Los procedimientos administrativos de solución de conflictos agrarios en Cuba
| Author | Dra. Maritza de la Caridad Mccormack Bequer/M.Sc. Mayra Cruz Legón |
| Position | Profesora Titular de Derecho Agrario Universidad de La Habana (Cuba)/Profesora Auxiliar de Derecho Agrario Universidad de La Habana (Cuba) |
| Pages | 561-588 |
ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN
REVISTA CUBANA DE DERECHO 561
VOL. 2, NO. 1, ENERO JUNIO, PP. 561588, 2022
LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE SOLUCIÓN
DE CONFLICTOS AGRARIOS EN CUBA
The administrative procedures for the solution of agricultural
conicts in Cuba
Dra. Maritza de la Caridad Mccormack Bequer
Profesora Titular de Derecho Agrario
Universidad de La Habana (Cuba)
https://orcid.org/0000-0002-0746-134X
maritza@lex.uh.cu
M.Sc. Mayra Cruz Legón
Profesora Auxiliar de Derecho Agrario
Universidad de La Habana (Cuba)
https://orcid.org/0000-0002-4020-1267
djuridico@oc.minag.gob.cu
Resumen
La experiencia acumulada en la tramitación de los procedimientos administrati-
vos agrarios a cargo del Ministerio de la Agricultura, incluso después de haberse
introducido algunos cambios en las normas procesales orientados a la actua-
lización, simplicación y unicación del procedimiento administrativo agrario,
demuestra que todavía existen deciencias en su regulación y tramitación. De
igual manera, en el ámbito procesal aún existe carencia de normas a las cuales
recurrir para la solución de algunas controversias de carácter agrario, así como,
en el orden sustantivo, una multiplicidad de disposiciones administrativas que
producen confusión y dan por resultado insatisfacción y falta de credibilidad.
El presente artículo tiene como objetivo caracterizar estos procedimientos ad-
ministrativos agrarios y la necesidad de su modernización de acuerdo con las
regulaciones de nuestra carta magna y la Ley del Proceso Administrativo, en
función de concebir un debido proceso y procedimiento administrativo agrario,
para enfrentar la problemática que se deriva del tratamiento de los conictos
relacionados con la posesión y uso de la tierra.
Palabras claves: procedimiento; proceso; administrativo; agrario; jurisdicción.
562 ISSN EDICIÓN IMPRESA: 0864165X, ISSN EDICIÓN ELECTRÓNICA: 27886670, VOL. 2, NO. 1, ENEROJUNIO, 2022
Dra. Maritza de la Caridad Mccormack Bequer / M.Sc. Mayra Cruz Legón
Abstract
The accumulated experience in the processing of agrarian administrative
procedures in charge of the Ministry of Agriculture, even after having
introduced some changes in the procedural rules aimed at updating, simplifying
and unifying the agrarian administrative procedure, shows that there are still
deciencies in the regulation and processing of the same. Similarly, in the
procedural sphere there is still a lack of rules to resort to for the solution of some
disputes of an agrarian nature, as well as, in the substantive order, a multiplicity
of administrative provisions that produce confusion and result in dissatisfaction
and lack of of credibility. The objective of this article is to characterize these
agrarian administrative procedures and the need for their modernization in
accordance with the regulations of our Magna Carta and the Administrative
Process Law, in order to conceive a due process and agrarian administrative
procedure, to face the problems that It derives from the treatment of conicts
related to the possession and use of land.
Keywords: procedure; process; administrative; agrarian, jurisdiction.
Sumario
1. Caracterización de la solución de los conictos agrarios en Cuba. 2. Análisis crítico del
mecanismo administrativo aplicado para la solución de conictos agrarios en Cuba. 3. La
modernización de la justicia agraria en Cuba a la luz de la nueva Constitución de la Repú-
blica. 4. Consideraciones ad nem. Referencias bibliográficas.
1. CARACTERIZACIÓN DE LA SOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS
AGRARIOS EN CUBA
Desde una perspectiva histórica, los cimientos del Derecho agrario cubano co-
mienzan a gestarse desde la llegada de los españoles a Cuba, toda vez que las
primeras normas promulgadas trataban acerca de la organización elemental
del sector agrícola. No obstante, tanto la etapa colonial como la republica-
na estuvo caracterizada, desde el punto de vista agrario, por repetidas crisis
rurales, enajenación y concentración de la tierra, estructuras deformadas e
inequitativas de tenencia de la tierra, acompañadas de un clima creciente de
fraudes, violencias y desalojos, donde las víctimas eran, sobre todo los peque-
ños propietarios, arrendatarios, aparceros y precaristas.1
1 NaVarrete aceVedo, Cratilio R., Apuntes sobre Derecho Agrario Cubano, p. 9.
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Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
La conictividad agraria tuvo una insistente presencia dentro del pensamiento
político y jurídico cubano del siglo xx,2 pero lo cierto es que pese a todos los in-
tentos de regulación normativa del Derecho agrario, no se concibió un meca-
nismo propio para la solución de los litigios agrarios, por lo que estos siguieron
siendo de la competencia de los juzgados civiles. El problema agrario en Cuba
se desenvolvió en las condiciones de un régimen colonial, primero y neocolo-
nial después, y para su solución fue necesaria una lucha de independencia de
más de un siglo, una revolución política y social y una reforma agraria deveni-
da revolución agraria.3
Con el triunfo de la Revolución y la promulgación de la primera Ley de Refor-
ma Agraria, el 17 de mayo de 1959,4 es que se produce un cambio radical en
el sector agropecuario y forestal cubano y sus regulaciones jurídicas. Aquí es
donde podemos marcar el resurgimiento del Derecho agrario cubano y espe-
cícamente el tratamiento al tema procesal de la materia.
Al respecto, la primera Ley de Reforma Agraria prevé la creación de los Tribuna-
les de Tierra,5 para el conocimiento y la solución de los procesos judiciales que
se generaran por la aplicación de la ley, las relaciones contractuales agrícolas
y la propiedad rústica en general. De esta manera, la aplicación de la ley dis-
pondría de una jurisdicción propia, que quebraría la noción de unidad jurisdic-
cional e implicaría la creación de un tribunal especializado agrario, es decir, un
modelo de justicia agraria con muy escasos antecedentes en ese entonces en
Latinoamérica y sin ningún precedente institucional en Cuba.
Además, la Ley, por medio de su Disposición Transitoria Segunda,6 prohi-
bió que continuaran los juicios de desahucio u otros procedimientos sobre
2Vid. Sanguily, Manuel, “Contra la venta de tierras a extranjeros”, en Hortensia Pichardo, Docu-
mentos para la Historia de Cuba, t. ll, p. 263; Baliño, Carlos, Documentos de Carlos Baliño, p. 29;
guiteraS holMeS, Antonio, Pensamiento Revolucionario Cubano, t. Il, pp. 339-410.
3 ValdéS Paz, Juan, Procesos Agrarios en Cuba 1959-1995, p. 4.
4 Ley de Reforma Agraria de 17 de mayo de 1959.
5 Artículo 54: “Se crean los Tribunales de Tierra para el conocimiento y resolución de los procesos
judiciales que genere la aplicación de esta Ley y de los demás relacionados con la contratación
agrícola y la propiedad rústica en general.
”El Instituto Nacional de Reforma Agraria formulará dentro del término de tres meses a partir de
la promulgación de esta Ley, el proyecto de Ley Orgánica de dichos Tribunales”. Ley de Reforma
Agraria de 17 de mayo de 1959.
