Transporte aereo internacional y turismo

• Author: Dr. Julián Palacín Fernández (Perú)
• Position: Presidente del Instituto Peruano de Derecho Aéreo.
• Pages: 128-136

Ponencia presentada en el III ENCUENTRO LATINOAMÉRICANO SOBRE POLÍTICA AEREA Y ESPACIAL, La Habana, Julio, 1990>

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Los Estados tienen objetivos nacionales permanentes y para sus materializaciones diseñan estrategias a corto, mediano y largo plazo por sectores y prioridades de acuerdo a las filosofías políticas económicas que los inspiran.

El Transporte Aéreo Internacional es, dentro de la política general de los Estados, un instrumento para que la sociedad persiga el bien común. La búsqueda de este valor fundamental conlleva una concepción definida acerca del cómo y para qué determinada actividad técnico-económica y jurídica en nuestra sociedad.

Quienes han tratado de investigar la razón de ser de la Política Aérea Internacional coherente y definida de un Estado en la inserción y búsqueda de turismo masivo como alternativa que disponen los países subdesarrollados o pobres para lograr un mejor estándar de vida para todos sus habitantes.

Podemos definir a la Política Aérea Internacional como el conjunto de principios, normas y objetivos que orientan la posición definida del Estado frente a los problemas que plantea el Transporte Aéreo Internacional.

La Ley de Aeronáutica Civil No. 24882, establece la Política Aérea Civil y en el ámbito internacional establece como objetivo que se deberá fomentar y facilitar el incremento del turismo mediante Page 129 la ampliación de la capacidad ofertada por las empresas de transporte aéreo para dicho fin, se promueve la- integración latinoamericana, a través del establecimiento da convenios multilaterales entre los países de la región y se protege el tráfico aéreo que se genera entre ellos.

En relación a la demanda de tráfico aéreo entre el Perú y cualquier otro Estado, ésta debe ser atendida preferentemente en forma directa y cubierta en proporciones iguales entre las empresas aéreas designadas por el Perú y las empresas aéreas que representen al otro Estado, respecto a los tráficos de 5ta. Libertad, éstos deberán ser otorgados con carácter complementario y de preferencia cuando el tráfico entre el Perú y dicho tercer Estado no se encuentre servido en forma suficiente. Se adopta el sistema de la predeterminación y se establece el principio de la reciprocidad real o compensación efectiva, según convenga a los intereses del Estado. La concesión de derechos derivados de los convenios, acuerdos o entendimientos entre autoridades aeronáuticas de conformidad a estas normas se priorizarán a fin de promover el turismo receptivo y el desarrollo del comercio de exportación.

Como podemos apreciar nuestra política aérea internacional es básicamente restrictiva y proteccionista, pudiendo flexibilizarse únicamente en base a estas dos últimas consideraciones, otra posición aero política similar en América Latina la tiene la República Argentina a través del Régimen de la Ley 19030 que establece los siguientes principios básicos:

1. Que se asegure al transportador aéreo nacional el libre ejercicio del derecho de sobrevuelo (1a. libertad) y de aterrizaje técnico sin fines comerciales (2da. libertad).

2. Que la demanda de transporte aéreo entre el territorio argentino y el de un determinado país, se atienda primordialmente con explotadores de ambas banderas. La capacidad a autorizar a los referidos explotadores deberá ajustarse a una distribución igualitaria, fijada en base a las necesidades de los tráficos embarcados en el territorio nacional que sean desembarcados en aquel país y viceversa (3a. y 4a. libertades).

   Toda esta capacidad por incremento de frecuencia, sustitución de equipo o modificación de su configuración interna, deberá ajustarse a este principio y sólo será considerando cuando en la realización de dicho tráfico (3a. y 4a. libertades), el coeficiente de ocupación, tomando como promedio de los últimos 12 meses supere, en los transportadores de ambos países, el 55 % de la capacidad total autorizada, o cuando por reciprocidad se deba aplicar la excepción prevista Page 130 en el inciso c) de este artículo. Cuando no se acrediten dichos coeficientes, sólo podrá autorizarse el cambio de equipo o modificación de su configuración a condición de que, en cada vuelo direccional, no se incremente la capacidad autorizada.

