Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística. Posible tramitación en el ámbito de la gestión administrativa en España
| Author | M.Sc. Jorge Luis Dueñas Bejerano |
| Position | Doctorando en Derecho, Universidad de Zaragoza (España) |
| Pages | 337-377 |
ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN
REVISTA CUBANA DE DERECHO 337
VOL. 3, NO. 2, JULIODICIEMBRE, PP. 337377, 2023
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR DEFECTOS EN LOS
TÍTULOS HABILITANTES DE OBRA Y ACTIVIDAD URBANÍSTICA.
POSIBLE TRAMITACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN
ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA
Liability for defects in the authorizations for urban development
works and activities. Possible processing in the eld of administrative
management in Spain
M.Sc. Jorge Luis Dueñas Bejerano*
Doctorando en Derecho
Universidad de Zaragoza (España)
https://orcid.org/0000-0003-0399-8083
georgejorgecub@gmail.com
Resumen
La responsabilidad patrimonial de la Administración pública es una de las insti-
tuciones esenciales sobre las que se erigen los actuales Estados de Derecho. En
el caso de la Administración urbanística española, ello encuentra especial signi-
cación por la heterogeneidad de esta, su estructura y complejidad, pero sobre
todo por la diversidad de lesiones que pueden ser causadas al ciudadano y la
amplia casuística en que se originan. Por ello se reconoce el derecho de recla-
mar en virtud del principio de indemnidad que le asiste al administrado, el que
encuentra en el ámbito de la actividad de la gestión administrativa un adecuado
cauce para su tramitación. Es oportuno en estas líneas fundamentar los principa-
les elementos teórico-legales que deben dominarse por este sector profesional,
para la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración urbanística
por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad; estos están circuns-
critos, en el actual artículo, en la demora injusticada en su otorgamiento, la
denegación improcedente y su nulidad.
* El trabajo se enmarca dentro del Programa de Doctorado de Derecho de la Universidad de Za-
ragoza (UNIZAR) y el Grupo de Investigación Cientíca de Agua Derecho y Medio Ambiente
(AGUDEMA), reconocido por el gobierno de Aragón, lo que se realiza con el apoyo de la beca
Ayuda para Iberoamericanos y Ecuatoguineanos en estudios de Doctorado. Curso 2021-2022,
convocada y patrocinada por la Universidad y el Banco Santander.
338 ISSN EDICIÓN IMPRESA: 0864165X, ISSN EDICIÓN ELECTRÓNICA: 27886670, VOL. 3, NO. 2 JULIODICIEMBRE, 2023
M.Sc. Jorge Luis Dueñas Bejerano
Palabras claves: Administración pública; responsabilidad patrimonial; urbanis-
mo; gestión administrativa.
Abstract
The liability of the Public Administration is one of the essential institutions
on which the current rule of law is based. In the case of the Spanish urban
administration, this nds special signicance due to its heterogeneity, structure
and complexity, but above all due to the diversity of injuries that can be caused
to the citizen and the wide range of cases in which they originate. For this reason,
the right to claim is recognized by virtue of the principle of indemnity that assists
the administered party, which nds in the scope of the activity of administrative
management an adequate channel for its processing, It is appropriate in these
lines to base the main theoretical-legal elements that must be mastered by this
professional sector for the demand of patrimonial responsibility to the Urban
Development Administration for defects in the enabling titles of work and
activity, these being circumscribed in the current article in the unjustied delay
in its granting, the improper denial, and its nullity.
Keywords: Public Administration; patrimonial responsibility; urbanism;
administrative management.
Sumario
1. Notas introductorias. 2. Generalidades normativas en torno a la actual conguración en
España de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. 3. Una mirada a
la Administración urbanística y sus títulos habilitantes de obra y actividad. 4. Requisitos
esenciales para la exigencia de responsabilidad patrimonial. Especial referencia en materia
urbanística. 5. Defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad y responsabilidad
patrimonial. Algunos elementos procedimentales a tener en consideración en el marco de
la actividad de gestión administrativa. 6. Conclusiones. Referencias bibliográcas.
1. NOTAS INTRODUCTORIAS
La vigente Constitución española (en lo adelante CE), al igual que ocurre en la
mayoría de los países del entorno internacional, es la base y sustento del sis-
tema de Derecho nacional, así como de la estructura del Estado y su Adminis-
tración pública (en lo adelante, AP). No obstante, su signicado e importancia
no puede resumirse desde el punto de vista organizativo, ni de declaración de
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principios, sino que está profundamente arraigado al carácter simbólico que
ella posee como elemento catalizador de la actual etapa democrática.
Entre los preceptos constitucionales del texto de 1978 se encuentra la piedra
fundacional de la actual estructura territorial1 y de la AP,2 enmarcando en sus
orígenes que la materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda
podrían ser competencia de las Comunidades Autónomas (en lo adelante,
CC.AA.), artículo 148, apartado primero, punto tercero, si así lo asumían por
medio de sus Estatutos de Autonomía (EE.AA.), prerrogativa que actualmente
asumen todas las CC.AA. Igualmente congura al principio de responsabilidad
patrimonial (artículo 106. 2), que transversaliza el funcionamiento de todos los
poderes públicos, siendo una suerte de pedestal en el cual se erige el Estado
de Derecho.
La AP ha sido entendida desde disímiles perspectivas y concepciones teóricas
tanto en la actualidad como en su devenir histórico,3 lo que implica el carácter
englobador de esta categoría, traducido en el conjunto y las variadas funcio-
nes que ella desempeña, las que pasan inexorablemente por la circunstanciali-
dad que impone la ideología económica, política y social predominante en un
país y época determinada.4
En el presente existe cierto consenso en los estudios doctrinales respecto a la
AP, en torno a la idea de entender esta en una dualidad de acepciones, expre-
sadas de forma objetiva o funcional y subjetiva o estructural.5
1 Cfr. artículo 137 y ss. de la Constitución española, en Boletín Ocial del Estado, No. 311, 29
de diciembre de 1978. Esto es de suma importancia porque implica reconocer un conjunto
de competencias a las CC.AA., así como al Estado, que pueden ser exclusivas o compartidas,
donde la materia de urbanismo y ordenación territorial es una de estas, implicando que cada
CC.AA. tenga normativa y, por ende, regulación jurídica propia en este sentido.
2 Cfr. artículo 103 de la Constitución española de 1978.
3 Vid. seVero giannini, M., Derecho Administrativo, Vol. I, pp. 37-61; TaMayo Pineda, n. y J.a. Fernández
esTrada, “Conceptualización de la Administración Pública cubana. A modo introductorio”, en
Lourdes Tabares (coord.), Administración Pública. Conceptos y realidades, p. 13 y ss.
4 Vid. garcía de enTerría, e. y T. R. Fernández rodríguez, Curso de Derecho Administrativo I, pp. 54 y 55;
casTanedo aBay, A., “Nociones generales acerca de la Administración Pública, como objeto de
estudio y regulación jurídica del Derecho Administrativo”, en Temas de Derecho Administrativo
cubano I, pp. 13 y 14.
5 Vid. Parada, R., Derecho Administrativo I – Introducción, Organización administrativa, empleo
público, pp. 101 y 102; sánchez Morón, M., Derecho Administrativo. Parte General, p. 39.
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La índole objetiva, en este sentido, se ilustra a partir de los intereses colectivos
y públicos que la Administración está llamada a satisfacer en el ejercicio de las
funciones que posee, lo que la hace diferenciarse y con ello distinguirse de los
demás poderes públicos.
Como sujeto actuante, la AP es un aparato estructural integrado por un conjun-
to de organismos y órganos de variados niveles y complejidades, que tienen
en la ley el fundamento de su personalidad jurídica y, por tanto, se constituye
en sujeto de Derecho con patrimonio propio, del cual “emanan declaraciones
de voluntad de alcance general o reglamentos y de alcance individual o actos
administrativos”.6
Este enfoque estructural permite identicar en su seno diferentes sectores o
tipos de administraciones, donde la urbanística es uno de estos, signada, evi-
dentemente, por elementos generales que le vienen impuestos de su género
como arquetipo especial de AP, pero igualmente, por las particularidades que
le imprime la especialidad, objeto y contenido material –urbanismo y ordena-
miento territorial– que ordena y regula.
En el ámbito de la Administración pública urbanística (en lo adelante, APU) y a
través de sus competencias individualizadas en potestades públicas, se orde-
nan los procesos de urbanización, la vigilancia de las edicaciones y la orde-
nación territorial, delimitándose a la actividad urbanizadora como intermedia
entre el último aspecto mencionado y el ius aedicandi, como parte patrimo-
nial del ius soli del que el titular es poseedor.
En ello también se expresa la potestad de planeamiento7 como elemento sin-
gular de la institución urbanística, del cual el ius variandi constituye su típica
expresión, al denir el carácter estatutario del suelo sin que la Administración
quede vinculada a planes y ordenaciones previas, pero sí debiendo argumen-
tar y justicar con ello, las alteraciones introducidas al planeamiento, en caso
de que se realizaran, como límite que debe evitar la arbitrariedad de dicho
ente público.
Resultado de lo referido, la APU es la competente para planicar, aprobar y
modicar los planes urbanísticos, decide sobre la adaptación de los proyectos
6 TaMayo Pineda, n. y J. a. Fernández esTrada, “Conceptualización…”, cit., p. 20.
7 Vid. PareJo alFonso, L., Lecciones de Derecho Administrativo. Orden económico y sectores
de referencia, p. 460 y ss.; en igual sentido, vid. Parada, R., Derecho Administrativo III –
Bienes Públicos. Derecho Urbanístico, p. 424 y ss.
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de obras públicas que se pretendan ejecutar sobre la base del plan aprobado;
e igualmente autoriza, deniega, modica o extingue los diferentes títulos ha-
bilitantes de obra y actividad (en lo adelante, THOA), necesarios para la ejecu-
ción de acciones de índole urbanística en el marco del plan urbano aprobado
y vigente.
De ahí que los THOA,8 los cuales pueden ser o no actos administrativos,9 tradu-
cidos estos en licencias, Declaración responsable (DR) y Comunicación previa
(CP) –donde la primera es un acto autorizatorio clásico formalizado por medio
de acto administrativo, mientras los restantes títulos no tienen esta condición,
ya que su validez, ecacia y efectos no dependen del previo pronunciamiento
administrativo– tienen como característica común que todos son el mecanis-
mo formal que implementa la APU para que el solicitante de ellos acredite ante
esta tener las condiciones requeridas y, en consecuencia, estar legitimado para
el desarrollo de una especíca acción urbana en el seno del derecho del que es
titular. Igualmente tienen como elemento diferenciador que en el caso de las
licencias, ellas persiguen como n un control previo de la legalidad urbanísti-
ca; mientras que las DR y CP, en aras de facilitar la tramitación y el acceso del
administrado de forma más inmediata a lo solicitado, el control de legalidad
urbanística es posterior, haciendo ejecutable desde el momento de la solicitud
lo contenido en ella.