6 Disposición Transitoria Segunda: “Los juicios de desahucio u otros procedimientos que versen
sobre desalojo de ncas rústicas, se suspenderán en el estado en que se encuentren, inclusive
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desalojo que estuvieran siendo conocidos por los tribunales ordinarios. Asi-
mismo estableció en su Disposición Transitoria Cuarta que en tanto se organi-
zaran los Tribunales de Tierra, los tribunales ordinarios continuarían conocien-
do de los procesos que a estos se asignan.7
El establecimiento de los Tribunales de Tierra quedó a cargo del Instituto Na-
cional de Reforma Agraria, el cual fue creado también por la primera Ley de
Reforma Agraria como entidad autónoma y con personalidad jurídica propia
para la aplicación y ejecución de la Ley.8 Sin embargo, los tribunales nunca
fueron creados, debido a condiciones fundamentalmente políticas, relaciona-
das con el tiempo y la agilidad que requería el gobierno revolucionario para
responder a los campesinos, que se les había prometido desde el Moncada la
tierra que trabajaban; factores que no permitieron organizar el sistema judicial
agrario con órganos y principios propios, que para ser efectivo tardaría el tiem-
po que no se tenía.
Lo que demandaban las necesidades era un mecanismo ágil para ejecutar la
Ley de Reforma Agraria, determinando las tierras afectables y haciendo efec-
tivo el derecho de los beneciarios a recibir la propiedad de la tierra. Ese me-
canismo autónomo fue en la práctica el propio Instituto Nacional de Reforma
Agraria, que tuvo entre sus facultades y funciones la de tramitar y decidir las
solicitudes o promociones que se dirigieren en relación con la colonización,
dotación, distribución, régimen y demás aspectos de la reforma agraria.
De esta manera, el Instituto Nacional de Reforma Agraria fue el competen-
te para conocer de los procesos de expropiación forzosa de ncas rústicas y
todo lo concerniente al uso y tenencia de las tierras agropecuarias y forestales,
resolviendo los tribunales civiles lo referente a las transmisiones hereditarias
si se hubiere dictado sentencia, comunicándolo al Instituto Nacional de Reforma Agraria
por las autoridades judiciales que conozcan de los procedimientos, en tanto se decida sobre
los derechos que esta Ley reconoce a los ocupantes.
”Una vez justicado en los procedimientos los derechos reconocidos a favor de los deman-
dados u ocupantes, la autoridad que conozca del procedimiento mandará a archivar las
actuaciones sin más trámite. En el caso de que por el Instituto se comunicara que los de-
mandados u ocupantes no están amparados por los benecios de esta Ley, se continuarán
los trámites suspendidos conforme a la Ley”. Ley de Reforma Agraria de 17 de mayo de 1959.
7 Disposición Transitoria Cuarta: “En tanto no se organicen los Tribunales de Tierra a que se reere el
Artículo 54 de esta Ley, continuarán conociendo de los procesos que a los mismos se asignan los
Tribunales ordinarios”. Ley de Reforma Agraria de 17 de mayo de 1959.
8 Vid. artículos 48-52 de la Ley de Reforma Agraria de 17 de mayo de 1959.
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Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
y liquidación matrimonial de bienes agropecuarios. En la práctica judicial, el
tiempo en que ejerció el Instituto Nacional de Reforma Agraria, los tribunales
civiles mantuvieran un ámbito de competencia relativamente amplio en ma-
teria agraria, pero lo que ocurría con mayor frecuencia era que la tierra de pro-
piedad individual, una vez fallecido el agricultor pequeño se traspasara a sus
presuntos herederos, sin que los implicados interesaran los trámites legales.
En virtud de la Ley No. 1323 de 30 de noviembre de 1976, Ley de la Organiza-
ción de la Administración Central del Estado,9 se extingue el Instituto Nacional
de Reforma Agraria, su sucesor fue el Ministerio de la Agricultura, el cual ten-
dría la competencia para resolver los conictos en materia agraria. Sin embar-
go, no es hasta 1981 que se dispone, mediante los Acuerdos No. 147 y 160 del
Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular, dar cuenta al Ministerio
de la Agricultura de los procesos referidos a ncas rústicas o bienes de pro-
ducción agropecuaria, a los efectos de ejercer los derechos que al respecto se
estimara, asistido en cumplimiento de lo establecido en el último párrafo del
artículo 555 de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral,10 ya que
estos trámites no se realizaban por las instancias judiciales correspondientes.
Más tarde, por el Decreto-Ley No. 67 de 19 de abril de 198311 se derogó la Ley
No. 1323 de 1976 y se raticó la existencia del Ministerio de la Agricultura.12
Es en esta etapa donde comienza a regularse lo relativo a la herencia de la tierra
y los bienes agropecuarios, a través del Decreto-Ley No. 63 del 30 de diciembre
de 1982,13 complementario del artículo 24 de la Constitución de 1976.14 Este
9 Ley No. 1323, “Ley de la Organización de la Administración Central del Estado”, de 30 de no-
viembre de 1976.
10 Ley No. 7, “Ley de procedimiento civil, administrativo y laboral”, de 19 de agosto de 1977.
11 Decreto-Ley No. 67, de 19 de abril de 1983, “De Organización de la Administración Central
del Estado”.
12 PaVo acoSta, Rolando, “Mecanismos y procedimientos de solución de las reclamaciones y con-
ictos agrarios en Cuba”, Tesis en opción al grado cientíco de Doctor en Ciencias Jurídicas.
13 Decreto-Ley No. 63 de 30 de diciembre de 1982, “Sobre la Herencia de la Tierra, propiedad de
los Agricultores pequeños”.
14 Artículo 24: “El Estado reconoce el derecho de herencia sobre la vivienda de dominio propio y
demás bienes de propiedad personal.
”La tierra y los demás bienes vinculados a la producción que integran la propiedad de los agri-
cultores pequeños son heredables y sólo se adjudican a aquellos herederos que trabajan la
tierra, salvo las excepciones y según el procedimiento que establece la ley.
”La ley ja los casos, las condiciones y la forma en que los bienes de propiedad cooperativa po-
drán ser heredables”. Constitución de la República de Cuba de 1976.
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Decreto-Ley no realiza una clara sustracción del conocimiento de los tribunales
acerca de estos trámites, transriéndolos por completo a la competencia del
Ministerio de la Agricultura, sino que siguió compartiendo la competencia al
disponer la necesidad del trámite judicial de declaratoria de herederos y que
luego los interesados realizaran los trámites del procedimiento de adjudicación
por vía administrativa ante los funcionarios de las Delegaciones Territoriales del
Ministerio de la Agricultura.
Poco después, en 1984, se promulgó la Ley No. 50, “De las Notarías Estatales”,15
en virtud de la cual a los notarios se les transere la facultad de resolver los
expedientes de declaratoria de herederos, de tal manera que comúnmente los
presuntos herederos de un pequeño agricultor fallecido tenían que realizar
trámites primeramente en las notarías y luego ante las dependencias del Mi-
nisterio de la Agricultura.
A partir de los años 90 se maniesta una transformación en la organización
estatal agrícola en Cuba, la que tiene lugar por la caída del campo socialista y
el recrudecimiento del bloqueo económico de Estados Unidos, lo que afectó
sustancialmente la actividad productiva en el país, sufriendo el sector agrope-
cuario contracción de sus actividades como consecuencia de un masivo desa-
bastecimiento de energéticos, insumos técnicos, repuestos, alimentos, entre
otros.16 Por supuesto que las transformaciones impactaron al régimen de uso
y posesión de la tierra, por lo que se promulga el vigente Decreto-Ley No. 125
de 1991,17 el cual constituye un texto legal fundamental en el Derecho agrario
de las últimas décadas y demuestra la solidez alcanzada en su desarrollo y los
cambios positivos que introdujo en relación con la legislación que deroga.
En materia de solución de conictos agrarios, con el Decreto-Ley No. 125 de
1991 y su Reglamento, la Resolución No. 24/199118 del Ministro de la Agricul-
tura, las facultades para la solución de los conictos agrarios recaen exclusi-
vamente sobre el Ministerio de la Agricultura, de modo que el conocimiento
15 “Ley No. 50, ‘De las Notarías Estatales’, de 28 de diciembre de 1984”, en Colectivo de Autores,
Compilación de Derecho Notarial.