3. Que la totalidad de los tráficos que realice todo transportador extranjero desde terceros países a la República Argentina y viceversa (5ta. libertad), no exceda a la que se efectúe desde el país de su bandera con destino al territorio argentino y viceversa (3a. y 4a. libertades), salvo los de excepción, en que por reciprocidad proceda otorgar el derecho de hacer un tráfico de la 5a. libertad superior al señalado de 3a. y 4a. libertades, cuando el operador de bandera argentina deba efectuar una explotación como la indicada. Consecuentemente se incrementará la capacidad, cuando ello resulte imprescindible para la adecuada prestación del servicio.

4. Que los tráficos regionales sean primordialmente atendidos por transportadores de bandera argentina y del país limítrofe que se trate, debiéndose en caso necesario, establecer un régimen de protección espacial.

5. Que él otorgamiento de todo derecho a una empresa extranjera, además de fundarse en necesidades que lo justifiquen, se condicione a la reciprocidad por parte del país de su bandera para con las empresas de transporte nacional y a la real y efectiva posibilidad y conveniencia de su ejercicio por éstas.

6. Que acorde con la preponderante participación que les corresponde a los transportadores aéreos nacionales en la realización de los tráficos de pasajeros se facilite, con idéntico propósito, el impulso y desenvolvimiento del transporte de carga por vía aérea.

7. Que el transportador de correo por vía aérea desde el territorio nacional al exterior, sea realizado primordialmente por transportadores de bandera argentina hasta las escalas de sus servicios que aseguren, en la forma más adecuada, la llegada al destino final de la carga postal. Tal asignación de carga aérea postal a todo transportador de bandera extranjera, quedará condicionada por lo establecido en el inciso e) del presente artículo. La reciprocidad a la que se hace referencia en dicho inciso, deberá mediarse en función del valor económico del servicio.

   Debemos recordar que con la firma del Convenio Aviación Civil Internacional suscrito en Chicago el 7 de diciembre de 1944, los Estados contratantes reconocieron la soberanía plena y exclusiva Page 131 en el espacio aéreo situado sobre sus territorios. Posteriormente y ante la imposibilidad de lograr un entendimiento multilateral respecto a las cinco libertades del aire, en este instrumento internacional se firma multilateralmente los derechos de tráfico.

   Los países de América Latina a partir de esta fecha se enrolaron en una de las dos posiciones aeropolíticas vigentes, la de la predeterminación de la capacidad o la de la libre determinación o expost facto.

   El concepto de libertad en el Espacio Aéreo hasta el año 1976, no corporizó en el terreno de la política aero comercial internacional.

   La desregulación aérea norteamericana tuvo su origen en 1975 cuando el Presidente Ford -propuso- legislación para reformar la reglamentación económica de la industria del Transporte Aéreo, se proyectaba extender a las líneas aéreas mayor libertad para - iniciar nuevas rutas, autoridad para abandonar rutas improductivas y para establecer tarifas aéreas.

   La liberalización del Transporte Aéreo en la Comunidad Económica Europea es una realidad a partir de 1993, fecha en que se unificará el espacio aéreo europeo.

   Como podemos apreciar el mundo se está integrando en regiones aeropolíticas y no es de extrañar que en un futuro próximo las negociaciones aéreas se realicen en bloque lo que evidentemente debe llamar seriamente la atención de América Latina.