8 Es importante acotar que esta terminología tiene su fundamento en el nacimiento de la
Directiva No. 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006,
relativa a los servicios en el mercado interior (publicado en DOUE, No. 376, de 27 de diciembre
de 2006); concerniente a la “simplicación de los procedimientos y trámites administrativos
para la prestación de una actividad”, eliminando trabas administrativas y exibilizando
dicho tratamiento burocrático, lo que condujo a un cambio legislativo en parte de Europa,
donde han encontrado espacio nuevas guras, como títulos administrativos habilitantes de
obra y actividad, que en el caso español se denominan Comunicación previa y Declaración
responsable.
Los precedentes títulos habilitantes de obra y actividad no constituyen actos administrativos,
en cambio se encuentran enmarcados en la lógica europea de una mayor libertad del
administrado para la ejecución de actividades urbanísticas, siempre que no contradigan la
legalidad en este orden establecida, por lo que una vez presentadas, la Administración puede
oponerse, imposibilitando la ejecución de la actividad, aunque en el caso de que la oposición
sea ilegal o improcedente, se puede generar un supuesto de responsabilidad patrimonial.
Es importante reseñar que en estos casos de nuevo tipo, el ya mencionado control previo
de legalidad, que normalmente hace la Administración urbanística como antesala para
autorizar una licencia u orden de construcción, vericando que el proyecto presentado se
encuentra en correspondencia con la legislación urbanística y con las regulaciones vigentes,
pierde sentido.
9 garcía de enTerría, e. y T. r. Fernández rodríguez, Curso de Derecho...I, cit., p. 590.
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Son dichos títulos la expresión de una declaración de voluntad concreta de
la competencia10 reconocida a la Administración urbana como medida de su
función pública, indicando el espacio de actuación de ella.
En consecuencia, son las licencias, las DR y CP en materia de urbanismo, en
donde se autoriza, en el caso de la primera y se pone de maniesto o de co-
nocimiento, en el caso de las restantes, al alcalde,11 que se cumplen por el soli-
citante los requisitos establecidos en la normativa vigente para realizar uno o
varios de los actos de transformación, construcción, edicación o uso del suelo
o el subsuelo; manifestación palpable de las competencias que en esta mate-
ria poseen las administraciones locales en la tramitación, concesión y control
de los THOA.
Por ello no resulta ajeno que en el marco del diligenciamiento de estas licen-
cias, DR y CP, así como en el posterior control o vericación de ellas por las
administraciones competentes, se susciten ciertos defectos que ocasionan da-
ños a los administrados, sean estas personas físicas o jurídicas, e incluso por
circunstancias sobrevenidas en la ordenación territorial y urbana, que implican
la modicación de los planes, haciendo indispensable la revisión de los THOA
concedidos en el marco de estos.
Lo anterior condiciona que los daños sufridos por esos terceros generen a
su vez la responsabilidad del titular del servicio público que los causa; daños
que pueden o no ser considerados como lesión desde el punto de vista de la
institución de la Responsabilidad patrimonial (RP), aspecto que acotaremos
posteriormente.
La responsabilidad, de manera muy simple, podemos entenderla como un
valor social, originado en el deber de asumir las consecuencias de una deter-
minada acción. En el marco del Derecho, esta adquiere especial relevancia,
convirtiéndose en un principio de orden por la actuación u omisión de los
10 En términos elementales, la competencia puede denirse como la medida de la capacidad
jurídica de cada órgano o el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento
jurídico le atribuye y que por ello está autorizado y obligado a ejercitar. Vid. Parada, r., Derecho
Administrativo I..., cit., p. 114 y ss.
11 La LPAC, 39/2015, en su artículo 69 determina, a los efectos de dicha norma, qué entender por
Declaración responsable, así como por Comunicación, siendo en ambos casos un documento
en el que los interesados maniestan o ponen en conocimiento de la AP determinados
particulares. En materia de urbanismo ello adquiere relevancia propia, ya que la totalidad de
las leyes autonómicas en esta materia recogen dichos documentos como THOA.
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Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
distintos sujetos sometidos a su regulación, lo que incluso estará ceñido a la
rama especíca en donde se genere.12
El Derecho público no escapa de este argumento, siendo el principio de la
RP de la Administración uno de los soportes del Derecho administrativo con-
temporáneo, aseverándose por el profesor cosculluela MonTaner: “El tema de
la responsabilidad es, en este sentido (como dijera Hauriou y entre nosotros
recuerda Martín Rebollo), uno de los pilares fundamentales, junto con el siste-
ma contencioso-administrativo, en la construcción del Derecho administrativo
como un Derecho garantizador”.13
En correspondencia con las consideraciones expuestas, el objeto de estudio
de este trabajo estará circunscrito a la RP que se puede generar por defectos
de los THOA urbanísticos, especialmente por la demora injusticada en el otor-
gamiento, la denegación improcedente, y su nulidad; contextualizando en el
marco de la gestión administrativa, la posible reclamación y tramitación de
dicha responsabilidad.
Con este monográco se pretende fundamentar los principales elementos
teórico-legales que deben dominarse en el ámbito de la gestión administra-
tiva para la exigencia de RP a la APU por defectos en los THOA, así como el
procedimiento para su reclamación.
2. GENERALIDADES NORMATIVAS EN TORNO A LA ACTUAL
CONFIGURACIÓN EN ESPAÑA DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En la actualidad, no existe discusión de que el principio de Responsabilidad
patrimonial de la Administración pública (en lo adelante, RPAP) encuentra su
máximo sustento normativo en la Constitución de 1978, donde el artículo 106,
apartado segundo, reconoce: “Los particulares, en los términos establecidos por
la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquie-
ra de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
12 Vid. Vedel, G., Derecho Administrativo, p. 269. En este sentido vid. Fernández Farreres, G., Sistema
de Derecho Administrativo II, p. 477.
13 cosculluela MonTaner, L., Manual de Derecho Administrativo. Parte General, p. 611.
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Podría asegurarse que la trascendencia de este precepto no está ceñida sola-
mente a normar en un texto constitucional la RP, sino igualmente en la lógica
organizativa-estructural que él tiene dentro de la carta magna, donde el Título
IV, denominado “Del Gobierno y de la Administración”, sería quien alberga tal
regulación. Con ello no sólo se convierte en un principio de índole declarativa,
sino en un principio funcional del buen ejercicio del gobierno y la AP. Igual-
mente por la manera en que se replicó este, ya sea desde el punto de vista le-
gal, siendo varias y heterogéneas las normas tanto sustantivas como adjetivas
que lo regulan, como por el rol protagónico de la jurisprudencia14 en la cons-
trucción de esta institución, condicionando su perfeccionamiento y dotándola
de autonomía frente a la concepción originaria de la responsabilidad civil del
Derecho privado.
Pero la ordenación constitucional en torno a la responsabilidad no debería cir-
cunscribirse solamente al artículo 106.2, pues, a nuestro criterio, existe otro
conjunto de numerales que arropan y le dan sentido a este. Plausible resaltar
el artículo 1, cuando declara a España como un Estado social y democrático
de Derecho; el 9.3, en el sentido de que la Constitución garantiza el principio
de legalidad, la seguridad jurídica, así como la responsabilidad de los poderes
públicos; el 10.1, que enarbola la dignidad de la persona como fundamento
del orden político y de la paz social; el 24, que consagra el derecho a la tu-
tela judicial efectiva de los ciudadanos; el 33, que reconoce la protección a
la propiedad privada; el 103, que estipula que la AP sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de ecacia, jerarquía,
descentralización, etc., sometida plenamente a la ley y al Derecho; el 121 de
responsabilidad judicial, así como el 149.1.18, que regula la competencia ex-
clusiva a favor del Estado en materia de responsabilidad de todas las AP.
Desde el ámbito de las normas ordinarias, ya fue advertido en el epígrafe pre-
decesor la diversidad que comenzó a existir cuando de regulación de RP ha-
blamos. No obstante, centraremos las siguientes cuartillas a aquellas que hoy
están vigentes, debiendo aludir, casi por obligación metodológica, a sus as-
cendientes más directos.
14 Vid. garcía de enTerría, E., “Potestad expropiatoria y garantía patrimonial en la nueva Ley de
Expropiación Forzosa”, en Anuario de Derecho Civil, tomo VIII, fascículo IV, BOE, octubre-
diciembre, 1955, pp. 1104 y ss.
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Son las actuales Leyes No. 39 y No. 40, ambas de 2015,15 los exponentes más
signicativos en materia de RPAP. La primera es la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), mientras que la
segunda es la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). A pesar de
esto, es inevitable resaltar la Ley No. 29/1998, reguladora de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, así como la Ley No. 6/1985, Orgánica del Poder
Judicial, y con un contorno más especíco, pero directamente relacionado con
el tema que se trata, el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Ur-
bana de 2015 (LSRH).
La Ley No. 40/2015, en su primer artículo consagra: “La presente Ley establece y
regula […] los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones
Públicas y de la potestad sancionadora […]”.
Mientras, en su numeral 3, “Principios generales”, reitera el mandato constitu-
cional de que las AP sirven con objetividad los intereses generales y actúan de
acuerdo con los principios de ecacia, jerarquía, con sometimiento a la Cons-
titución y a las leyes, donde la buena fe, la conanza legítima, la responsabili-
dad por la gestión pública, así como el servicio efectivo a los ciudadanos, son
algunos de ellos. No obstante, la mayor nota de relevancia se encuentra en los
postulados del Capítulo IV, el que tiene como objeto exclusivo tratar la RPAP.
Partiendo de esta regulación y evitando la reproducción de este por su exten-
sión, se pueden resumir las notas siguientes:
– Reconoce la existencia de una lesión sufrida por los par ticulares.
– La lesión sufrida es causada en el marco de ser vicio público (por acción u
omisión o por falta de servicio).
15 Dada la naturaleza del actual monográco y el poco espacio con que se cuenta,
mencionaremos con una nalidad puramente informativa a los predecesores normativos la
Ley No. 39/2015 y la Ley No. 40/2015, ello en aras de que el lector pueda tener una idea
más cabal del antecedente legal existente. En consecuencia, la Ley No. 39/2015 hubo de
derogar la Ley No. 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la que a su vez había derogado y con
ello sustituido a la Ley de 20 de julio de 1957 sobre régimen jurídico de la Administración
del Estado.
La Ley No. 40/2015, por su parte, derogó la Ley No, 6/1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado.
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– Estipula el derecho del particular a quedar indemne por la lesión (nali-
dad restitutiva).
– R atica la objetividad como carácter del sistema de RPAP (funcionamien-
to normal o anormal de la AP).
– Revalida la forma directa de exigencia de responsabilidad a la AP, sin des-
conocer la opción de esta a poder ejercer su derecho de repetición.
– Aclara la no necesaria correspondencia de que la anulación administra-
tiva o jurisdiccional de un acto o disposición administrativa presuponga
derecho a la indemnización.
– Establece la imputación como puente imprescindible para que se pueda
materializar la responsabilidad exigible a la Administración cuando hay
una lesión causada en el seno del servicio público. Si existe fuerza mayor
o daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo
con la Ley, estos no adquieren la condición de lesión antijurídica, por lo
cual no son imputables a la AP.
– Caracteriza a la lesión suscitada, la que debe ser: antijurídica, efectiva,
evaluable económicamente y determinada.
– Regula la responsabilidad del Estado legislador.