16 carranza, Julio, “Cuba: Los retos de la Economía”, Cuadernos de Nuestra América, No. 19, La
Habana, 1992, pp. 159-160.
17 “Decreto-Ley No. 125 del Consejo de Estado, ‘Régimen de posesión, propiedad y herencia de la
tierra y bienes agropecuarios’, de 30 de enero de 1991”, en MccorMack Bequer, Maritza y BalBer
Pérez, Miguel Antonio, Selección legislativa de Derecho Agrario Cubano.
18 Resolución No. 24, “Reglamento del régimen de posesión, propiedad y herencia de la tierra y
bienes agropecuarios”, de 19 de marzo de 1991.
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Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
se agota en la vía administrativa, suprimiendo la necesidad de intervención
judicial o notarial. Es decir, se estableció el modelo de justicia administrativa
especial agraria, que limita la competencia al Ministerio de la Agricultura y rige
el principio de ociosidad que los faculta a dirigir e impulsar de ocio la trami-
tación del proceso sin intervención de las partes.
De igual manera es importante caracterizar las políticas de entrega de tierras
estatales ociosas en usufructo, implementadas en el país desde la década de
los noventa, toda vez que resulta un procedimiento administrativo agrario que
ha generado niveles de conictividad. En el año 2008 fueron promulgados el
Decreto-Ley No. 259, “Sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo”,19 y su
Reglamento, el Decreto No. 282,20 derogados por el Decreto-Ley No. 300 y
su Reglamento el Decreto No. 30421 y las demás normas que instrumentaron la
política para la consolidación del proceso de entrega de tierras en usufructo.
En agosto de 2018 se aprueba una nueva modicación a la política de entre-
ga tierras, como parte de la implementación de los Lineamientos del Partido
y la Revolución22 y se promulga el vigente Decreto-Ley No. 358 de 9 de abril
de 2018 y su Reglamento, el Decreto No. 350 de 29 de junio de 2018,23 que ha
traído como impacto un aumento de las producciones en todos los renglones
productivos e igualmente un aumento de la conictividad en materia agraria.
Esta normativa vigente en materia de entrega de tierras en usufructo estable-
ce el procedimiento para la entrega de tierras y prevé el Recurso de Apelación
contra lo resuelto por el delegado o director municipal o provincial de la agri-
cultura y de igual manera el Procedimiento de revisión ante el Ministro de la
Agricultura, según corresponda en cada caso. Esto genera reclamaciones de
las partes por quebrantamientos de forma en cuanto al procedimiento esta-
blecido, así como por cuestiones de fondo en relación con el cumplimiento de
los requisitos por parte de los solicitantes de tierras.
19 Decreto-Ley No. 259, “Sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo”, de fecha 10 de ju-
lio de 2008.
20 Decreto No. 282, “Reglamento para la implementación de la entrega de tierras ociosas en
usufructo”, de fecha 27 de agosto de 2008.
21 Decreto-Ley No. 300, “Sobre la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo”, de 20 de
septiembre de 2012, y Decreto No. 304, “Reglamento del Decreto-Ley 300 sobre la entrega
de tierras ociosas en usufructo”, de 25 de septiembre de 2012.
22 Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución para el Período
2016-2021, Capítulo VII, Política agroindustrial, lineamientos 150-179.
23 Decreto-Ley No. 358, “Sobre la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo”, y su Regla-
mento, el Decreto No. 350.
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El Ministerio de la Agricultura de la República de Cuba tiene la misión de pro-
poner, y una vez aprobada dirigir, ejecutar y controlar la política del Estado
y gobierno sobre el uso, la tenencia y la explotación sostenible de la super-
cie agrícola del país propiedad de todo el pueblo, colectiva e individual;
la producción agropecuaria y forestal para la satisfacción de las necesida-
des alimentarias de la población, la industria y la exportación.24 El Acuerdo
No. 7738 de 2015, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros,25 aprue-
ba las funciones especícas del Ministerio de la Agricultura, entre las que se
encuentra: ejecutar el registro de la propiedad y posesión de la tierra, trac-
tores y máquinas agrícolas autopropulsadas, controlando el fondo de tierra
agrícola del país y la jurisdicción sobre esta, de acuerdo con lo previsto en la
legislación vigente.
Desde esa perspectiva, se evidencia que el Ministerio de la Agricultura cons-
tituye en sí mismo una jurisdicción gubernativa especial26 para la decisión
de los asuntos que surjan con motivo del uso y la explotación de la tierra y de
los bienes agrarios, así como del proceso de producción del agro e incluso
la conservación y mejoramiento del medio. El procedimiento administrati-
vo agrario cubano tiene características que logran ubicarlo como una espe-
cialidad autónoma frente a otras disciplinas normativas del ordenamiento
jurídico.
Los procedimientos agrarios desarrollados ante las dependencias del Minis-
terio de la Agricultura se caracterizan por la escritura, por lo que no contamos
con los principios derivados de la oralidad, como la inmediación, la concentra-
ción y la publicidad. Por lo general, en ellos se pueden apreciar tres etapas:27
1. Formulación de la solicitud.
2. Conformación del expediente y práctica de las pruebas y demás diligencias.
3. Resolución del asunto.
24 Artículo único del Decreto-Ley No. 29, “De la Misión del Ministerio de la Agricultura”, de 5 de
mayo de 2015.
25 Acuerdo No. 7738, de fecha 28 de mayo de 2015, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros.
26 Vid. Velazco Mugarra, Miriam, “Teoría del Proceso Agrario. Tendencias actuales”, en Colectivo de
Autores, Temas de Derecho Agrario Cubano, t. 1, pp. 529-530.
27 PaVo acoSta, Rolando, Jurisdicción y procesos agrarios: Los desafíos de la justicia agraria en
Cuba, p. 495.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 569
Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
Los procedimientos normalmente son decididos en primera instancia, por los
delegados provinciales, y en segunda, por el Ministro de la Agricultura;28 con
excepción de los procedimientos de entrega de tierras estatales ociosas en
usufructo, donde es competente para resolver, en primera instancia, el delega-
do municipal de la agricultura y los procedimientos en los que la decisión del
conicto en primera y única instancia se desarrolla ante el Ministro.29
En la instancia municipal, a los delegados de la agricultura no les está atribuida
competencia en la solución de las reclamaciones y conictos agrarios, sino que
su función en estos aspectos es más bien de tramitación,30 con excepción de
los procedimientos de entrega de tierras estatales ociosas en usufructo, como
ya mencionamos. Justamente una de las perspectivas en el desarrollo de los
mecanismos de solución de conictos agrarios en el país, sería la de otorgarle
competencia a las Delegaciones Municipales de la Agricultura para conocer
de procedimientos agrarios, incluso en algunos casos como única instancia en
sede administrativa.
Corresponde a los delegados provinciales de la agricultura resolver la mayor
parte de los conictos que se suscitan en materia agraria, como parte del resto
de sus funciones administrativas. Lo anterior se lleva a cabo mediante el fun-
cionamiento de los departamentos de Control de la Tierra y Jurídico, así como
con la asesoría de la Comisión de Asuntos Agrarios y de la Masa Ganadera.
Constituyen procedimientos dilatados.
Sin embargo, no podemos dejar de señalar que en los últimos años el Ministe-
rio de la Agricultura se ha adentrado en la modicación y emisión de nuevas
normas jurídicas, con la nalidad de suplir la ausencia total o parcial de regu-
laciones procesales. En este sentido podemos citar la aprobación de la Reso-
lución No. 170 de 17 de marzo de 2017, “Reglamento de los Procedimientos
Administrativos Agrarios”, dictada por el Ministro de la Agricultura con el n de
organizar los procedimientos administrativos agrarios a cargo de la Dirección
de Suelos y Control de la Tierra del Ministerio de la Agricultura, con exclusión
del procedimiento de otorgamiento y extinción de los contratos de usufructo
28 PaVo acoSta, Rolando, “Mecanismos y Procedimientos…”, cit., p. 78.
29 Vid. artículo 32 del Decreto-Ley No. 125 de 1991: “El Ministro de la Agricultura, oído el parecer del
Presidente de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños, y del Ministro del Azúcar cuando
proceda, podrá resolver que a una persona que no haya reunido todos los requisitos estableci-
dos para la adjudicación de una tierra le sean reconocidos los derechos sobre ésta”.