   Muchos fenómenos han revolucionado la paz del mundo en que vivimos, todos de una u otra forma han contribuido a mejorar y en algunos casos a deteriorar las condiciones generales de vida en el planeta, hoy nos toca ocuparnos en razón de nuestra especialidad: el Derecho aéreo, el transporte aéreo y el turismo en el desarrollo de los Países del Tercer Mundo. Existe unanimidad en la doctrina, respecto a que el transporte es uno de los factores principales en el desarrollo de los pueblos, si el mundo no tuviera la actual configuración, las comunicaciones, el comercio y la inserción sociopolítica del hombre sobre la paz de la tierra y el dominio de la naturaleza sobre la misma no habría llegado al actual grado de progreso que la humanidad ha alcanzado hoy, en el siglo XX. Podemos afirmar que el transporte es hoy el factor de paz, progreso, bienestar que hace a los hombres más solidarios, que busca integrar los pueblos, el desarrollo perdido en los pasajes de una historia injusta, creo que hablar del transporte aéreo es describir el fenómeno contemporáneo que viene revolucionando nuestra sociedad y que puede instrumentar, como veremos más adelante, la fuerza económica capaz de ayudarnos a salir en bloque del subdesarrollo.

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   El ius peregrinandi o derecho de viajar es un derecho natural del hombre, su data es anterior, a la formación de las naciones, este hombre amo de su destino, filósofo y peregrino dueño del tiempo y del espacio experimentó el cambio que el desarrollo de la ciencia y la tecnología trajeron al mundo, acrecentando sus posibilidades de deseo de traslado, la comunidad internacional fue entendiendo tímidamente pero entendiendo al fin las proyecciones e importancia del transporte aéreo internacional y ya en la Conferencia de París de 1919 trataron el tema, sin embargo en esta etapa embrionaria de la aviación comercial, el tema de la seguridad relegó a segundo término los valores, políticos y económicos que años después afianzaran la actividad objeto de nuestro estudio.

   El mundo asistía así, a la culminación de la primera conflagración mundial, en la cual las concepciones restrictivas y liberales en materia de intercambio de derecho de tráfico se hicieron presentes en los debates de este instrumento multilateral internacional, esto nos debe llevar a una profunda reflexión respecto al pensamiento que probos diplomáticos, hace más ya de 68 años respecto a la actividad que hoy nos ocupa, pensamiento que no fue sino y que es aún el reflejo de una sociedad internacional en la cual, los desvalores prevalecen dentro de un orden en el cual los fuertes serán aún más fuertes, y la incertidumbre será el norte permanente que guiará nuestra brújula de navegación, porque la historia de la política aérea internacional nos enseña que en este campo también la falta de consenso en las dos conferencias cumbres, París del 19 y Chicago del 44, fueron un intento estéril y fracaso al fin del multilateralismo que requiere la humanidad para que el transporte aéreo pueda desarrollar donde se requiera acción, integrar cuando existe aislamiento, llevar apoyo cuando exista catástrofe y redescubrir la riqueza milenaria de un patrimonio arqueológico o el disfrute de los recursos naturales constituidos por los atractivos turísticos cuando la economía, planificación y facilitación e infraestructura lo permita. Intentar un análisis o diagnóstico de la política aérea, que es a mi criterio el marco referencial general para tutelar la acción y crecimiento-del transporte aéreo, esencial por cuanto constituye el factor vital en la supervivencia o no de principios normas y objetivos que deben orientar la posición definida de los Estados en materia de aviación civil internacional.

   Veinticinco años después de la Conferencia de París de 1919 con la firma del Convenio de Chicago de 1944, se producen las concepciones restrictivas y liberales con algunas diferencias: nace así, un acuerdo de tránsito y uno de transporte, con el fracaso de este último el mundo se orienta hacia el bilateralismo y, la industria de transporte aéreo se sumerge en un entorno internacional Page 133 con variados matices. Las naciones estructuran sus posiciones a tal punto que no podemos hablar de una industria de transporte aéreo, sana, eficaz y económica, sin este marco referencial general llamado política aérea, que puede ser objeto de estudio desde distintos ángulos, así si deseamos un marco general podemos enfocarla desde un punto de vista universal dentro del cual encontramos las corrientes aeropolíticas vigentes a través de la historia, desde un ángulo regional hallamos las posiciones regionales comunes como por ejemplo, los principios de política aérea latinoamericana después de las conferencias regionales de aviación civil QRAC en la década del 60 o simplemente desde un punto de vista nacional o interno en el cual hallamos las concepciones gubernamentales en el ámbito de los servicios del transporte aéreo internacional o nacional, sin embargo, durante las últimas décadas en los foros internacionales nos hemos pasado el tiempo discutiendo temas aeropolíticos académicamente puros, mientras la realidad económica de un mundo que experimentaba los profundos cambios de la tecnología de post-guerra avanzaba con una velocidad vertiginosa, dentro de esa perspectiva, se nos escapó en sus concepciones más profundas, la humanización del derecho, y las vivencias socio-políticas, estuvieron un poco al margen de las investigaciones que fueron y continúan aún con una dinámica inercia!, estudiando un derecho aéreo sin contenido social lo que continuará siendo el principal obstáculo a la instrumentación de las políticas aéreas al servicio de una sociedad internacional que tiene sed de justicia.