– Remite a otra norma independiente para la regulación de la RP del po-
der judicial.
– I nstituye la concurrencia de responsabilidades de las AP.
– Concreta elementos de temporalidad, imputación y criterios de valora-
ción a tener en cuenta para el cálculo de la indemnización.
Como es posible percatarse, en dicho apartado adquieren corporeidad legal
las exigencias teóricas y de derecho, precedentes que hasta este momento
han sido argüidos tanto por los autores que tratan esta materia, como por los
magistrados que solucionan y resuelven los conictos y situaciones generadas
en los derroteros de la RPAP.
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La LPAC de 2015, en igual sintonía que la anteriormente aludida, deja sentado
desde su artículo 1 que tiene por objeto regular el procedimiento de reclama-
ción de RPAP. Esta norma de naturaleza adjetiva remarca en sus postulados los
derechos de las personas en sus relaciones con la AP, recalcando en su artículo
13, inciso f), la de la exigencia de responsabilidades a esta cuando así corres-
ponda legalmente.
Emanación de lo antepuesto y directamente relacionado con su n procesal,
el Título VI sistematiza las disposiciones sobre el procedimiento administrativo
común; y su Capítulo II, dedicado a la iniciación de este, es el que aglutina sus
clases, las que pueden ser de ocio o a solicitud de interesado; aspecto de re-
levancia si tenemos en cuenta que ello condiciona la forma y las actuaciones
previas a seguir en cada caso.
En el actual trabajo trataremos sólo las concernientes a solicitud de interesa-
do, las que están consignadas en la Sección 3, del capítulo citado, por ser las
más relevantes a los efectos del objeto que se estudia. En este, el artículo 66
tiene un profundo carácter formalista, ya que tiene como esencia los datos
e información imprescindible que se deben aportar con la solicitud, siendo
apreciable lo que consigna el inciso b) en cuanto a la identicación del medio
electrónico o, en su defecto, el lugar físico en que desea que se practique la
noticación, ello por su relación con el numeral 13, inciso b), de esta Ley, reco-
nociendo el derecho de las personas en su relación con la AP a ser asistidos en
el uso de medios electrónicos. En igual sentido, el numeral 14 trata el derecho
u obligación de relacionarse electrónicamente con las AP, reglamentando que
es opcional en el caso de las personas físicas, mientras es preceptivo en el caso
de las jurídicas y de los que ejerzan una actividad profesional para la que se
requiera una colegiación profesional.16
16 Actualmente, la Ley No. 2/1974, de 13 de febrero, es la que regula lo concerniente a los Colegios
Profesionales, modicada por la Ley No. 25/2009, de 22 de diciembre, De modicación de
diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y
su ejercicio, también conocida como “Ley Ómnibus”.
La Ley Ómnibus no estableció un elenco de profesiones de colegiación obligatoria, aunque
modicó el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales, disponiendo que “será requisito
indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional
correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal”.
La atribución al legislador estatal para el ejercicio de esta competencia en España fue reiterado
por el Tribunal Constitucional en la Sentencia No. 3/2013, de 17 de enero, cuando asevera:
“… correspondiendo al legislador estatal, conforme a lo establecido en el art. 3.2, determinar los
casos en que la colegiación se exige para el ejercicio profesional y, en consecuencia, también las
excepciones, pues éstas no hacen sino delimitar el alcance de la regla de la colegiación obligatoria,
actuando como complemento necesario de la misma. La determinación de las profesiones para
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Lo anterior es un elemento a tener en cuenta en la actividad de gestión admi-
nistrativa a los efectos de la tramitación de los asuntos de RP por THOA, ya que
en el supuesto de que el servicio prestado al cliente persona física consista
sólo en la asesoría y elaboración del escrito de reclamación a la autoridad lo-
cal, el ciudadano decide, después de rubricarlo, su forma de presentación. No
obstante, cuando la prestación al interesado por parte del gestor esté encami-
nada tanto a la orientación como confección del escrito, presentación de este
y seguimiento a efectos de noticaciones, será obligado relacionarse a través
de los medios electrónicos.
Cabe reiterar, igualmente, que si el cliente es una persona jurídica, siempre
estará obligado a relacionarse e iniciar el procedimiento administrativo corres-
pondiente de manera telemática, ya sea presentando por su propio derecho el
escrito que la gestoría le ha elaborado, o si esta lo hace en representación de él.
Sucede que este posible cliente representado por la gestoría debe tener una
condición para poder promover el procedimiento administrativo, y es la de in-
teresado. Esta categoría tiene su regulación en el artículo 4 de esta ley, exterio-
rizada en el titular del derecho o intereses legítimos individuales o colectivos
que se invoquen (persona física o jurídica), pero también debe reconocerse
esa legitimación a quienes hayan adquirido esa condición derivada de alguna
relación jurídica trasmisible (artículo 4.3 de la LPAC). A pesar de ello, en los
casos de RP no consta que exista jurisprudencia pacíca al respecto, cuando
cuyo ejercicio la colegiación es obligatoria se remite a una ley estatal previendo su disposición
transitoria cuarta que, en el plazo de doce meses desde la entrada en vigor de la ley, plazo
superado con creces, el Gobierno remitirá a las Cortes el correspondiente proyecto de ley y que,
en tanto no se apruebe la ley prevista, la colegiación será obligatoria en los colegios profesionales
cuya ley de creación así lo haya establecido”.
Consecuencia de lo anterior y de la Disposición Transitoria Cuarta de la “Ley Ómnibus”,
que establece que hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las
obligaciones de colegiación vigentes y teniendo en cuenta que el Estatuto Orgánico de la
profesión de Gestor Administrativo, aprobado por Decreto No. 424/1963, de 1 de marzo,
reguló como requisito obligatorio para obtener tal condición, la colegiación (artículo 6, inciso
i), se puede aseverar que esta es una actividad profesional de las obligadas a relacionarse
telemáticamente con la AP. Cfr. Ley No. 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales,
BOE No. 40, de 15 febrero de 1974; Ley No. 25/2009, de 22 de diciembre, de modicación de
diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios
y su ejercicio, BOE No. 308, de 23 diciembre de 2009; Sentencia del Tribunal Constitucional
3/2013, de 17 de enero. Recurso de inconstitucionalidad 1893-2002, BOE No. 37, de 12 febrero
de 2013 y Decreto No. 424/1963, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de
la profesión de Gestor Administrativo, BOE No. 58, de 08 marzo de 1963.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 349
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
la lesión que se reclame es de índole moral y el presunto interesado sea un
tercero por haber fallecido el lesionado.17
El artículo 67 tiene como peculiaridad, pormenorizar ciertos elementos in-
eludibles en las solicitudes de iniciación del procedimiento administrativo en
materia de RP, ello revela la singularidad de este. Se establece el periodo de
un año para la prescripción del derecho a reclamar, así como determinadas
reglas para contabilizarlo, a partir de la ocurrencia del hecho o acto lesivo; de
la noticación de la resolución administrativa o sentencia denitiva que anule
un acto o disposición de carácter general; así como a partir de la publicación
en el Boletín Ocial del Estado (en lo adelante BOE) de la sentencia que declare
la inconstitucionalidad de una norma. No obstante, en el caso de daños de ca-
rácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde
la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
A simple vista pareciera factible poder determinar siempre sin equivocación,
el término de tiempo para la prescripción de la acción y, con ello, la posibilidad
de que el sujeto-cliente no vea desvanecido su derecho a reclamar. Pero la
casuística de hechos denota que no sucede así, sobre todo porque además de
las reglas especiales resumidas en el párrafo anterior, hay que tener en cuen-
ta, por ejemplo, si el tipo de lesión ocasionada es permanente o continuada,
como si es inmediata o diferida en cuanto a sus efectos; también por el conjun-
to de circunstancias que pudieran originarse una vez acontecido el daño y con
ellas, una posible interrupción de la prescripción.
Recientemente, la Sala de lo Contencioso del máximo foro judicial español jó
doctrina respecto a la interrupción del plazo de prescripción del derecho a re-
clamar indemnización por RP a la AP, lo cual hizo por conducto de la Sentencia
No. 2272/2022, de fecha 30 de junio de 2022, correspondiendo al recurso de
casación 5031/2021 en el sentido siguiente:
“De conformidad con las sentencias que se acaban de recoger (en especial, SSTS
de 2 de marzo de 2011-recurso de casación núm. 1860/2009- y 16 de diciembre
de 2011 –recurso de casación núm. 2599/2007– debemos llegar a los siguientes
pronunciamientos:
(I) la interposición de una diligencia preliminar para la obtención de la historia
clínica no constituye una acción idónea a los efectos de interrumpir el plazo de
17 Vid. Fernández Farreres, G., Sistema de Derecho Administrativo II…, cit., p. 541 y ss.
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prescripción de un año para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Admi-
nistración Pública por daños derivados de la actuación sanitaria.
(II) la presentación de un escrito limitado a comunicar la intención de interrumpir
la prescripción mediante su presentación al amparo del artículo 1973 del Código
Civil no puede determinar dicha interrupción en el ámbito de la responsabilidad
patrimonial de la Administración Pública por daños derivados de la asistencia sa-
nitaria, al no ser acción idónea para ello”.
Al anterior razonamiento le antecedió todo un análisis de los planteamientos
y precedentes de la Sala Tercera en materia y situación similar. Los argumentos
que se reiteran en el párrafo anterior han sido casi inamovibles desde 1992.
Ello ha encontrado desigual tratamiento en las resoluciones de la Sala Primera
del Tribunal Supremo,18 interpretándose más restrictivamente la prescripción
en el argumento de que ella tiene una nalidad más de seguridad jurídica que
de estricta justicia. Baste recordar que ambas salas, Tercera y Primera, tienen
naturalezas diferentes, una de lo Contencioso-Administrativo, la otra de lo Ci-
vil, pero de manera similar han tratado profusamente lo concerniente a la pres-
cripción y la interrupción de esta, lo que ha servido de argumento indistinto
para los accionantes de este derecho para reclamar ante la Administración.
En este breve recorrido regulatorio, el artículo 67 establece el plus de que di-
cha reclamación especique de forma obligatoria las lesiones producidas, la
presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio
público, la evaluación económica de la RP, si fuera posible, y el momento en
que la lesión efectivamente se produjo. Irá acompañada de cuantas alegacio-
nes, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de
prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.
Lo citado reitera de alguna manera lo que ya el mencionado Capítulo IV de la
RPAP había consignado como requisitos a solventar para los posibles aconte-
cimientos en esta materia.
Ultimando ideas sobre estos particulares, se ha realizado por el legislador, en
el artículo 69 de la LPAC, una denición en torno a qué entender por DR y por
comunicación, lo cual resulta interesante, si bien esto es el resultado de la ab-
sorción en el Derecho nacional de la Directiva No. 2006/123/CE del Parlamen-
to Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, que ya fue tratada en páginas
precedentes.
