 2006, fasc. 6, p. 74; MINGANTI, L., “Gli
acquisti delle amministrazioni tramite convenzioni quadro: il modello
Consip (comentario a la L. No. 191, de 30 de julio de 2004, y al D.P.C.M.
–Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de la República italiana–
No. 325, de 11 de noviembre de 2004)”, en Riv. trib. appalti, 2005, p. 1187
y 2006, p. 187; DEL MASTRO, E., “Convenzioni Consip ed aste elettroniche:
ipotesi di esternalizzazioni a confronto”, en Riv. trim. appalti, 2004,
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
163
una sociedad por acciones del Ministerio de Economía y
Finanzas, que es su accionista único,31 la cual trabaja al
servicio exclusivo de las administraciones públicas y que,
desde el año 2000, gestiona el Programa para la
Racionalización de las Compras en la Administración
Pública mediante la utilización de tecnologías informáticas y
de modalidades innovadoras para las compras, orientadas a
aunar las exigencias de las administraciones públicas con la
atención a las dinámicas del mercado desde un punto de
vista de máxima transparencia y eficacia de las
operaciones.32
El Programa para la Racionalización de las Compras en la
Administración Pública se basa en la utilización de las
tecnologías ICT (Information and Communications
Technology) aplicadas a los procesos de abastecimiento de
las administraciones públicas con el fin de racionalizar el
gasto de bienes y servicios de estas, reduciendo los costes
unitarios gracias a un profundo conocimiento de los
mercados, simplificando y volviendo más rápidos y
transparentes los procedimientos de abastecimiento
público.
El Programa pone a disposición de las administraciones
instrumentos de contratación pública electrónica (e-
procurement) y tiene su centro operativo en el portal
www.acquistinretepa.it.
p. 1043; BALDANZA, A., “Prime considerazioni della corte dei conti sul
sistema di acquisti centralizzato tramite Consip spa”, nota a C. Conti, sec.
centr. contr. Estado gestión No. 26, de 1ro de julio de 2003, en Foro
amm.- CdS, 2003, p. 2668; BANDINI ZANIGNI, S., “Le nuove modalità di
acquisto di beni e servizi della pubblica amministrazione: gare on line e
adesione alle convenzioni Consip spa”, en Riv. trim. appalti, 2003, p. 821;
MAMELI, B., “Collegialità e trasparenza nelle gare CONSEP”, nota al TAR
(Tribunal de Administración Regional) de Lazio, No. 1597, sec. III, de 20
de febrero de 2004, en Urb. e app., 2004, p. 599.
31Sobre la naturaleza de Consip, vid. TAR Lazio, No. 11367, sec. III,
de 20 de noviembre de 2009, en Riv. amm., 2009, p. 761, con nota de
PAPASSO, E., Le società partecipate tra funzione e struttura rivestita.
32En octubre de 2010, Consip obtuvo el certificado de calidad ISO 9001-2008
por la concepción, diseño, desarrollo y activación de iniciativas para la
adquisición de bienes y servicios, en calidad de central de compras para la
Administración Pública: convenios y mercado electrónico.
Dra. Gabriella CREPALDI
164
Consip, protagonista de los sistemas de abastecimiento
público a todos los niveles territoriales, ha puesto en
marcha un sistema de CPE que ha permitido introducir
criterios medioambientales en sus propias iniciativas: en el
escaparate de los convenios que ha estipulado y que
propone a las administraciones públicas, se pueden
seleccionar los de bajo impacto ambiental, cuyos requisitos
también han sido compartidos con el Ministerio de Medio
Ambiente.
Los convenios son acuerdos marco sobre cuya base las
empresas adjudicatarias de licitaciones convocadas por
Consip se comprometen a aceptar, en las condiciones y los
precios establecidos, pedidos de suministro por parte de las
administraciones.