30 Resolución No. 170, “Reglamento de los Procedimientos Administrativos Agrarios”, del Minis-
tro de la Agricultura.
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para la entrega de tierras estatales y de la trasmisión de las tierras de los agri-
cultores pequeños que emigren del territorio nacional, asuntos que cuentan
con una legislación especial, así como la función registral sobre tierras y trac-
tores que dadas sus características no debe tratarse como procedimiento o
trámite agrario.
Una cuestión novedosa regulada en la Resolución No. 170 de 2017, con tras-
cendencia al objeto de estudio de la presente investigación, es la apertura al
principio de oralidad en los procedimientos agrarios. En este sentido, la auto-
ridad administrativa competente está facultada para resolverlos en cualquier
estado del proceso, hacer comparecer a las partes para interrogarlas sobre los
hechos del litigio, u ordenar la inspección de las cuestiones que fueron objeto
de este y de los documentos que tengan relación con el pleito, siempre que
ello sea necesario para el conocimiento de los hechos.31 Lamentablemente,
en la revisión documental realizada durante el año 2020, de los expedientes
radicados en el Ministerio de la Agricultura, relacionados con procedimientos
agrarios, no se constató la aplicación de esta facultad por parte de las instan-
cias competentes.32
La mayoría de las reclamaciones y conictos agrarios que resuelve el Minis-
terio de la Agricultura y sus delegaciones comprende, en sus distintas instan-
cias, asuntos como: la declaración de herederos, partición, adjudicación de
herencia y liquidación de la comunidad de bienes; reivindicación de tierras;
declaración de utilidad pública o interés social sobre una unidad de produc-
ción agropecuaria; declaración de ocupantes ilegales; actos discrecionales;
declaración de ocio de las infracciones de las obligaciones agrarias; ineca-
cia jurídica de los actos agrarios; división y permutas de ncas; expedientes
de pensiones; controversias sugeridas respecto a la administración de tierra,
las reclamaciones por inconformidades con la aplicación de la legislación
agraria; también las referidas a las modicaciones registrales y al funciona-
miento en general del Registro de la Tenencia de la Tierra; las reclamaciones
sobre usufructo; así como las reclamaciones referentes a expropiaciones for-
zosas y al procedimiento conscatorio por hechos relacionados con las dro-
31 Artículo 5 de la Resolución No. 170, “Reglamento de los Procedimientos Administrativos Agra-
rios”, del Ministro de la Agricultura, cit.
32 De los 356 expedientes radicados en 2020 en la Dirección de Suelos y Control de la Tierra del
órgano central del Ministerio de la Agricultura, no se constató en ninguno de los procedi-
mientos agrarios tramitados que se haya efectuado comparecencia con las partes.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 571
Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
gas, actos de corrupción u otros compartimientos ilícitos, entre otras cues-
tiones agrarias establecidas en el citado régimen legal.33
Restan aún asuntos agrarios que continúan siendo conocidos por los tribunales
ordinarios, tales como liquidaciones de condominio y comunidad matrimonial
de bienes recaídos en ncas y otros bienes agropecuarios, servidumbres rústi-
cas, conictos sobre reivindicaciones de reses, indemnizaciones sobre seguros
y otros. Además, existe un grupo de reclamaciones de carácter económico que
se resuelven en la vía judicial, como las demandas de expropiación forzosa de
la tierra y demás bienes agropecuarios, solo en cuanto a la inconformidad del
expropiado con la cuantía de la indemnización jada, y las reclamaciones sur-
gidas por incumplimientos de los contratos económicos concertados entre los
productores agrarios y de estos con terceros.
2. ANÁLISIS CRÍTICO DEL MECANISMO ADMINISTRATIVO APLICADO
PARA LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS AGRARIOS EN CUBA
El modelo de justicia agraria existente en Cuba constituye un mecanismo
administrativo y unipersonal, teniendo en cuenta que son los propios de-
legados de la agricultura y el Ministro de la Agricultura los que emiten las
resoluciones resolviendo las reclamaciones y conictos agrarios. Entre las li-
mitaciones del referido modelo administrativo, de forma general, podemos
mencionar:
– No existe un procedimiento agrario común, sino todo un conjunto ex-
tenso y diverso de procedimientos, que recaen en la competencia del
Ministerio de la Agricultura y no permiten la plena materialización de
los derechos agrarios al reducir su tramitación a la vía administrativa,
privando a los ciudadanos de la necesaria imparcialidad y especialidad
propia de la vía judicial, limitando el derecho a la defensa de los sujetos
agrarios.34
33 Velazco Mugarra, Miriam, Propuesta al legislador, Premio del Concurso Anual de la Organización
Nacional de Bufetes Colectivos, 1998, p. 11.
34 Al menos de esta forma queda previsto en la legislación agraria vigente, que establece la
imposibilidad de acudir a la vía judicial contra lo resuelto por el Ministro de la Agricultu-
ra en materia de procedimientos administrativos agrarios. Cuestión esta que modica la
Constitución de la República, que apertura la anhelada revisión judicial de las decisiones
administrativas también en materia agraria.
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– Abundancia normativa que compone el régimen jurídico de los procedi-
mientos agrarios.35
– Rige el principio de ociosidad, que faculta al Ministro de la Agricultura y
sus delegados provinciales y municipales a dirigir e impulsar de ocio la
tramitación del proceso sin intervención de las partes, y muchas veces que-
brantándose el debido procedimiento.
– Existen lagunas dentro del régimen de los procedimientos, algunos presen-
tan un mayor grado de completamiento en su regulación, como es el caso
de la herencia de tierras y bienes agropecuarios del agricultor pequeño
fallecido y la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo, y otros que
poseen dispersión como las desafectaciones o liberaciones de áreas agro-
pecuarias, la liquidación de la comunidad matrimonial de bienes, y algunos
no están previstos en la legislación agraria ni en la civil, como las limitacio-
nes de relaciones de vecindad entre ncas rústicas.
– El reiterado incumplimiento por la administración agraria de los términos es-
tablecidos en la legislación vigente.36 Aunque a partir de la promulgación de
la Resolución No. 170 de 2017 del Ministro de la Agricultura podemos per-
catarnos de un impacto positivo en cuanto a las reducciones de los tiempos
promedio de tramitación de estos expedientes y se señala que el mayor pro-
blema radica en las instancias provinciales y municipales, pero aún existen
violaciones de los términos establecidos.37
35 Decreto-Ley No. 125, “Régimen de posesión, propiedad y herencia de la tierra y bienes agro-
pecuarios”, de 30 de enero de 1991; Resolución No. 24, “Reglamento del régimen de pose-
sión, propiedad y herencia de la tierra y bienes agropecuarios”, de 19 de marzo de 1991, del
Ministro de la Agricultura, cit.; Decreto-Ley No. 358, “Sobre la entrega de tierras estatales
ociosas en usufructo”, y su Reglamento, el Decreto No. 350, cit.; Resolución No. 170, “Regla-
mento de los Procedimientos Administrativos Agrarios”, del Ministro de la Agricultura, cit.
36 Por ejemplo, los términos establecidos para resolver un recurso de apelación transitan desde
su interposición hasta su solución en aproximadamente 95 días. Sin embargo, en la prácti-
ca, estos términos se violan al ser el tiempo promedio de tramitación de estos recursos en
materia de herencia de 1 año y 7 meses.