18 Ibidem, p. 545 y ss.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 351
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
A pesar de ello, en el escenario de la APU, ambos documentos adquieren una
notabilidad mayor en la regulación autonómica de las CC.AA. al ser conside-
rados parte de los THOA, lo que implica que conceptos generales del Dere-
cho enmarcados en ramas especícas tengan sentido y efectos jurídicos par-
ticulares. Por ello, en el contexto de la APU española se generan situaciones
que pueden tener relevancia, a los efectos de su responsabilidad patrimonial,
cuando existen defectos en los mencionados títulos urbanísticos.
3. UNA MIRADA A LA ADMINISTRACIÓN URBANÍSTICA Y SUS TÍTULOS
HABILITANTES DE OBRA Y ACTIVIDAD
En la carta magna de 1978 están las claves de la estructura y forma de la AP es-
pañola, así como sus complejidades. Esta, desde el propio artículo 2, consagra
la unidad de la nación y su indivisibilidad, partiendo del reconocimiento del
derecho a la autonomía de las regiones que la integran.
El conjunto de preceptos constitucionales que componen este texto, en re-
iteradas ocasiones hace alusión a las CC.AA., pues este es un elemento casi
omnipresente en su redacción.
En este sentido debe resaltarse, por su relación con lo tratado en estas líneas,
el artículo 81 constitucional, cuando ofrece la categoría de ley orgánica, las
que aprueben los Estatutos de Autonomía; el 137, que consagra la organiza-
ción territorial del Estado en municipios, en provincias y en las CC.AA. que se
constituyan, disponiendo que todas estas entidades gozan de autonomía para
la gestión de sus respectivos intereses; el 140, que garantiza la autonomía de
los municipios y reconoce su personalidad jurídica, con gobierno y administra-
ción enmarcados en sus respectivos ayuntamientos.
Tratamiento independiente merece el Capítulo III del Título VIII, dedicado por
el constituyente de manera total a las CC.AA., y donde se regula en el artículo
148 las posibles competencias que estas asumirían, las que se expresan tanto
desde la organización de las instituciones del autogobierno, como en la orde-
nación del territorio, urbanismo y vivienda, entre muchas otras.
Lo anterior constituiría un elemento de especial trascendencia, por cuanto se-
rían las Administraciones locales las asumirían un rol protagónico en la orde-
nación y regulación de una materia como la señalada, máxime cuando esta
posee peculiaridades propias en el sentido de las especicidades que le im-
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primen las diferencias de cada territorio y ciudad, por lo que con dichas com-
petencias se reconoce la existencia de una pluralidad que debe ser ordenada
desde la individualidad.
Motivado en las competencias dispuestas, cada una de las 17 CC.AA.19 existen-
tes en España se han dado, según sus Estatutos de Autonomía, competencias
exclusivas en materia de ordenación de territorio, vivienda y urbanismo. El
profesor MarTín reBollo, en torno a esta estructura territorial y de poder políti-
co, recuerda que “[…] no son meros soportes de una descentralización admi-
nistrativa o de gestión, sino auténticas realidades políticas con competencias
legislativas propias […]”.20
La exclusividad competencial en la materia de urbanismo, vivienda y ordena-
ción territorial, señalada a favor de las CC.AA., no implica ni desconocer el mar-
co legislativo estatal ni tampoco las tradicionales competencias de ejecución
que en esta materia disponen las entidades locales.
Los municipios y sus ayuntamientos han sido y son los protagonistas de la
gestión urbana y de ordenación del territorio, ya que poseen el bloque ma-
yoritario tanto de las competencias administrativas como de ejecución de la
legislación urbana de carácter estatal o autonómico. Ellos son claves en la ges-
tión urbanística, tanto por su papel en la planicación, en la ejecución de esta,
como en la tramitación de las autorizaciones y modicaciones de los THOA,
el control de legalidad previo y posterior de lo edicado, así como por su rol
sancionador, consecuencia de las infracciones acontecidas.
Lo anterior encuentra legitimación en la Ley Reguladora de las Bases del Régi-
men Local (LRBRL) de 1985,21 la que reitera en su artículo 1 al municipio como
entidad básica de la organización territorial del Estado, gestionando con au-
19 A modo de ejemplo, se pueden consultar las normativas siguientes: Ley No. 2/2006, de 30
de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, BOE, No. 266, de 04 de noviembre de 2011;
Ley No. 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, BOE, No. 245, de 12 de
octubre de 2001; Ley No. 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo, de Galicia, BOE, No. 81, de 04
de abril de 2016; Ley No. 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de
La Rioja, BOE, No. 123, de 24 de mayo de 2006; Decreto Legislativo No. 1/2014, de 8 de julio,
del gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de
Aragón, BOE, No. 140, de 18 de julio de 2014.
20 MarTín reBollo, L., Leyes Administrativas, p. 2294.
21 Cfr. Ley No. 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, BOE No. 80, de
03 abril de 1985.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 353
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
tonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. En su
artículo 2 declara que para la efectividad de la autonomía garantizada, la le-
gislación del Estado y la de las CC.AA. deberán asegurar a los municipios su
derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus
intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda.22
Con este antecedente, el artículo 25 de la ley analizada reconoce como com-
petencia del municipio, en el marco de la legislación estatal y autonómica,
al urbanismo, y con ello al planeamiento, a la gestión, ejecución y disciplina
urbanística, así como a la conservación y rehabilitación de las edicaciones.
Igualmente dispone que el alcalde tiene como atribución dirigir el gobierno
y la administración municipal, y es quien otorga las licencias, salvo que las le-
yes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno
Local,23 y en el numeral 84 reconoce a las entidades locales la posibilidad de
dictar ordenanzas, que son disposiciones de carácter general dictadas como
instrumentos de ordenación urbanística.
Junto a este marco regulatorio y competencial local coexisten, como ya ha
sido reiterado, diferentes leyes legales de carácter estatal, que se promulgarían
sobre aspectos que transversalizan la forma, manera, el sentido y alcance de
las normas de inferior rango dictadas por las CC.AA. y por los ayuntamientos.
Ejemplo de ello es la actual LSRH de 2015,24 que aunque no es de carácter
urbanístico, tiene una incidencia directa en él; así como la aprobación del Re-
glamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley
sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 1978;25 o la LRBRL, de 1985,
ya mencionada.
22 Cfr. artículo 2.1: “Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las
entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los
distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá
asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos
afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en
atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión
de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, ecacia
y eciencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
nanciera”.
23 Cfr. artículo 21 de la LRBRL 7/1985.
24 Real Decreto Legislativo No. 7, de 30 octubre de 2015, España, “Ley de Suelos y Rehabilitación
Urbana”, BOE No. 261, de 31 octubre de 2015.
25 Cfr. Real Decreto No. 2187/1978, de 23 de junio, “Reglamento de Disciplina Urbanística para el
desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana”, BOE No. 223,
de 18 septiembre de 1978. Este reglamento constituye una disposición derogada en cuanto
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En consecuencia, cada ayuntamiento posee sus regulaciones urbanísticas pro-
pias, las que responden a la realidad de sus municipios, y están matizadas de
alguna manera por los presupuestos generales que se establecen en las nor-
mas estatales, en el sentido del régimen estatutario que posee el suelo; en la
previsión de que el derecho de edicación en sí mismo no constituye parte
del contenido del derecho de propiedad sobre el suelo; así como en la nece-
sidad de que toda acción de edicación requerirá del acto de conformidad,
aprobación y autorización administrativa que sea preceptivo, según la legisla-
ción, pero que igualmente y como consecuencia de la recepción del Derecho
comunitario en el nacional, sólo se establece la obligación de actos expresos,
es decir, licencias para algunos actos con n urbanístico, mientras que otro
amplio conjunto de ellos sólo requieren DR o CP como trámite imprescindible
para su puesta en marcha.
En este sentido, el profesor Fernández rodríguez arma con meridiana claridad
que “el sistema fue objeto de un reajuste general para adaptarlo a los princi-
pios de la Directiva de Servicios y a la Ley 17/2009, de 23 de Noviembre, por lo
que, como ya hemos visto, la licencia propiamente dicha, es decir, la autoriza-
ción previa de la actividad, sólo es exigible en los casos previstos en el artículo
11.4 LS. En todos los demás casos que antes venían sujetos a licencia por el
artículo 178 TR 76 hasta hoy, procede la declaración previa o la vericación
posterior en los términos que precise la legislación de ordenación territorial y
urbanística de las diferentes Comunidades Autónomas”.26
Por ello debe reiterarse que las legislaciones autonómicas en materia de urba-
nismo en la actualidad han adoptado los citados actos administrativos autori-
zatorios en el sentido clásico de licencia, para supuestos donde la complejidad,
los volúmenes de modicación, reconstrucción, conservación, ampliación,
sustitución u obras nuevas, etc., por su naturaleza y dimensiones, signiquen
alteraciones sustanciales, lo que se ha entendido como obras mayores. De ahí
se oponga por la disposición derogatoria de la Ley No. 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma
del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, Ref. BOE-A-1990-17938. Es relevante
la frase: en cuanto se oponga, de ahí que lo que no contradiga a este, ni a las posteriores
normas que le sucedieron, aun sea considerado válido legalmente.
En este sentido, se suscitaron varias derogaciones normativas en materia de urbanismo,
pasando por la No. 1/1992, de 26 de junio, texto refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana; el Real Decreto Legislativo No. 2/2008, de 20 de junio, texto
refundido de la Ley de suelo, hasta llegar al vigente Real Decreto Legislativo No. 7/2015, de
30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana. La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 se encuentra derogada.
26 Fernández rodríguez, T. R., Manual de Derecho Urbanístico, p. 187.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 355
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
lo imprescindible que resulta la concesión de la licencia como requisito para
ejecutar lo pedido en esta.
A su vez, las obras menores, caracterizadas por ser de sencillez técnica y esca-
sa entidad constructiva y económica, al consistir normalmente en pequeñas
obras de simple reparación, decoración, ornato o cerramiento, que no precisan
de proyecto técnico ni de presupuestos elevados y que en ningún caso su-
ponen alteración de volumen o de la supercie construida, reestructuración,
distribución o modicación sustancial de elementos estructurales, arquitectó-
nicos o comunes de un inmueble, ni modicación del uso objetivo según las
normas urbanísticas, normalmente serán autorizadas por medio de DR y CP
dirigidas al ayuntamiento. La ejecución de lo expuesto en dichos documentos
tiene efectos inmediatos, a partir de su entrega a la autoridad local.
Aseveraría MarTín reBollo, respecto al Derecho urbanístico español, que “este
complejo panorama normativo hace difícil sistematizar y abarcar en pocas pa-
labras y con simplicidad la normativa vigente”,27 lo cual podríamos extenderlo
a la propia Administración urbanística, que es resultado de las reglas legales
que han sido dispuestas en su conguración estructural y competencial.
4. REQUISITOS ESENCIALES PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL. ESPECIAL REFERENCIA A LA URBANÍSTICA
El principio general de RP de la AP, o como también se le conoce, de responsa-
bilidad extracontractual de la Administración, desde sus orígenes fue supedi-
tado a ciertas condiciones, requisitos, o presupuestos para su conguración o
tipicación.
Estos requisitos han ido mutando en la medida en que ha evolucionado la ma-
nera de concebirse y de normarse tal principio en los ordenamientos jurídicos,
por lo que cualquier análisis al respecto deberá partir, necesariamente, del tipo
de responsabilidad vigente en ellos.