La compra a través del convenio Consip por parte de los
entes públicos evita la activación de procedimientos
autónomos de licitación, produciéndose así un notable
ahorro de costes y de tiempo. En cualquier caso, allí donde
el ente prefiera convocar un procedimiento autónomo de
licitación, está vigente la obligación de respetar los
parámetros de calidad propios de los convenios Consip.
Además, la Administración Pública que compra mediante el
convenio tiene la garantía de que los suministradores
seleccionados por Consip respetan los requisitos de
sostenibilidad ambiental. Consip ha trabajado particularmente
en la consecución de tres objetivos: el ahorro energético, la
reducción de los residuos a través del reciclaje de los
materiales y la eliminación de las sustancias peligrosas.
En relación con las compras desde el punto de vista del
relevo comunitario, Consip ha creado una herramienta
telemática que, a diferencia del sistema basado en la
estipulación de convenios, no prevé la elección de un
suministrador mediante licitación. Se trata del mercado
electrónico –MePA– en cuyo entorno las administraciones
públicas pueden buscar, comparar y comprar los bienes y
servicios ofrecidos por distintas empresas suministradoras
habilitadas por Consip, conforme a anuncios específicos
publicados para las distintas categorías de mercancías. A
través de dicho instrumento también se pueden comparar
bienes y servicios que tengan en consideración los
aspectos ambientales. De hecho, en los anuncios de
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
165
habilitación, Consip introduce técnicas específicas en
función de la compatibilidad ambiental, cuyo respeto
permite a las empresas publicar su propio catálogo de
productos en el mercado electrónico.
6. Las nuevas directivas sobre contrataciones
y el Life Cycle Costing
Las nuevas directivas europeas sobre contrataciones, de 26
de febrero de 2014, la No. 24 (para los sectores ordinarios)
y la No. 25 (para los sectores especiales) marcan un
momento importante en el derecho de las contrataciones de
la Unión.33 Con estas se consolidan los desarrollos
alcanzados en la última década, sobre todo en vista de la
jurisprudencia comunitaria sobre la base de las directivas
2004/17/CE y 2004/18/CE que han sido totalmente
sustituidas, y se proporcionan a los Estados indicaciones
esenciales para la consecución de los objetivos de la
Estrategia Europa 2020. Ahora se ha reforzado la
conciencia de que la regulación de los encargos públicos
constituye un instrumento fundamental para un crecimiento
inteligente, sostenible e integrador.34
La reducción del gasto público mediante el uso eficiente de
la financiación pública es, sin duda, el objetivo principal de
las directivas que se llevará a cabo mediante varias
medidas como la apertura del circuito de las compras
públicas a las pequeñas y medianas empresas (pymes) y la
valorización de los objetivos sociales del gasto por parte de
los promotores públicos.
En general, se introducen novedades destacadas respecto
a las modalidades de elección del contratista, demostrando
superar el tradicional trato desfavorable para el
procedimiento negociado siempre y cuando esté precedido
por la publicación de la convocatoria. El nuevo enfoque
responde a las necesidades de los Estados miembros de
lograr mayor flexibilidad y se considera que puede conducir
33Para un primer comentario vid. CARANTA , R. y D. COSMIN DRAGOS, “La
mini-rivoluzione del diritto europeo dei contratti pubblici”, en Urb. e app.,
2014, p. 500.
34http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm
Dra. Gabriella CREPALDI
166
a un incremento de los encargos transfronterizos
(vid. Considerando No. 42).
La directiva abandona, pero solo aparentemente, la
modalidad de adjudicación basada en el precio más bajo. El
único criterio de adjudicación es el de la oferta
económicamente más ventajosa que permite mayor
flexibilidad a través de la posibilidad de considerar y dar
valor a elementos de la oferta basados en la calidad de la
prestación. Debe tenerse en cuenta que, actualmente, la
consideración de las características ambientales se produce
principalmente a través de criterios de adjudicación que el
promotor, conforme a las normas del Código de
Contratación Pública y del correspondiente Reglamento,
determina con el fin de seleccionar y preferir bienes y
servicios eco-sostenibles que, como se ha dicho,
normalmente son más caros que los tradicionales.