37 En el año 2009, el tiempo promedio de tramitación de un recurso de apelación y procedimien-
to de revisión en materia de herencia desde su interposición hasta su solución por el Minis-
tro de la Agricultura resultaba de 3 años y 5 meses. Vid. cruz legón, Mayra, “Derecho Procesal
Agrario: modernización de los mecanismos y procedimientos de solución de los conictos
agrarios en Cuba”, Trabajo de Diploma, p. 192.
En el año 2018, la cantidad de resoluciones del Ministro de la Agricultura que resuelven
recursos de apelación y procedimientos de revisión se quintuplica, y el promedio de tra-
REVISTA CUBANA DE DERECHO 573
Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
– Los trámites de conformación del expediente, práctica de las pruebas y de-
más diligencias que conforman los procedimientos agrarios no poseen la
calidad requerida ni cumplen con lo establecido en la legislación agraria,
lo que conlleva a constantes devoluciones entre todas las instancias, que
afecta el tiempo de tramitación y la resolución justa del asunto.
– Se prevé la aplicación de las nulidades por parte de la administración, con-
trario a lo dispuesto en la legislación civil y procesal vigente.38
– Utilización como sanción de la expropiación forzosa y la imposibilidad de
impugnar la utilidad y necesidad pública y social de la expropiación de bie-
nes a los agricultores pequeños, que acarrea la inobservancia del derecho a
la tutela judicial efectiva.39
– Ausencia de procedimientos para la trasmisión de las tierras y bienes agro-
pecuarios propiedad de los campesinos que emigraron del territorio nacio-
nal; así como para el tratamiento a propietarios o usufructuarios con interés
de viajar por asuntos particulares al exterior.
mitación desde su interposición hasta su solución por el Ministro de la Agricultura resulta
de 1 año y 7 meses a 2 años. Los valores muestran una discreta disminución de los términos.
38 Entre los años 2013-2018 se observa un incremento en la declaración por parte de la admi-
nistración, de la nulidad sustantiva y procesal de sus actos propios y aún en el año 2020 se
tramitaron 5 de estos procedimientos.
39 La deformación de la esencia de esta institución puede encontrarse en primera instancia en
el artículo 152.1.2 del Código civil cubano, norma que le da a la institución un sentido to-
talmente diferente al que la normativa constitucional ofrece, al establecer que: “Los agricul-
tores pequeños están obligados a mantener, explotar y utilizar adecuadamente la tierra y sus
demás bienes relacionados con la producción agropecuaria y forestal. El incumplimiento sin
causa justicada de lo dispuesto en el apartado anterior puede dar lugar a la expropiación de
los bienes”. El Decreto-Ley No. 125/1991 establece en su artículo 9 las bases para la declara-
ción de la utilidad pública o el interés social para la expropiación forzosa de nca rústica en
Cuba, que no son más que las infracciones que comete el pequeño agricultor en su obliga-
ción de explotar las tierras de su propiedad o que posee en usufructo de conformidad con
las regulaciones sobre la posesión, el uso y el aprovechamiento de la tierra establecidas
por el Ministerio de la Agricultura, en interés del desarrollo económico y social del país.
El artículo 10 establece la imposibilidad de impugnar la decisión de expropiación por vía
administrativa y de hacerlo en la vía judicial, en lo que se reere a la utilidad y necesitada
del acto. Es inadecuado a todas luces que se estipule como sanción administrativa una ins-
titución jurídica que, a pesar de ser lesiva a los derechos e intereses patrimoniales de los
ciudadanos, no posee una naturaleza sancionadora y por tanto no busca la represión de
conductas contrarias al ordenamiento jurídico. Vid. Sánchez Morón, Miguel, Derecho Adminis-
trativo. Parte General, p. 666.
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– En cuanto a las decisiones de los recursos de apelación y procedimientos
de revisión interpuestos por las partes ante el Ministro de la Agricultura,
no se admiten en muchos casos y son bajos los niveles de acogida de las
reclamaciones interpuestas.
– El mecanismo administrativo prevé el conocimiento de los asuntos agrarios
en diferentes instancias, lo que provoca que, en muchos casos, sin motivo
justicado, se elevan una y otra vez reclamaciones ante cualquiera de estas
instancias, lo cual determina innumerables investigaciones, trámites múlti-
ples y repetidos, con total incertidumbre para la parte favorecida con el fallo
de la resolución rme.
– Los trámites regulados en la legislación agraria vigente en ningún caso con-
templan la intervención notarial ni la judicial, aun cuando en estos se declaran,
modican, constituyen y/o extinguen derechos personales y patrimoniales.
– El Ministerio de la Agricultura, en algunos procedimientos administrativos
agrarios realiza una función jurisdiccional de impartición de justicia, corres-
pondiente a los tribunales populares.
En el orden sustantivo, la legislación agraria vigente también está marcada por
limitaciones que inciden en el orden procesal, como son:
– Desactualización y dispersión de la normativa agraria vigente.
– Ausencia de regulación de los principios del Derecho agrario cubano.
– Desactualización de los conceptos de tierras agropecuarias y forestales, bie-
nes agropecuarios, campesinos y otros.
– No inscripción de las ncas rústicas en el Registro de la Propiedad.
– Excesivos límites para realizar compraventas, permutas, donaciones y otros
actos de trasmisión de la propiedad sobre la tierra y bienes agropecuarios.
– Regulaciones dispersas sobre la desafectación de tierras agropecuarias y
forestales y el tratamiento a los arrendatarios de tierras a su fallecimiento.
– Regulaciones sobre el derecho a la herencia y los requisitos para he-
redar en materia agraria que no se ajustan a la política actual del agro
REVISTA CUBANA DE DERECHO 575
Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
encaminada a distribuir las tierras del fondo estatal para su mejor ex-
plotación y aprovechamiento.
– Prohibición de testar sobre la tierra, contrario a la legislación civil vigente,
que avala el derecho de toda persona natural a disponer de sus bienes para
después de su muerte, sin más restricción que la de considerar a los herede-
ros especialmente protegidos.
Todo lo anterior demuestra la necesidad de buscar soluciones que contribu-
yan a resolver de manera expedita los problemas que surgen en la aplicación
de las normas agrarias. Es fácil apreciar la urgencia del reordenamiento en el
plano conceptual y político de esta especialidad. Los procedimientos admi-
nistrativos previstos para la resolución de los asuntos agrarios no son los más
ecaces, porque la esencia tan sensible propia de la materia agraria requie-
re de mecanismos ágiles y efectivos, que causen el menor daño posible a los
intervinientes.
3. LA MODERNIZACIÓN DE LA JUSTICIA AGRARIA EN CUBA A LA LUZ
DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA
La Constitución de la República de Cuba vigente establece, dentro de los nes
esenciales del Estado, garantizar la igualdad efectiva en el disfrute y ejercicio
de los derechos, y en el cumplimiento de los deberes consagrados en la Cons-
titución y las leyes.40 En materia agraria, el nuevo texto constitucional impone
importantes cambios y retos tanto para la actualización del ordenamiento ju-
rídico vigente como en los temas de la jurisdicción agraria.
En relación con las limitaciones en el orden sustantivo de la legislación agraria
vigente señaladas en el acápite anterior, especícamente la relacionada con
las conceptualizaciones de los sujetos del Derecho agrario, es importante se-
ñalar que en la nueva carta magna no se hace alusión al término agricultor
pequeño, utilizado en el anterior texto constitucional y en la legislación agraria
vigente. En el preámbulo de la nueva Constitución se hace alusión al término
campesino y se observa que se eliminó la propiedad que se identicaba ex-
presamente con el nombre del sujeto agrario, dígase “propiedad de los agri-
cultores pequeños”, la cual se regula como propiedad privada. De manera que
40 Artículo 15, inciso d), de la Constitución de la República proclamada el 10 de abril de 2019,
publicada en Gaceta Ocial de la República de Cuba, edición Extraordinaria No. 5, de 10 de
abril de 2019.