Como es conocido, en España el principio de la responsabilidad se expresa
desde una concepción iuspublicista, de manera objetiva28 y directa, resultado
27 MarTín reBollo, L., Leyes Administrativas, cit., p. 2300.
28 En los últimos tiempos, varios profesores de la doctrina española, quizás donde se regula
de forma más radical y avanzada la responsabilidad patrimonial de la Administración desde
una lógica objetiva, se cuestionan el alcance de la citada objetividad, sustentado ello en el
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de un fecundo proceso progresivo. Ella supone la necesidad de concurrencia
de cuatro supuestos especícos para su nacimiento, sobre los que existe total
consenso doctrinal,29 dígase:
1. Existencia de una lesión indemnizable.
2. Que la lesión sea el resultado de un servicio público.30
3. Relación de causalidad entre el daño indemnizable y el funcionamiento del servi-
cio público.
4. La imputación.
conglomerado de supuestos que la fórmula legal ibérica es capaz de subsumir y sobre todo,
por la amplia jurisprudencia que se ha generado al respecto, que ha distorsionado de alguna
manera la idea original con que fue concebido el sistema de responsabilidad pública, que nació
con la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Vale acotar que, como consecuencia, el actual
régimen de responsabilidad objetivo español ha implicado poner en crisis el desempeño
de varias administraciones y la descompensación de sus nanzas. En este sentido, vid. Mir
PuigPelaT, O., La responsabilidad patrimonial de la Administración. Hacia un nuevo sistema,
primera edición, Prólogo de E. García de Enterría; ochoa góMez, M. P., La Responsabilidad
patrimonial de la Administración Pública y el fenómeno urbano, p. 127; PareJo alFonso, L., A.
JiMénez-Blanco carrillo de alBornoz y L. orTega álVarez, Manual de Derecho Administrativo. Parte
general, pp. 683, 685 y 694; MarTín reBollo, L., “Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial
de la Administración: un balance y tres reexiones”, Revista de la Administración Pública, No.
150, septiembre-diciembre de 1999, p. 368; garrido Falla, F., “Los límites de la responsabilidad
patrimonial: una propuesta de reforma legislativa”, Revista Española de Derecho Administrativo,
No. 94, abril-junio de1997, pp. 185-187.
29 Vid. riVero, J., Droit Administratif, treizième Edition, Jurisprudence Générale Dalloz, Francia, 1990,
pp. 349-351; garcía de enTerría, e. y T. r. Fernández rodríguez, Curso de Derecho Administrativo II,
p. 401 y ss.; iVars Bañuls, J. A. y G. Villarino saMalea, La responsabilidad por actos de naturaleza
urbanística, p. 27 y ss.; lleal grau, M., “La responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública urbanística”, Tesis en opción del grado cientíco de Doctora en Ciencias Jurídicas,
pp. 77-97; leguina Villa, J., “La responsabilidad del estado y de las entidades públicas regionales
o locales por los daños causados por sus agentes o por sus servicios administrativos”,
ponencia presentada en el IX Coloquio de Derecho europeo, organizado por el Consejo de
Europa y celebrado en Madrid en el mes de octubre de 1979, p. 22 y ss.; Blasco esTeVe, A., La
responsabilidad patrimonial de la Administración en el Derecho español; ochoa góMez, M. P., La
responsabilidad patrimonial..., cit., pp. 119-215.
30 “… el concepto de servicio público, calicado frecuentemente de polisémico, carece de
concepto legal y no es categoría unívoca, siendo así impreciso en su denición, por lo que
ha de adaptarse casuísticamente a la nalidad o el interés público concretos perseguidos por
la norma; lo que quiere decir que –al margen de disquisiciones teóricas sobre su concepto–
es servicio público el que satisface necesidades públicas”. Vid. PareJo alFonso, l., Lecciones de
Derecho Administrativo..., cit., p. 56.
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Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
Como efecto de lo anterior, es inevitable entonces, con el listado de dichos
requisitos o supuestos, contextualizarlos en su justa dimensión, como forma
detallada de su comprensión y de resaltar cómo se matizan ellos en sede de
responsabilidad urbanística.
1. Existencia de una lesión indemnizable
Como ha quedado referido, para la exigencia de responsabilidad a la Admi-
nistración, esta debió haber causado en un tercero una lesión, ya sea en sus
bienes o derechos; pero no basta con su simple concurrencia, por cuanto la
misma debe ser antijurídica, efectiva, cuanticable e individualizada.31
Desde el lenguaje común, el término lesión generalmente es admitido como
sinónimo de daños, por lo cual ambos vocablos son utilizados indistintamen-
te con el mismo signicado en diferentes contextos y situaciones. En cambio,
un correcto tratamiento del tema en análisis impone distinguir técnicamente
ambos vocablos, ya que en sede de responsabilidad patrimonial “[…] sólo es
lesión el daño o detrimento antijurídico. Es decir, sólo en los supuestos que el
menoscabo económicamente valuable no venga amparado por un título jurí-
dico que imponga, a quien lo padece, el deber de soportarlo […]”.32
En el caso urbano, la lesión por THOA se puede manifestar a partir de la pér-
dida de lo edicado, así como de los gastos que implica el pago de los servi-
cios de construcción, el de los proyectos profesionales de ingeniería, arqui-
tectura y diseño, como parte consustancial de obra constructiva, si estos son
consecuencia de mejoras o modicaciones exigidas por la Administración y
que nalmente son inútiles. La matización anterior es necesaria, porque el di-
nero pagado en remuneración de los proyectos profesionales como requisito
previo para solicitar la licencia en cuestión, así como el pago de la tasa admi-
nistrativa por el servicio brindado, en principio no son indemnizables, respon-
diendo ello en un caso, a un gasto imprescindible para promover la solicitud
sin obligación de que se le conceda o deniegue esta, y en el otro, a un servicio
prestado por la APU.
Igualmente, la lesión puede manifestarse formando parte de los intereses ban-
carios que el administrado está obligado a liquidar por un crédito solicitado
31 Ibidem.
32 Idem, p. 124.
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con el n de realizar la acción constructiva autorizada, entre otros ejemplos de
la amplia casuística que puede suscitarse.
De lo anterior hay que aclarar que la antijuricidad que se expone no nace de
la forma en que la APU ocasiona la lesión indemnizable, es decir, del proce-
der o manera en que dicho ente administrativo o sus agentes o funcionarios
ocasionaron la laceración, sino desde la lógica del patrimonio o los derechos
del administrado, quien no tiene el deber jurídico de soportar dichos daños
y perjuicios, por lo cual se traslada la citada antijuricidad, como condición de
actuación de la Administración, al carácter que debe poseer la lesión sufrida
por el administrado.
Lo que precede posee una estrecha relación con la forma objetiva en que se
piensa la responsabilidad, por cuanto de la señalada antijuricidad de la lesión,
que no debe soportar el patrimonio del administrado, es que se entiende que
fue causada por el funcionamiento normal o anormal del servicio público.33
En materia urbanística, por su parte, la lesión antijurídica no proviene de una
actividad o servicio público cualquiera prestado por la Administración, sino
que está originada en un THOA de ella, ya que aun en los casos de demora o
incumplimiento de término de tiempo para resolver su otorgamiento, se ge-
nera un daño y con ello responsabilidad, por tal motivo, la causa de la lesión
indemnizable es el acto o la demora en disponerse.
Otro de los aspectos a tener en cuenta es que la lesión debe ser efectiva, por
tanto, debe tratarse de un daño real, no potencial, que se exteriorice tanto
como daños patrimoniales o morales, por lo cual se pone de maniesto el
principio de indemnidad en ambos tipos de menoscabo. Esta tesis supera la
idea de que sólo puede ser reparado el daño causado en los bienes de una
persona, porque también incluye la restitución patrimonial de la afectación
moral, siempre que esta pueda ser evaluada económicamente. Igualmente, la
efectividad de dicha lesión debe comprender no sólo el daño emergente, sino
también el lucro cesante, por lo cual se deberá reparar tanto el daño ocasio-
nado de forma real, como indemnizar los perjuicios que de forma indubitada
se sucederán por dicha laceración;34 por ello, las meras expectativas o posibles
ingresos futuros que no estén sustentados en un criterio racional y fundados
de forma concluyente, no deberán condicionar dicho resarcimiento, ya que en
33 Idem, pp. 153-162.
34 Vid. gonzález Pérez, J., Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, p. 372.
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Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
ese caso dejaría de tener la RP de la Administración su función restitutiva, en
aras de dejar indemne a la víctima de la lesión, lo que implicaría un enriqueci-
miento indebido o injusto.
Sobre la base de tales argumentos, le corresponde probar al reclamante, con
medios de prueba sucientes, los ingresos dejados de percibir, los cuales, a
pesar de haber sido futuros, en relación con la manera de revelarse, deberán
ser seguros en cuanto a su producción.
La efectividad supone la inmediatez de la lesión respecto a manifestarse en el
sujeto o el patrimonio lacerado de este, tanto materialmente como contenida
en resolución administrativa o judicial rme que se ejecutará a posteriori. Ello
tiene connotación relevante a los efectos del cómputo del inicio del término
de prescripción de la acción de responsabilidad. Este criterio reiterado por la
Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 2774 de 10/07/2018, correspondiente
al número de recurso 1548/2017 cuando sostiene en el fundamento de dere-
cho sexto:
“… conrmamos la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso adminis-
trativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia considerando como interpreta-
ción más acertada de los artículos 139.2 , y 142.4 y 5 de la LRJPA ---en los supuestos
en los que la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido--- la
que señala que, como regla general, debe ser la fecha de la rmeza de la sentencia
anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo
anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de
tal anulación , sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición
del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado”.
Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.
Otro aspecto de importancia es que la laceración o lesión debe ser cuanti-
cable económicamente,35 de ahí que sea suciente que ella tenga una forma
estimable de calcularse para que proceda dicha reparación; lo que en materia
urbanística no debe generar mayores contratiempos, dada la condición patri-
monial de esta actividad, lo que implica que materiales de construcción, mano
de obra, contratación de personal especializado, intereses bancarios, entre
otros aspectos donde puede circunscribirse la lesión, debieran, como se ha
35 Ibidem, pp. 147-153.
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reconocido por los autores ya mencionados, ser estimables económicamente
de forma objetiva.
Finalmente, en este primer requisito, se encuentra que la predicha lesión debe
ser individualizada, por tanto, debe ser identicada con una persona o grupo
de ellas, por lo cual el daño especíco debe manifestarse de forma concreta en
el patrimonio del afectado, quien por lógica no deberá tener el deber de so-
portar, como anteriormente se rerió. No obstante, dicha encomienda de indi-
vidualización resulta menos fácil cuando en vez de ser un sujeto el afectado de
forma singular, lo son varios, porque habría que delimitar dónde comienza la
individualidad con respecto a la colectividad a la hora de identicar la lesión.36
En el caso urbano, dicha individualización debe enmarcarse en el propio titular
del suelo y en la previa obtención por este de cualquiera de los THOA, o en la
demora injusticada de su otorgamiento, así como en el grado de ejecución
o no de ellas, dadas las peculiaridades propias que imprime el urbanismo a
este tema.