El criterio del precio se recupera, no obstante, puesto que,
según lo dispuesto por el artículo 67, la oferta
económicamente más ventajosa se determina basándose
en el precio o el coste más bajo. Este último puede
determinarse, a su vez, en función de la valoración de la
relación calidad-precio, considerando varios aspectos de
calidad, ambientales, sociales o bien basándose en el
método del Life Cycle Costing (coste del ciclo de vida) con
arreglo al artículo 68.
Pues bien, esta última previsión parece, sin duda, la más
importante desde el punto de vista de la implementación de
los objetivos de protección del medio ambiente a través del
abastecimiento público.35
No se trata de una novedad introducida por la directiva:
como se ha dicho, el primer documento europeo que se
refiere al Life Cycle Costing es la comunicación de la
Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo titulada
35Debe tenerse en cuenta que la directiva dedica una particular atención al
tema ambiental y, en virtud del artículo 11 del TFUE, afirma que, entre los
objetivos de la nueva normativa, existe el de aclarar de qué modo las
administraciones adjudicadoras pueden contribuir a la protección del
medio ambiente y la promoción del desarrollo sostenible, garantizando, al
menos, la posibilidad de obtener la mejor relación calidad/precio
(Considerando No. 91).
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
167
“Política Integrada de Producto. Desarrollo del concepto del
ciclo de vida medioambiental”, COM(2003)302 (v. detrás
pár. II).
El mérito de la directiva es formalizar y, por esta vía,
valorizar el criterio del Life Cycle Costing a través de su
regulación en una fuente normativa que obliga a los
Estados a su incorporación.
El coste del ciclo vital es un agregado de costes que los
apartados 20 y 68 del artículo 2 de la directiva describen de
forma detallada: los costes relativos a investigación y
desarrollo, compra de los recursos, producción o
intercambio, transporte, utilización (como los consumos de
energía u otros recursos), mantenimiento, final de vida
(como los costes de recogida, desmantelamiento y
reciclaje), así como los costes susceptibles de valoración
monetaria, imputables a las externalidades (como los
relacionados con las emisiones de gases u otras sustancias
contaminantes o relacionados con el cambio climático).
De ese modo, se realiza una valoración más completa de
los desembolsos financieros efectivos que la Administración
debe soportar para la compra, porque se consideran los
costes directamente sostenidos y los que se transfieren a
otros centros de gasto que gravarán a las administraciones
y futuros balances.
Los promotores que deseen valorar las ofertas en función
del sistema del Life Cycle Costing deberán indicar en los
documentos de licitación los datos que los licitadores están
obligados a presentar y el método que utilizará la
Administración para determinar los costes del ciclo de vida
en función de dichos datos.
El método debe responder a determinados requisitos: ante
todo, debe basarse en elementos objetivos, verificables y
no discriminatorios. Es deseable y preferible la definición de
métodos comunes para repetidas aplicaciones. En caso de
que el método esté destinado a una única aplicación, no
debe discriminar indebidamente a los licitadores. El método
puede hacerse obligatorio mediante acta legislativa nacional
y, en ese caso, será vinculante.
Dra. Gabriella CREPALDI
168
El método debe ser accesible a todos los operadores
económicos y debe basarse en los datos proporcionados
por estos con “esfuerzo razonable”. Esta singular expresión
de la normativa deja entender que el sistema del coste del
ciclo vital se nutre de la aportación fundamental de los
operadores económicos privados: el sistema metodológico,
antes de construir y después de perfeccionar, se forma
gracias a una sinergia de esfuerzos y a la confrontación
entre las empresas y la Administración.
La directiva prevé que la elaboración de metodologías
comunes se produzca a nivel de la Unión Europea para el
cálculo de los costes del ciclo vital de categorías
específicas de suministros, servicios u obras. Allí donde se
haya desarrollado el método, su utilización debería ser
obligatoria. Al respecto se esperan las disposiciones
estatales para su incorporación.