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consideramos que el espíritu del legislador constitucional es sustituir el voca-
blo en la legislación especial por el de campesino, cambio que resulta acertado
en consonancia con el Derecho internacional, teniendo en cuenta que Cuba es
signataria de la Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras
personas que trabajan en las zonas rurales.41
De igual manera sucede con las restricciones relacionadas con los excesivos
límites para realizar compraventas, permutas, donaciones y otros actos de tras-
misión de la propiedad sobre la tierra y bienes agropecuarios, que encuentra
hoy un respaldo diferente en la carta magna,42 que regula la propiedad priva-
da sobre la tierra y se reere a los actos traslativos del dominio de este bien,
onerosos y gratuitos, que se establecerán en la ley especial. Estas regulaciones
obligan a realizar pronunciamientos en las nuevas leyes agrarias sobre estos
actos, que en su mayoría no se realizan o se prohíben en la legislación vigente,
siendo derecho a defender para los campesinos cubanos la no existencia de
límites considerables en el ejercicio de su derecho de propiedad.
Otro aspecto innovador del nuevo texto constitucional, relevante para la jus-
ticiabilidad de derechos en materia agraria, es la regulación constitucional del
derecho a la alimentación y la garantía del Estado de fortalecer la seguridad
alimentaria.43 Esta formulación obliga a modicar concepciones en la solución
de procedimientos administrativos agrarios que en la actualidad privan del de-
recho a la herencia a menores, discapacitados e incapaces, traspasan tierras y
bienes agropecuarios al patrimonio del Estado por no cumplimiento de requi-
sitos establecidos para heredarlos, extinciones de usufructos, conscaciones
y expropiaciones forzosas de la tierra y bienes agropecuarios, que vulneran el
derecho humano a la alimentación que poseen los reclamantes y sus familias.
41 Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las
zonas rurales, aprobada el 29 de septiembre de 2018, con una votación de 33 países a favor,
3 en contra y 11 abstenciones.
42 Artículo 29: “La propiedad privada sobre la tierra se regula por un régimen especial. Se prohíbe
el arrendamiento, la aparcería y los préstamos hipotecarios a particulares. La compraventa u
otra trasmisión onerosa de este bien solo podrá realizarse previo cumplimiento de los requisitos
que establece la ley y sin perjuicio del derecho preferente del Estado a su adquisición mediante
el pago de su justo precio. Los actos traslativos de dominio no onerosos o de derechos de uso y
disfrute sobre este bien se realizan previa autorización de la autoridad competente y de confor-
midad con lo establecido en la ley”. Constitución de la República de Cuba, publicada en Gace-
ta Ocial de la República de Cuba, edición Extraordinaria No. 5, de fecha 10 de abril de 2019.
43 Artículo 77: “Todas las personas tienen derecho a la alimentación sana y adecuada. El Estado crea
las condiciones para fortalecer la seguridad alimentaria de toda la población”. Constitución de
la República de Cuba, cit.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 577
Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
En cuanto al debido proceso se regula, en el artículo 94 de la nueva carta
magna, la garantía de toda persona de disfrutar de un debido proceso, tanto
en el ámbito judicial como en el administrativo y, en consecuencia, gozar
de los derechos siguientes: a) disfrutar de igualdad de oportunidades en
todos los procesos en que interviene como parte; b) recibir asistencia ju-
rídica para ejercer sus derechos en todos los procesos en que interviene; c)
aportar los medios de prueba pertinentes y solicitar la exclusión de aquellos
que hayan sido obtenidos violando lo establecido; d) acceder a un tribunal
competente, independiente e imparcial, en los casos que corresponda; e)
no ser privada de sus derechos sino por resolución fundada de autoridad
competente o sentencia rme de tribunal; f) interponer los recursos o pro-
cedimientos pertinentes contra las resoluciones judiciales o administrativas
que correspondan; g) tener un proceso sin dilaciones indebidas; y h) obtener
reparación por los daños materiales y morales e indemnización por los per-
juicios que reciba.
La carta magna también establece como garantía de los derechos reconocidos
que las personas puedan acceder a los órganos judiciales a n de obtener una
tutela efectiva, y de igual manera reclamar contra las decisiones administrati-
vas por los daños y perjuicios causados.44 De esta manera, las decisiones emiti-
das por el Ministro de la Agricultura, los delegados provinciales y municipales
y otros cuadros, dirigentes y funcionarios, en materia de solución de procedi-
mientos administrativos agrarios, laborales y otros, pueden ser sometidas por
los afectados a procesos judiciales de acuerdo con la nueva legislación proce-
sal ya vigente.
Este derecho a la tutela judicial efectiva contiene, a priori, el libre acceso a los
órganos jurisdiccionales, por lo que su principal n es hacer efectivos los dere-
chos e intereses legítimos de los ciudadanos, garantizando que estos obten-
gan una resolución judicial fundada en derecho cuya ejecución sea posible de
realizar.45 Esta garantía procedimental facilita el acceso a la utilización del sis-
tema de recursos, supone la observancia de las reglas del proceso y el derecho
a que este sea ecaz y sin dilaciones indebidas.
44 Artículos 92 y 98 de la Constitución de la Constitución de la República de Cuba proclamada el
10 de abril de 2019.
45 ValMaña ValMaña, S., La tutela judicial efectiva como derecho fundamental y la protección jurisdic-
cional, p. 2.
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De manera que lo dispuesto en la legislación agraria vigente en cuanto al no
acceso a la vía judicial contra lo dispuesto por el Ministro de la Agricultura46 va
contra lo preceptuado en el texto constitucional y en la nueva Ley del Proceso
Administrativo,47 y las personas naturales y jurídicas pueden interponer proce-
sos administrativos contra estas decisiones. La interposición de dichos procesos
en sede judicial sin dudas implica una nueva fase en la justiciabilidad del De-
recho agrario, teniendo en cuenta que hace más de 30 años no se revisaba en
sede judicial ningún asunto en materia agraria.
En la actualidad se encuentran en proceso varios expedientes radicados en las
Salas de lo Civil y Administrativo del Tribunal Provincial Popular de La Habana,
contra resoluciones dictadas por el Ministro de la Agricultura.48 Hasta la fecha
las demandas en proceso administrativo declaradas Con Lugar a las partes de-
mandantes se reeren a nulidades de ocio de otras resoluciones dictadas por
la instancia administrativa, acto que a pesar de encontrar legitimación en el
artículo 106 de la Resolución No. 170/17, contradice el principio de los actos
propios, el cual prohíbe a la administración actuar en contra de sus actos, en
favor de la seguridad jurídica de las decisiones administrativas. En tal senti-
do, debemos comprender que la administración agraria es una sola desde los
municipios hasta el Ministerio de la Agricultura, y por consiguiente debemos
abstenernos de realizar un uso de la nulidad y modicar lo previsto en este
artículo de la mentada Resolución No. 170/2017.
A partir de la puesta en vigor de la Instrucción No. 245 del Tribunal Supremo
Popular,49 el Ministerio de la Agricultura adoptó otras medidas y acciones para
lograr que los procesos administrativos internos resulten ágiles, transparentes
y ecaces, así como que se respete el cumplimiento efectivo de lo dispuesto
en la Constitución de la República en cuanto a los derechos y las garantías de
46 Decreto-Ley No. 125, “Régimen de posesión, propiedad y herencia de la tierra y bienes agro-
pecuarios”, de 30 de enero de 1991, cit.; Resolución No. 24, “Reglamento del régimen de
posesión, propiedad y herencia de la tierra y bienes agropecuarios”, de 19 de marzo de 1991,
del Ministro de la Agricultura, cit.; Decreto-Ley No. 358, “Sobre la entrega de tierras estatales
ociosas en usufructo”, y su Reglamento, el Decreto No. 350, cit.; Resolución No. 170, “Regla-
mento de los Procedimientos Administrativos Agrarios”, del Ministro de la Agricultura, cit.