2. Que la lesión sea el resultado del funcionamiento o de la omisión de funciona-
miento de un servicio público
Por su parte, el segundo de los supuestos exigidos para que se reclame la res-
ponsabilidad de la AP es que la causación de la señalada lesión sea atribuible
a esta como resultado del servicio público del que ella es titular y que presta
directamente o por medio de agentes, circunscrito en el caso de estudio a los
actos autorizantes de obra y actividades urbanísticas, facultad esta que en su
ejercicio puede implicar un menoscabo o laceración del ciudadano –en sus
derechos o patrimonio–, por lo que sólo en dicha prestación es que se puede
exigir responsabilidad desde un enfoque público.
Este servicio público se maniesta en las competencias que tienen reconoci-
das las CC.AA., así como los municipios, en materia de urbanismo y ordenación
del territorio; ello a través de los THOA que gestionan, ordenan, tramitan y con-
trolan estas administraciones locales y por tanto, los daños que pueden gene-
rarse en la persona física o jurídica titular de estos, los que pueden llegar a con-
vertirse en lesión indemnizable desde la perspectiva de la institución de la RP.
36 Idem, pp. 246 y 247.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 361
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
Es necesario acotar que el servicio prestado puede ser tanto de forma nor-
mal (regular) como anormal (irregular), de las cuales no resulta controvertida
la segunda de las maneras listadas, aunque sí la primera, ya que hay consenso
en que si el servicio prestado es deciente o se ejecuta de forma irregular, es-
tamos en presencia de una posible responsabilidad de la APU. Sin embargo,
cuando el servicio es proporcionado de modo regular, sin incumplimiento de
los deberes de la Administración, entonces ahí surge la relación con la manera
objetiva de identicarse dicho daño, independiente de la exigencia de culpa,
actuar indebido o dolo en la actuación en los casos de responsabilidad civil de
los procedimientos de fuero ordinario.
En materia de urbanismo, este requisito se exterioriza de igual manera, impli-
cando que la afectación sufrida por el administrado sea a consecuencia tanto
de la acción como de la omisión administrativa.
3. Relación de causalidad entre el daño indemnizable y el funcionamiento del ser-
vicio público
La relación causa-efecto entre la conducta administrativa y el daño indemniza-
ble que se alega es otro de los requerimientos a cumplimentar, si se pretende
que se manieste la RP, para lo cual debe existir una conexión entre la activi-
dad de la APU –manifestada en el incumplimiento del término para resolver el
otorgamiento de los respectivos THOA, su denegación improcedente, modi-
cación, nulidad– y la lesión derivada de dicho actuar, imputable a esta.
Este nexo causal, como se le conoce, no es tarea fácil de determinar en muchos
de los casos, máxime porque ello no es una causación de numerus clausus, sino
de numerus apertus, pues no existe precepto normativo que sea capaz de es-
tandarizar las disímiles situaciones a ocurrir en dependencia de su origen.
Basado en ello, el profesor garcía de enTerría refería: “No es de extrañar por ello,
habida cuenta de que sobre la noción de nexo causal se hacen gravitar pro-
blemas diferentes al de la causalidad misma del daño, que la jurisprudencia
(española y extranjera) renuncie a todo intento de categorización y se limite a
resolver caso por caso, en función de las concretas circunstancias de cada uno
de ellos, utilizando expresiones de valor no muy preciso y dotadas por ello de
exibilidad suciente”.37
37 garcía de enTerría, e. y T. r. Fernández, Curso de Derecho…II, cit., p. 424.
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Vale señalar igualmente, en este sentido, la concurrencia de otra problemática,
que es la conuencia no sólo de una causa eciente en la producción de la le-
sión –que por lógica es la actuación u omisión de la AP–, sino también de otras
que consiguen estar determinadas tanto por la culpa del propio administrado
como por terceros. Ello exibilizaría la pretérita concepción de la exclusividad
de la causa,38 ya que sobre la base de esta última, la intervención de otro factor
independiente al del actuar administrativo condicionaba la improcedencia de
la responsabilidad de la Administración.
En la actualidad, tal concurrencia de culpa, como se ha reconocido, no excluye
ipso facto la responsabilidad del ente administrativo, sino que se debe jar la
inuencia de la actuación del tercero o del dañado en el origen de la lesión,
para determinar lo que señala ochoa góMez como culpa exclusiva, concurrente
o inoperante, a las consecuencias del daño que se exterioriza.39
Son los THOA los que delimitan en materia urbana que la lesión originada por
ellos sea causa de la función pública de dicho ente, exteriorizada de forma in-
dubitada, al menos, siempre que se demuestre que fue en el seno de la actua-
ción administrativa y no otro elemento exógeno lo que condicionó la citada
lesión indemnizable.
4. Imputación
La existencia de una lesión antijurídica en los derechos o bienes del adminis-
trado, por una acción u omisión de la APU –dígase personicada en sus agen-
tes y funcionarios– no signica irrebatiblemente que dicho daño pueda ser
atribuido de forma inmediata al citado ente público. Será necesario, además,
el cumplimiento de los requisitos exigidos –ya mencionados– para que pueda
ser imputada la Administración, sin que exista una causa que la exima por ello.
En tal sentido, no basta probar la relación de causalidad de la lesión antijurídi-
ca que una persona o grupo de ellas han sufrido, para que se declare culpable
al ente público y se le condene a reparar a las víctimas que no estén obligadas
a sufrir tal detrimento en pos de determinadas causales. Por tal motivo, como
se ha sostenido, la imputación40 supera la idea de la existencia del daño, de la
38 Vid. gonzález Pérez, J., Responsabilidad patrimonial de…, cit., p. 553.
39 Vid. ochoa góMez, M. P., La Responsabilidad patrimonial..., cit., p. 167.
40 La imputación es uno de los criterios o requisitos que se hacen desde la percepción doctrinal
y legal de más problemática conguración, por lo que es medular su correcta delimitación,
REVISTA CUBANA DE DERECHO 363
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
víctima y del responsable. No debe existir una causa debidamente acreditada,
capaz de relevar esos tres supuestos imprescindibles, ya que, en caso contra-
rio, no procederá la imputación a la AP.
Nuevamente es garcía de enTerría quien, con meridiana claridad, reere que
“probar que existe un nexo causal entre el hecho que constituye la fuente nor-
mativa de la responsabilidad y el daño producido será siempre necesario para
que la imputación pueda tener lugar y con ella pueda nacer la responsabilidad,
pero la mera relación de causalidad entre el hecho (y su autor) y el daño no
basta para justicar la atribución del deber de reparación al sujeto a quien la
Ley calica de responsable”.41
Como derivación de lo anterior, hay que partir de que para que exista respon-
sabilidad patrimonial de la APU, es necesario que uno de los sujetos (como
persona natural) al servicio o gestionando un servicio que sea competencia de
ellas realice un determinado acto u omita hacerlo, para que el ente administra-
tivo, como persona jurídica, pueda ser inculpado de lo causado.
No se trata de que necesariamente tenga que identicarse a la persona físi-
ca que tomó la decisión, la ejecutó o que se abstuvo de hacer algo para que
opere la responsabilidad, sino que como consecuencia lógica, la AP es un ente
abstracto que se exterioriza en un conglomerado de sujetos, de ahí que las
actitudes, decisiones y actuaciones de ellos son las que condicionan irreme-
diablemente la forma cticia de expresarse esta y, consecuentemente, que se
le impute a ella la lesividad ocasionada,42 debiendo responder por el perjui-
cio causado.
Lo precedente no obstaculiza que la Administración, en determinados casos
en los que es hallada responsable por una actuación indebida de alguno de
sus agentes o funcionarios, pueda ejercitar la acción de repetición o acción de
por cuanto él condiciona que tome corporeidad real la responsabilidad patrimonial de la
Administración. En este sentido, vid. garcía de enTerría, e. y T. r. Fernández rodríguez, Curso de
Derecho…II, cit., p. 412 y ss.
41 garcía de enTerría, e. y T. r. Fernández, Curso de Derecho…II, cit., p. 409.
42 Este tema ha desencadenado que se elaboren varias teorías, las que dieren en varios aspectos;
no obstante, existe una clasicación que ciertamente es interesante para el entendimiento de
él, especícamente la que trata la imputación de primer nivel y la imputación de segundo
nivel o atribución del daño a la Administración pública. Sobre este particular, vid. Mir PuigPelaT,
o., La responsabilidad..., cit., p. 221; igualmente, vid. ochoa góMez, M. P., La responsabilidad
patrimonial..., cit., pp. 177-220.
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regreso43 contra ellos, pero previamente debe responder de forma directa ante
el afectado.
Es dable acotar, nalmente, que imputar a la Administración urbanística el
daño causado a un tercero partirá de la concurrencia de todos los presupues-
tos exigidos para que exista responsabilidad44 –lo que se expresa de disímiles
formas en el entramado jurídico–, pero además, por la no existencia de una
eximente para ello.45
5. DEFECTOS EN LOS TÍTULOS HABILITANTES DE OBRA Y ACTIVIDAD
Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL. ALGUNOS ELEMENTOS
PROCEDIMENTALES A TENER EN CONSIDERACIÓN EN EL MARCO
DE LA ACTIVIDAD DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA
En el transcurso de estas líneas se ha reiterado que la materia de urbanismo, vi-
vienda y ordenación del territorio, por mandato constitucional y de los respec-
tivos EE.AA., es competencia exclusiva de las CC.AA. y de los ayuntamientos en
cada una de sus demarcaciones territoriales.
En virtud de sus prerrogativas, en las diecisiete CC.AA. se han dictado leyes ur-
banísticas, de ordenación del territorio o de suelo, adquiriendo heterogéneas
denominaciones, pero de naturaleza semejante en todos los casos. En ellas se
han dispuesto los diferentes THOA a los que estarán sometidas las acciones de
43 Facultad que posee el Estado o la Administración de demandar al empleado o funcionario
que ocasione, en el ejercicio de una función o actividad pública, un daño o lesión en una
persona o a su patrimonio, después de haber sido el Estado demandado por el afectado de
tal actuar, por lo que la acción del Estado contra el actor directo de dicha laceración, después
de ser interpelado judicialmente por el afectado, se entiende como derecho de repetición,
es decir, el Estado puede “repetir” la demanda que con anterioridad le fue hecha a él, contra
el causante original de la lesión, recuperando la cuantía indemnizatoria sufragada. En
correspondencia con ello puede verse “La acción de regreso en la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”, revista REDA,
No. 105, enero-marzo de 2000; garcía de enTerría, e. y T. r., Fernández rodríguez, Curso de
Derecho…II, cit., p. 435 y ss.