En Italia ya existe un proyecto de incorporación de las
nuevas disposiciones en el Código de Contratación
Pública;36 en efecto, dicho proyecto fue elaborado en
noviembre del año 2013 en un momento en que la directiva
europea todavía no había sido aprobada, pero sí divulgado
su contenido en borrador.
El artículo 13 del proyecto de ley, denominado
Disposiciones para la agilización de las contrataciones
ecológicas, propone una modificación del artículo 75 del
Código de Contratación Pública, en relación con las
garantías derivadas de la oferta, para establecer que, en los
contratos de licitación, el importe de la fianza provisional, y
su eventual renovación, se reduzca un 20 %, también
acumulable a las demás causas de reducción previstas por
el Código, para los operadores económicos que posean el
registro EMAS. Se dispone la misma ventaja para los
operadores económicos que posean, en relación con los
bienes o servicios que constituyan al menos el 50 % de las
prestaciones objeto del contrato, la marca de calidad
ecológica de la Unión Europea (Ecolabel).
36Se trata del así llamado Documento de Medio Ambiente relacionado con la
Ley de Estabilidad para el año 2014 (acta de la Cámara de Diputados
No. 2093).
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ECOLÓGICA EN EUROPA (CPE). SU APLICACIÓN EN ITALIA
169
El proyecto prevé también la modificación del artículo 83
con el fin de introducir, entre los criterios de valoración de la
oferta económicamente más ventajosa, la consideración de
la existencia de una marca de calidad ecológica de la Unión
Europea (Ecolabel) en relación con los bienes o servicios
objeto del contrato en una cantidad igual o superior al 30 %
de las prestaciones objeto del mismo contrato; en relación
con la valoración de los costes de utilización y
mantenimiento, se propone añadir una referencia a los
“consumos de energía y de recursos naturales, a las
emisiones contaminantes y a los costes totales, incluidos
los externos y de mitigación del impacto del cambio
climático, referidos a todo el ciclo vital de la obra, bien o
servicio”.37
También es muy importante el contenido del artículo 14 que
obliga a las administraciones públicas a aplicar los CAM en
los sectores de mercancías particularmente implicados en
el consumo de energía (servicios de energía para los
edificios, de alumbrado y fuerza motora, de calefacción/aire
acondicionado; equipos eléctricos y electrónicos de oficina;
bombillas HID y sistemas de LED, cuerpos iluminantes e
instalaciones de alumbrado público) y en el sector de la
alimentación. En el informe ilustrativo que acompaña al
proyecto, se lee que el sector de la alimentación en Europa
es el principal sector de impacto ambiental con el 31 % del
impacto total del consumo (más que el sector de la vivienda
que registra un 23 % y el sector del transporte que registra
el 18,5 %). El impacto ambiental del sector de la
alimentación está determinado por el consumo de energía,
la emisión de sustancias contaminantes y la producción de
residuos. Además de eso, es un sector que registra un
altísimo nivel de despilfarro: el 30 % de los alimentos
producidos se tiran por causas de producción que superan
las necesidades efectivas del consumo. Por eso, a través
del procedimiento selectivo, es necesario premiar a los
operadores que, en la gestión de la restauración colectiva o
el suministro de productos alimenticios, se activen en
relación con el destino de los alimentos no suministrados
37Retomando casi literalmente las palabras de la directiva, el proyecto de ley
regula las características del método y las modalidades de determinación.
Dra. Gabriella CREPALDI
170
(ver sobre este punto los CAM del sector de la restauración
conforme al Decreto Ministerial, de 25 de julio de 2011).
El nuevo artículo todavía no ha sido aprobado: la razón
puede estar relacionada con la necesidad, determinada por
la aprobación de la nueva directiva, de proceder a una
revisión orgánica del Código de Contratación Pública o,
visto el alcance de las novedades por incorporar, a la
adopción de un nuevo Código.