47 Ley No. 142/2021, “Del Proceso Administrativo”.
48 Desde la entrada en vigor de la Constitución de la República hasta la presente fecha se han
interpuesto 16 demandas contra Resoluciones del Ministro de la Agricultura, en las Salas de
lo Civil y lo Administrativo del Tribunal Provincial Popular de La Habana. De ellas, 2 han sido
favorables a la parte demandante, 5 a la administración y el resto se encuentran en proceso.
49 Instrucción No. 245 de 2019, del Tribunal Supremo Popular.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 579
Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
los ciudadanos, de acceso a la justicia y la implementación de lo dispuesto por
el Tribunal Supremo Popular para asegurar la oportuna y necesaria representa-
ción de la administración ante los tribunales competentes, dictando entonces
el Ministro de la Agricultura, la Instrucción No. 01 del 13 de marzo de 2020,
cuyos aspectos fundamentales radican en:
– La concreción de los asuntos que de ordinario quedarán sujetos a la trami-
tación en procesos contenciosos-administrativos.
– La adecuación de los procedimientos administrativos agrarios en aras de
tramitar o resolver reclamaciones o impugnaciones que se produzcan en
esa materia.
– Los deberes de los delegados provinciales de la agricultura para lograr la
representación efectiva de la administración en dichos procesos, así como
la capacitación en cada entidad para incrementar la cultura jurídica del per-
sonal, fundamentalmente de los aspectos contenidos en la carta magna.
El 28 de octubre del 2021, en cumplimiento de lo indicado en la Disposición Espe-
cial Decimosegunda de la carta magna, la Asamblea Nacional del Poder popular
aprobó la Ley No. 142, “D el Proceso Administrativo”,50 norma que entró en vigor a
partir del 1ro. de enero del 2022. Esta asegura ecazmente la tutela judicial de las
personas frente al funcionamiento administrativo, la defensa del interés público
y la garantía de la buena administración pública, al amparo de la cual se pueden
establecer demandas relacionadas con los actos administrativos, las disposicio-
nes reglamentarias, actuaciones materiales y omisiones, pudiendo resultar de-
mandados los organismos de la Administración Central del Estado, sus entidades
subordinadas o adscritas y, en lo correspondiente, sus delegaciones territoriales,
las entidades y empresas nacionales, provinciales o municipales que prestan ser-
vicios públicos, realizan alguna función pública o ejercen potestades públicas.
Sin duda, la nueva Constitución de la República y la Ley del Proceso Administra-
tivo poseen las coordenadas preliminares para la necesaria reforma de los pro-
cedimientos administrativos agrarios e igualmente de la jurisdicción en esta
materia. En torno a los procedimientos administrativos agrarios se impone:
– El cumplimiento de los términos establecidos en los diferentes procedi-
mientos, toda vez que se podrán establecer demandas cuando la autoridad
50 Ley No. 142/2021, “Del Proceso Administrativo”, cit.
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administrativa, en cualquiera de los grados de la jerarquía, no resuelva den-
tro del plazo legal o, en su defecto, del de cuarenta y cinco días naturales.
– Cuando se impugnen actos que impliquen el ejercicio de potestades discre-
cionales, el tribunal tiene la facultad de controlar que se hayan ejercido en
la forma y dentro de los marcos establecidos por el ordenamiento jurídico,
por lo que se debe ser sumamente justo al tomar decisiones relacionadas
con la entrega de tierras en usufructo y la concesión o no de la excepciona-
lidad regulada en el Decreto-Ley No. 125/1991, para conceder derechos de
adjudicación de la tierra y bienes agropecuarios a herederos que no cum-
plan con todos los requisitos establecidos en la propia norma, por lo que
debe quedar sucientemente probada la pertinencia de la decisión adop-
tada en el expediente que se confeccione en todos los casos.
– Pueden presentarse demandas en las que las pretensiones estén relacionadas
con las omisiones de la administración pública o entidad demandada, para
exigir la realización de prestaciones concretas a las que está obligada; la
ejecución de los actos administrativos rmes; la adopción de normas regla-
mentarias exigidas por disposiciones de rango superior y la resolución de
un procedimiento o la emisión de un acto administrativo.
– El demandante puede impugnar la actuación administrativa material con-
traria a derecho, a n de que se restablezca la situación jurídica quebrantada.
– Pueden formularse pretensiones dirigidas a obtener la reparación o indem-
nización correspondiente por el daño o perjuicio causado indebidamente
por la administración pública, lo que conllevaría a una afectación al presu-
puesto del Estado.
– Resulta imprescindible que la autoridad administrativa que haya realizado
las actuaciones relacionadas con la pretensión de la demanda, le dé acceso
al interesado al expediente, así como que expida las copias o certicacio-
nes de los documentos que le sean solicitados por él para fundamentar la
demanda, de lo contrario el tribunal puede conminarlo a que lo haga, a so-
licitud del interesado.
– Las decisiones judiciales rmes son de obligatorio cumplimiento, en tanto
el tribunal tiene la facultad de requerir a la administración para que la eje-
cute en un plazo que no exceda de tres días y en los casos de negativa o
de retraso por parte de la autoridad administrativa en el cumplimiento del
REVISTA CUBANA DE DERECHO 581
Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
requerimiento judicial, el tribunal impone multa al funcionario responsable,
más un recargo por cada día de demora y, de persistir el incumplimiento, se
procede de conformidad con la legislación penal.
– Resulta ilegal declarar la nulidad de un acto administrativo firme, para
ello se procederá a solicitar a quien suscribe en el plazo de ciento ochen-
ta días, contados a partir de su emisión, la declaración de lesividad a
los intereses públicos del acto de que se trate al objeto de impugnarlo
en la vía judicial. Por tal razón, no se declarará la nulidad de ninguna
resolución.
– Como colofón de la necesaria adecuación de las normas que regulan el uso
y la posesión de la tierra en Cuba se impone la promulgación de una ley
especial, que organice también el conjunto de Decreto-Leyes, Decretos,
Resoluciones, Instrucciones y otros cuerpos legales emitidos en materia
agraria. De igual manera, que promueva el perfeccionamiento de los pro-
cedimientos administrativos de solución de conictos en materia agraria y
la creación de una sala o sección de lo agrario en los tribunales populares
para la solución de los conictos agrarios que se determine, la institucio-
nalización del uso de mecanismos alternativos de solución de conictos y
la adopción de medidas cautelares.
Las nuevas salas o secciones no tendrían que ser independientes funcional-
mente, sino que se insertarían dentro de la propia estructura de los tribunales
populares, con una competencia especializada para conocer sobre:
a. controversias relativas a la sucesión de tierras y bienes agropecuarios;
b. acciones reivindicatorias;
c. acciones agrarias sobre deslindes, servidumbres y otros derechos reales so-
bre tierras rústicas;
d. controversias sobre los límites de las tierras rústicas;
e. conictos y acciones agrarias posesorias;
f. expropiaciones de ncas rústicas con nes de explotación agropecuaria;
g. conictos sobre el uso agrícola de aguas en zonas rústicas;
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h. acciones de nulidad contra resoluciones administrativas que declaren o ex-
tingan derechos sobre bienes agropecuarios;
i. conictos derivados de contratos de compraventa de productos agrope-
cuarios y de contratos de prestación de servicios a la actividad agropecuaria;
j. conictos entre el Estado y los usufructuarios de tierras;
k. conictos entre los miembros de Cooperativas Agrarias y las Direcciones
de estas, por motivos económicos o con motivo de su expulsión de dichas
cooperativas;
l. conictos surgidos con motivo de la disolución de cooperativas agropecuarias;
m. entre otros, teniendo en cuenta, en todos los casos, la dimensión ambiental
del Derecho agrario.