44 Vid. garcía de enTerría, e., “Prólogo”, en O. Mir Puigpelat, La responsabilidad…, cit.
45 Aquí puede circunscribirse la fuerza mayor de que a pesar de la ocurrencia del daño en los
derechos o bienes del administrado y de manifestarse cada uno de los requisitos exigidos en
la norma y la doctrina para ello, no se podrá imputar a la Administración dicha laceración, ya
que esta nació como consecuencia de un evento fuera del círculo de actuación del obligado,
imposible de prever o que, aun previsto, es de inevitable suceso, causando un daño que
extralimita los accidentes propios del curso normal de la vida.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 365
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
naturaleza urbanística. Igualmente han reglamentado que la materialización
de los títulos en cuestión sea bajo el régimen competencial de los municipios,
es decir, su tramitación, autorización y parte de su control; aspecto que tendrá
estrecha vinculación con las ordenanzas municipales de urbanismo aprobadas
por los ayuntamientos, por cuanto las licencias, la DR y la CP se ejecutarán en
el marco de lo dispuesto en estas.
De manera coherente con lo expuesto, la legislación que ordena la materia
tratada ha reservado distintas formas de autorización como acto que habilita a
una persona a realizar una acción urbanística, lo que estará condicionado por
la complejidad y trascendencia de esta, tanto desde la esfera individual como
colectiva. Como corolario, resulta imprescindible delimitar tanto la naturaleza
como la magnitud de lo que se pretende proyectar, teniendo en cuenta que de
ello dependerá la exigencia de un tipo especíco de título u otro, de la exibili-
dad o rigidez del procedimiento en su tramitación, y con ello, la determinación
del momento exacto en que adquieren ecacia y validez jurídica.
Aun cuando estas competencias son de las entidades locales, y más especí-
camente de los municipios, lo cierto es que los supuestos indemnizatorios
por THOA urbanísticos vienen reglados en una norma de carácter estatal, la
LSRU de 2015, la que sin tener naturaleza urbanística tiene especial relevancia
en este.46
46 “Artículo 48. Supuestos indemnizatorios:
Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que
resulten de los siguientes supuestos:
a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las
condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o
urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca
antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no
se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial
o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar
y disfrutar lícitamente de la construcción o edicación incursa en dicha situación durante su
Vida útil.
b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos
respecto de construcciones y edicaciones, o lleven consigo una restricción de la edicabilidad o el
uso que no sea susceptible de distribución equitativa.
c) La modicación o extinción de la ecacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y
actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.
d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la
demora injusticada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá
lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.
e) La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones
públicas, por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la
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Son los supuestos concernidos en el inciso d) del artículo 48 de la LSRU los que
constituyen el objeto de las siguientes líneas, teniendo en cuenta lo delimita-
do al inicio de este monográco, pero sobre todo por el rol que los gestores
administrativos pueden desempeñar en la asesoría y tramitación de estos pro-
cedimientos ante las administraciones locales.
Este precepto agrupa tanto la responsabilidad por acciones expresas como
por omisión. En el primer caso se encuentra la denegación improcedente y la
anulación, mientras que el segundo incluye la demora injusticada. En todos
ellos, la norma regula una excusa absolutoria a favor de la AP si existe dolo,
culpa o negligencia grave imputables al perjudicado.
Como resultado de ello se impone delimitar, a partir de la redacción del ar-
tículo, que consideramos pertinente que es a la AP a quien le atañe acreditar
la concurrencia de dichas formas anómalas en la causa de la lesión, correspon-
diéndole la carga de la prueba en este sentido; no basta la simple existencia
de una de ellas para excusarse en su deber de indemnizar, sino que su mani-
festación debe ser en una extensión e intensidad necesaria para ser entendi-
da como grave, concepto indeterminado que la autoridad que resuelva cada
supuesto deberá darle sentido y contenido.
No parece ser cosa sencilla el acontecimiento de una excusa de responsabili-
dad a favor de la APU, teniendo en cuenta los principios de ocialidad, de bue-
na administración, conanza legítima y de ecacia, los cuales ordenan que su
actuación esté signada por las debidas diligencias en la tramitación del corres-
pondiente expediente de autorización de la licencia y la comprobación del
proyecto que acompaña a esta, correspondiendo al ente municipal vericar y
evitar los vicios referidos en la medida racional posible. Aunque la naturaleza
de esta institución es restitutiva, esto no implica en ningún caso convertirse en
un tipo de seguro universal, como muchas veces ha sido armado.47
aprobación denitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor
equivalente. El derecho a la indemnización se jará en los términos establecidos en el artículo 112
de la Ley de Expropiación Forzosa.
Transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación
denitiva del mencionado instrumento, los interesados podrán efectuar la advertencia a la
Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, quedando
facultados para iniciar el mismo, mediante el envío a aquélla de la correspondiente hoja de
aprecio, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia”.
47 Vid. eMBid iruJo, A., La Responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas como
consecuencia de las inundaciones, p. 43. En este sentido, igualmente vid. Mir PuigPelaT, O., La
responsabilidad…, cit.
REVISTA CUBANA DE DERECHO 367
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
A pesar de ello, los supuestos de DR y CP no deben fundarse en este argu-
mento negatorio, ya que al ser posterior en estos casos el control de legalidad,
se considerarán autorizadas las acciones urbanas declaradas en dichos docu-
mentos, desde el instante de su presentación en el ayuntamiento. En este sen-
tido no opera la responsabilidad por denegación improcedente de los títulos
habilitantes mencionados.
Respecto al rechazo improcedente y la posibilidad de reclamar la RP por ella,
es requisito sine qua non la declaración de improcedencia administrativa o ju-
dicial para el inicio de este procedimiento ante la autoridad local; no basta con
la desaprobación, sino que ella tiene que tener el carácter antes mencionado,
que sólo podrá adquirir cuando así lo haya dispuesto el órgano competente.
Este argumento ha sido sostenido en sede contencioso-administrativa, cuan-
do la Sentencia No. 614/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, refe-
rente al recurso 443/2019, en su Fundamento de Derecho Quinto señala:
“Además, previamente el solicitante debe impugnar la decisión desestimatoria y
obtener la nulidad de aquel acto administrativo, ya sea en vía administrativa o
contencioso-administrativa. Es decir, es requisito imprescindible que el adminis-
trado demuestre que tenía derecho al otorgamiento de la licencia urbanística
(Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1999).”
Por tanto, se hace ineludible la nulidad del acto administrativo denegatorio de
la licencia solicitada, para poderse exigir posteriormente la RP si ella procediera.
Téngase en cuenta para la labor del gestor administrativo varios aspectos:
Primero: la resolución administrativa o jurisdiccional que deja sin efecto la de-
cisión de la autoridad local negando la licencia solicitada no presupone, por sí
misma, derecho a ser indemnizado, ya que no se puede relevar la imprescindi-
ble conguración y materialización de los restantes requisitos legales exigidos
en la Ley No. 40/2015 para que proceda esta (existencia de lesión indemniza-
ble [antijurídica, evaluable económicamente, efectiva y determinada], resulta-
do del funcionamiento de la AP, la relación de causalidad entre este funciona-
miento y la lesión, así como la existencia de un título de imputación).
Segundo: que el gestor administrativo tiene restringido su ámbito competen-
cial de actuación a sede administrativa, por lo que no puede acudir al conten-
cioso. En efecto, debe establecer en los casos de denegación de licencia, el
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recurso potestativo de reposición ante el alcalde,48 teniendo en cuenta que al
ser este quien resuelve este título urbanístico habilitante, su resolución estima-
toria o denegatoria agota la vía administrativa.49
También podría acudirse directamente al contencioso-administrativo por
parte del cliente, con la pretensión de impugnar la decisión municipal dene-
gando la autorización urbanística, pero no podría ser el gestor quien tramitara
este asunto.
Como gestores administrativos, estamos buscando la declaración de impro-
cedencia de la denegación administrativa, con una nalidad principal y otra
accesoria; la primera, que nuestro cliente pueda ejecutar las acciones urbanas
solicitadas en la licencia y la segunda, que en caso de que haya sido lesionado
el patrimonio del sujeto solicitante por dicho actuar del ente local, pueda es-
tablecer la correspondiente reclamación de RP ante la autoridad municipal,50
siempre que estén presentes los requisitos en cuestión.
48 Ley 39/2015. “Artículo 123. Objeto y naturaleza.
Los actos administrativos que pongan n a la vía administrativa podrán ser recurridos
potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados
directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.
49 Ley 7/1985. “Artículo 21.
1. El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta las siguientes atribuciones:
[…]
q) El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al
Pleno o a la Junta de Gobierno Local”.
“Artículo 52.
1. Contra los actos y acuerdos de las Entidades locales que pongan n a la vía administrativa, los
interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo
no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición.
2. Ponen n a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:
a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales
en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la
comunidad autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27.2”.
Es importante acotar que lo regulado por la LRBRL 7/1985 en torno al tema anterior
ha sido igualmente replicado en las legislaciones autonómicas concernientes a sus
administraciones locales.
50 “Artículo 54. Las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a
los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos
en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”.
Debemos agregar que en la reclamación de responsabilidad ante la entidad local pertinente,
sobre la base del numeral 54 de la Ley 7/1985, no se distingue a quién debe dirigirse, por lo que
debe acudirse a los artículos 21 y 22 de la referida Ley, que regulan las atribuciones del alcalde
y del Pleno, observando que en ninguno de los dos artículos se atribuye especícamente la
competencia para resolver expedientes de RP. Por lo tanto, lo más lógico jurídicamente es
REVISTA CUBANA DE DERECHO 369
Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
En esta línea interpretativa puede citarse la STS 3561, de 25 de mayo de 2004,
recurso 2204/2000, en cuyo Fundamento jurídico (o o) 3 se dice:
“Es reiterada y uniforme la doctrina de esta Sala, sustentada, entre otras, en las
sentencias de veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve , seis de oc-
tubre de dos mil uno , dieciocho de octubre de dos mil dos y dieciocho de febrero
de dos mil tres , que la mera anulación de una resolución administrativa –tanto en
vía administrativa como en sede jurisdiccional– per se no comporta la responsa-
bilidad patrimonial de la Administración, pues ésta se origina, siempre y cuando
concurran los requisitos establecidos en el artículo 139.2 de la mencionada Ley
30/1992, es decir, daño efectivo, individualizado, evaluable económicamente, nexo
causal entre el actuar administrativo y el resultado dañoso, y lesión antijurídica en
el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado
lesivo, ya que no cabe interpretar el citado artículo 139.2 con tesis maximalistas de
uno u otro sentido, como si se dijera que la anulación de una resolución adminis-
trativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración ,
ni tampoco se puede armar que siempre se producirá tal responsabilidad, dado
el carácter objetivo de la misma”.
El caso de la anulación de los THOA –las licencias, las DR, así como las CP– es
otra de las posibles causas de RP de la APU delimitadas por el legislador estatal.
La anulación, sea administrativa51 o jurisdiccional,52 imposibilita a la persona
física o jurídica titular de esta iniciar o continuar con las acciones urbanísticas
que en su momento fueron autorizadas a ejecutarse, por lo que a priori parece
obvio que se susciten unos daños en el administrado, los cuales pueden alcan-
zar la condición de lesión antijurídica y con ello la posible indemnización.
aplicar la cláusula residual que a favor del alcalde establece el artículo 21.1.S de la LRBRL,
que dispone: “Las demás que expresamente le atribuyan la leyes y aquellas que la legislación del
Estado o de las comunidades autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos
municipales”.
51 La potestad de revisar los actos ilegales dictados por un Ayuntamiento viene recogida en
la LBRL, artículo 4 g) y artículo 53; en la legislación estatal en materia de suelo, en la LSRU,
artículo 60, mientras que la LPAC lo estipula en el artículo 106.
52 En el caso de Aragón, la Ley de Urbanismo, 1/2014, de 8 de julio, en su artículo 271 prevé
la suspensión de los THOA urbanística cuando el contenido de dichos actos constituyan
maniestamente una infracción urbanística grave o muy grave. En estos casos, el alcalde
procederá, en el plazo de diez días, a dar traslado directo del anterior acuerdo de suspensión
al órgano judicial competente, a los efectos previstos en la Ley reguladora de la jurisdicción
contencioso-administrativa. La nalidad de este procedimiento es la anulación de dichos
títulos en el orden jurisdiccional.
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Estos casos evidentemente están sometidos al régimen jurídico general de la
RP previstos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP de 2015, debiendo
cumplirse los presupuestos normativos y doctrinales ya referidos. Ello ha sido
jurisprudencialmente resumido por una STS anterior a la mencionada norma,
pero en denitiva tiene total vigencia argumentativa.
Señala la Sentencia 2644/2008, referente al recurso de casación 1678/2004:
“La responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de licencias, es objeto
de atención especíca por el legislador, que se ha reejado en las sucesivas leyes
urbanísticas […] que partiendo de la aplicación y requisitos generales estableci-
dos en las normas que regulan la responsabilidad patrimonial, excepcionan de
manera expresa la indemnización en los casos de dolo, culpa o negligencia graves
imputables al perjudicado”.
Es pertinente comentar que en estos casos, el propietario del suelo tiene en
virtud de esa condición un derecho preexistente, es decir, la propiedad, cuyo
contenido y alcance dependerá de la ley y de los planes urbanísticos, así como
del cumplimiento de determinadas obligaciones, y con ello de las posibles fa-
cultades patrimoniales que se originen en el marco de esta.
En este sentido se ha argumentado que “la licencia urbanística, como tipo ca-
racterístico del título habilitante, no añade nada al patrimonio del titular sino
que lo que hace es eliminar un impedimento para que el propietario pueda
desarrollar una determinada actividad sobre su patrimonio. No tiene natura-
leza constitutiva sino que la Administración habilita el ejercicio de un derecho
una vez que se han comprobado por sus servicios administrativos la adecua-
ción del ejercicio pretendido y solicitado con la normativa vigente”;53 tesis que
consideramos extensiva hacia los restantes THOA.
Por consiguiente, la anulación del título habilitante no representará privación
de derecho alguno, ya que en estos casos se mantendría la propiedad sobre el
suelo de su titular, por lo que no podemos entender la preexistencia ni dere-
cho a un THOA por la simple titularidad de este bien, como tampoco se puede
pensar que estas habilitaciones urbanísticas existieron cuando con posteriori-
dad se declaran como improcedentes y contrarios a la normativa y en conse-
cuencia su nulidad absoluta.
53 caMPos daroca, J. M., “Responsabilidad patrimonial por anulación de títulos administrativos
habilitantes de obras o de otras actividades”, El Consultor de los Ayuntamientos, julio de
2019, p. 3.
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Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
No obstante, lo anterior sí implica la pérdida de la conanza legítima generada
entre el sujeto titular de un THOA y la AP, donde la quiebra de la conanza es lo
que podrá generar la indemnización.54 Esta línea argumentativa tiene apoya-
tura jurisprudencial reciente en la Sentencia 1305/2021 del Tribunal Superior
de Justicia de Extremadura, resolviendo el recurso 511/2020, donde su Funda-
mento de Derecho Decimocuarto cita la STS No. 161/2018, de 24 de enero, con
base en el mismo criterio.
En consecuencia, es en el lacerado principio de conanza legítima en donde
se fundamenta el derecho a la indemnización de las lesiones causadas al admi-
nistrado poseedor de un THOA posteriormente anulado, y no en la privación o
limitación de un derecho previo.
Por ello, los gestores administrativos que tramiten estas reclamaciones en el
seno de la Administración local deben conocer que ello implica un límite en sí
mismo a la institución de la RP, la que a pesar de tener como n la reparación
integral o indemnidad total del sujeto afectado –el daño emergente y el lucro
cesante–, en estos casos sólo podría reclamarse como lesión antijurídica los
costes de edicación y de demolición (daño emergente); no así los derechos
expectantes sobre las edicaciones y su valor de mercado. Lo anterior tiene su
fundamento en que ningún acto nulo tiene validez jurídica, y con ello el THOA
dejado sin efecto, no pudo ni podría generar derechos patrimoniales a recla-
marse en virtud de ello.
En otro sentido, el tercer supuesto que recoge el artículo 45, inciso d), de la
LSRU de 2015, como posible causa de lesión y de indemnización, es la demora
injusticada en el otorgamiento del título habilitante urbanístico, habiendo
advertido ya que este se origina por omisión, a diferencia de los anteriores,
que era por acción.
Una primera lectura del precepto denota que no es suciente la demora en
el otorgamiento del título habilitante urbanístico como supuesto que puede
generar indemnización, sino que ella debe tener como característica singular,
ser injusticada. Igualmente, por la naturaleza misma de este supuesto y el
instante en que se maniesta la actuación administrativa, es decir, previo a la
54 Vid. Muñoz guiJosa, M. A., “La indemnización por anulación de título habilitante en el texto
refundido de la ley de suelo y rehabilitación urbana: algunas reexiones sobre su naturaleza,
nacimiento y cuanticación”, Revista de Administración Pública, No. 207, 2018, p. 220,
disponible en doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rap.207.08
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obtención de la autorización, ella sólo se podría enmarcar en el ámbito de las
licencias y no en las DR y CP por la propia naturaleza de estas, ya mencionadas.
La existencia de RP de la entidad local, cuando existe demora injusticada en
el otorgamiento de las licencias urbanísticas, tiene como elemento particular
que en su tramitación acontece un acto expreso tardío de la APU concediendo
la autorización en cuestión.
El artículo 11, apartado 3, de la LSRU con total contundencia sustenta la ne-
cesidad de que todo acto edicatorio requerirá la aprobación y autorización
administrativa que sea preceptiva, lo cual reitera en su numeral 4 respecto a
determinados actos especícos. Ello origina la obligación administrativa del
acto expreso en esta materia, teniendo el compromiso de pronunciarse sobre
lo que le ha sido solicitado.
En igual sentido se maniesta el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en su
Sentencia No. 512/2019, recaída en el recurso 1023/2017, cuando expresa en
el Fundamento de Derecho Quinto:
“Centrándonos en el supuesto de demora injusticada en el otorgamiento de los
títulos administrativos habilitantes de obras, conviene tener en cuenta que el ar-
tículo 42.1 de la Ley 30/1992, vigente a la fecha de la reclamación, obliga a la Ad-
ministración a dictar una resolución expresa en todos los procedimientos y a noti-
carla, lo que debe tener lugar antes del transcurso del plazo legalmente estable-
cido para ello. Si se produce una inactividad o actividad tardía (funcionamiento
anormal) de la Administración causando determinados daños y perjuicios al par-
ticular, como regla general surgirá el derecho del administrado a verse resarcido”.
El retraso en la concesión de la licencia urbanística, a pesar de que puede ge-
nerar en muchos casos un daño en el administrado, no siempre tendrá la con-
dición de lesión indemnizable desde la óptica de la RP, teniendo en cuenta que
si bien el acto administrativo tardío, en principio puede considerarse un mal
funcionamiento de la AP, lo cierto es que la tardanza administrativa puede es-
tar condicionada por razones de peso, que el ente municipal debería motivar
en el mismo acto administrativo autorizatorio de la licencia.
Tampoco tendría consecuencias esta tardanza si se hubiese dictado la suspen-
sión del término legal para resolver, motivado en la realización de distintos
trámites o en la práctica de diligencias o incluso en la subsanación de defectos
de la propia solicitud; elementos estos que hacen suponer el rompimiento del
nexo causal que justicaría la indemnización.
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Responsabilidad patrimonial por defectos en los títulos habilitantes de obra y actividad urbanística...
6. CONCLUSIONES
Primera: en España, el principio de RP encuentra sus orígenes en el artículo
106.2 de la Constitución de 1978. La norma constitucional estipula este como
parte del Título IV, denominado “Del Gobierno y de la Administración”, eri-
giéndose como un principio funcional del buen ejercicio del gobierno y la
AP. Igualmente, la carta magna ha articulado otro conjunto de principios que
se relacionan entre sí y que conuyen en torno a la idea de la responsabili-
dad, consignando como competencia exclusiva estatal, regular el sistema de
responsabilidad de las administraciones públicas, lo que evidentemente ha
encontrado reejo en las normas ordinarias, en especial la LRJSP, así como la
LPAC, ambas de 2015.
Segunda: son las LRJSP, así como la LPAC, las que moderan a grandes rasgos
la institución de la RP, tanto desde el punto de vista objetivo como adjetivo;
constituyéndose ella como objetiva y directa, consecuencia de una lesión que
sufre el administrado, la que debe ser antijurídica, efectiva, evaluable econó-
micamente e individualizada en una persona o grupo de ellas; resultado de la
actuación de la AP, existiendo un nexo causal entre esta y le lesión acaecida,
así como un título de imputación que no releve la responsabilidad del ente
administrativo.
Tercera: la materia de urbanismo y ordenación del territorio es una competen-
cia exclusiva de las CC.AA. por mandato constitucional y autonómico. Ellas han
reglado de forma general sus propias leyes o códigos en este sentido, teniendo
como nota singular la delegación de atribuciones a favor de los municipios
en lo concerniente de los THOA urbanísticos, lo cuales son los encargados de
la gestión, tramitación y el control de ellos. Estos se entienden actualmente
como licencias de obras, la DR, así como CP.
Cuarta: como consecuencia de las competencias reconocidas a las autorida-
des locales en materia de urbanismo respecto a los THOA se pueden ocasio-
nar afectaciones o daños a las personas físicas o jurídicas que los solicitan o
ya sean titulares de estos. Este daño pudiera ser considerado lesión desde la
mirada de la RP, derivando todo un procedimiento de reclamación, donde la
labor de los gestores administrativos puede ser decisiva. El texto refundido
contentivo de la LSRU de 2015 es el que estipula en su artículo 48 los supues-
tos indemnizatorios, entre los que se encuentran los del inciso d). Ellos son la
anulación de los THOA, la demora injusticada en su otorgamiento y su dene-
gación improcedente.
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Quinta: en el ámbito de la gestión administrativa encuentra total coherencia la
posibilidad de reclamarse en sede administrativa los supuestos de RP que se
conguran en el artículo 48, inciso d), lo que, a pesar de no ser usual, ya que
su tramitación suele ser común en los despachos de los abogados, no excluye
que los gestores adquieran mayor relevancia en este tipo de reclamaciones,
por lo que deben entonces tener un amplio conocimiento del marco normati-
vo y competencial que sobrevuela a esta institución, tarea compleja por la pro-
fusión normativa que regula la materia urbanística, el régimen local español, y
en ello particularizar la posible RP.
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Recibido: 21/472023
Aprobado: 2/6/2023
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