Es importante que las salas estén integradas por jueces especializados en la
materia y que estas puedan y deban conformarse, incluso, en las localidades
donde se está dando el conicto.51 Este es el marco propicio para el desarrollo
de la conciliación intraprocesal, como mecanismo de solución alternativa de
conictos en materia agraria, con un juez agrario facultado para propiciarla en
cualquier estado del proceso, antes de la sentencia denitiva. Con una solu-
ción concordada y negociada, proveniente de la labor conciliadora del juez, se
resuelven verdaderamente las diferencias de las partes, y especícamente en
materia agraria está demostrada su efectividad en los ordenamientos jurídicos
latinoamericanos que la han incorporado.
De vital importancia en la modernización es el principio de defensa técnica
gratuita y el acceso a la justicia agraria en sentido general, que incluye no solo
los aspectos de igualdad sustancial, los temas de la justicia cumplida y pronta,
sino también el acceso universal para toda persona.52 En cuanto a este último
aspecto, la forma de satisfacer dicha necesidad no es solamente contar con un
aparato capaz de resolver los conictos ecientemente, sino también contar
con un servicio público que permita a todas las personas que así lo requieran
51 Principio de Itinerancia del juzgador, por ejemplo, el Tribunal podr ía conformarse en una Coo-
perativa, en las tierras del agricultor pequeño, etcétera.
52 Montero Montero, Diana, Democracia y Defensa Pública, Programa formación inicial, Defensa Pú-
blica, vol. I, p. 89.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 583
Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
gozar de asesoría técnica ecaz, cuando se encuentren sometidos a un proce-
so judicial, lo que constituye un reto del ejercicio de la abogacía en Cuba para
la defensa de los derechos de los campesinos.
La representación realizada por los abogados de la Organización Nacional de
Bufetes Colectivos de los campesinos en conictos agrarios puede considerar-
se acertada pero insuciente. Las cifras muestran estabilidad en la intervención
de los abogados en los recursos de apelación y procedimientos de revisión in-
terpuestos ante el Ministro de la Agricultura en los últimos 3 años, cubriendo
como promedio solo el 40 % de la totalidad de los recursos y procedimientos
presentados. Esto ocurre por factores que parten desde el desconocimiento
de la normativa y el Derecho agrario por la mayor parte de los profesionales del
Derecho, así como de la inexistente campaña de divulgación de los derechos
de los campesinos en este sentido, teniendo en cuenta que la ignorancia de
estos es uno de los principales obstáculos para su acceso a la justicia.
No obstante, las cifras pueden no ser totalmente expositivas de este fenóme-
no, teniendo en cuenta que en la revisión de los recursos de apelación y pro-
cedimientos de revisión se detectan en considerables casos, una redacción de
estos escritos acabada, con fundamentos de hecho y de derecho, que hacen
inferir que fueron redactados por juristas. Consideramos que la propia ine-
ciencia de los procedimientos administrativos agrarios y sus largos periodos
de duración han incidido en que en la práctica incluso los abogados de la Or-
ganización contraten los asuntos en materia agraria con codicadores que
amparan solo la elaboración de los escritos, sin ulterior trámite; cuestión
que afecta considerablemente el derecho a la defensa de los sujetos agrarios.
Empero, un reto fundamental es la modernización de los procedimientos ad-
ministrativos vigentes, toda vez que siempre restarán asuntos de competencia
de la administración. Si consideramos que la mayor parte de la tierra en Cuba
es propiedad estatal, su gestión se realiza en una parte importante por em-
presas estatales y el papel que desempeña el Estado en la entrega de tierras
estatales ociosas en usufructo,53 es de vital importancia el perfeccionamiento
53 La estructura porcentual con respecto a la supercie agrícola, según estructura de propiedad
es la siguiente: propiedad estatal socialista 79,3 %; propiedad cooperativa 6,8 % y propie-
dad de agricultores pequeños 13,9 %.
La estructura porcentual con respecto a la supercie agrícola según formas de gestión: em-
presas, granjas y otras entidades estatales 32,3 %; cooperativas agropecuarias 32,1 % y agri-
cultores pequeños 35,7 %. Vid. Panorama Uso de la Tierra, Cuba 2017, publicado en marzo
de 2018 por la Ocina Nacional de Estadísticas e Información de la República de Cuba, p. 4.
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de los procedimientos que quedarán para su solución en vía administrativa,
con una tramitación más sencilla, económica y asequible y la materialización
de principios como la oralidad, imparcialidad, celeridad e inmediación.
El establecimiento de las salas especializadas en materia agraria es la propues-
ta más coherente para la solución de una parte de los litigios agrarios que se
encuentran en sede administrativa. A nuestro juicio, esta reforma procesal
debe partir de la incorporación de un proceso judicial agrario que permita eli-
minar la burocratización y lentitud característica del vigente procedimiento
administrativo, además de considerar todas las tendencias actuales de moder-
nización del proceso agrario, que mucho podrían aportarle en la elaboración
de su propia concepción.
El reordenamiento procesal para la jurisdicción agraria analizado es sin dudas
una de las temáticas esenciales a regular en la futura Ley de Tierras, insertada
en el Cronograma Legislativo aprobado por la Asamblea Nacional del Poder
Popular54 para la próxima legislatura, teniendo en cuenta la necesidad de que
nuestro sistema de Derecho asuma los cambios que impone el moderno en-
juiciamiento con la oralidad en las audiencias agrarias, así como la concreción
de otros principios del proceso agrario tanto en sede judicial como en sede
administrativa para acercar más la justicia al campo y de esta forma despojarla
de esquemas formales.
La nueva Ley de Tierras en materia de jurisdicción agraria, no solo debe dar
cabida a la oralidad y los principios del Derecho procesal agrario moder-
no, sino también debe ser la pionera en regular el poder cautelar agrario
y establecer el catálogo de las medidas cautelares necesarias en defensa
de la producción agraria y el ambiente, logrando una tutela efectiva del
Derecho agrario y, de esa forma, evitar un fallo ineficaz; así como incorpo-
rar en el mecanismo, vías alternativas de solución de conflictos a nuestra
justicia agraria.
Sin dudas, la jurisdicción agraria será uno de los platos fuertes de la futura Ley
de Tierras, en cumplimiento del anhelado sueño de la primera Ley de Reforma
Agraria. No se trata solamente de establecer un sistema de recursos o procesos
administrativos en sede judicial contra lo resuelto por el Ministro de la Agricul-
tura, lo cual queda resuelto en parte con la nueva Constitución de la Repúbli-
ca, sino de la posibilidad de los campesinos y productores agropecuarios de
54 Acuerdo No. IX-49 de 2019, de la Asamblea Nacional del Poder Popular.
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Los procedimientos administrativos de solución de conictos agrarios en Cuba
presentar una petición agraria ante el tribunal o la sala competente y sea este
quien decida o no si esta es procedente.
4. CONSIDERACIONES AD FINEM
La Constitución de la República de Cuba y la Ley del Proceso Administrativo
imponen importantes cambios y retos con su conceptualización de acceso a la
justicia, debido proceso y procedimiento administrativo y derecho a la defen-
sa. En materia agraria, el establecimiento de la garantía de acceso a los órga-
nos judiciales a n de obtener una tutela efectiva hace realidad la posibilidad
de interponer procesos administrativos contra las decisiones emanadas del
Ministro de la Agricultura y otros competentes.
La reforma procesal en Cuba en materia agraria debe partir de la necesaria mo-
dernización de los procedimientos administrativos vigentes y la incorporación
de un proceso judicial agrario que permita diseñar un modelo de justicia agra-
ria con mayor celeridad, constituyendo salas o secciones agrarias en los tribu-
nales populares. Los procesos administrativos previstos para la resolución de
los asuntos agrarios no son los más ecaces, porque la esencia sensible social
de la materia agraria requiere de mecanismos ágiles y efectivos, que causen el
menor daño posible a los intervinientes y los bienes objeto de litigio.
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Recibido: 1/2/2022
Aprobado: 15/3/2022