   Necesitamos legislar hacia el proceso de gran cambio que exige la sociedad contemporánea a todas las actividades del hombre que tienen que responder ineludiblemente a la historia misma de ese hombre nuevo que todos deseamos ver en el futuro inmediato, para ello creo que poco o nada hemos hecho en el cambio de* concientización gubernamental respecto al rol estratégico que debe desempeñar el transporte aéreo dentro de la política general del Estado, observen ustedes como es esta actividad una de las más golpeadas por los gobiernos cuando de imponer tributos o tasa se trata, o intenten imaginarse si es justo o no, el aislamiento de importantes polos de desarrollo como son por ejemplo, importantes provincias argentinas como Salta, Jujuy, La Rioja, Córdoba o Santa Fe en el tráfico regional o subregional internacional merced a concepciones doctrinarias caducas que mantienen la vigencia de dispositivos legales que impiden a nuestros pueblos y naciones practicar la verdadera integración que venimos predicando hace muchos años pero que en la práctica poco o nada hemos hecho por materializarla.

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   Si el transporte aéreo es importante o decisivo en nuestros procesos de desarrollo, si de su regulación de desregulación dependieran el éxito de los objetivos que se plantean los gobiernos, si el predicamento de la intelectualidad en la especialidad es válido para afianzar nuestro futuro, debemos dentro del esquema general de las actividades económicas que viene asomando en el curso de la historia intentar comprender la interacción del turismo como fenómeno de desarrollo y la estrategia común de éste, con el transporte aéreo en el apoyo y consolidación a los grandes objetivos de la comunidad internacional.

   En estos últimos años hemos estudiado el Turismo como fenómeno de desarrollo y la economía, la aviación y la regulación de dichas actividades, creo que debe llamar hoy nuestra atención el movimiento y volumen económico internacional que significa hoy el turismo, que de 25 millones de turistas internacionales en 1950 pasan a 170 millones 20 años después y como mínimo llegará a 900 millares de turistas en la década del 90, con lo cual podemos afirmar que, de 2 000 millones de dólares de ingresos por turismo en 1950 pasamos a 21 000 millares de dólares en 1970 y llegaremos a 900 000 millares anuales por concepto de este gasto en el mercado internacional en la década del 90.

   Estas cifras de ingresos turísticos no lo dicen todo, pues hay que contar su efecto multiplicador que se estima, es de 3 veces. Debemos destacar que crece más la exportación turística que la exportación tradicional, 210 por ciento vs. /176 por ciento en 10 años en la década del 70 al 80.

   El turismo como factor exportador tiene las siguientes características:

   1o. Se comprende con la demanda más rígida que se conoce, tiene profundo poder de asimilación frente al incremento dentro naturalmente de oscilaciones no drásticas, la inflación con sus secuelas de recesión y pérdida de poder adquisitivo no afecta el turismo receptivo o exportación turística, por lo cual considero que es desacertado por parte de algunos gobiernos la aplicación a esta modalidad de comercio exterior de las políticas tradicionales de exportación. El turismo revoluciona los mercados dando nacimiento al fenómeno de lo que los hombres son, los que van tras las cosas en lugar de ser éstas las que vayan tras los consumidores, los mercados se miden por sus valores tradicionales ampliados a nivel de gastos de los flujos turísticos internacionales que se capten anualmente.

   2o. Revolución del concepto de recursos naturales que, tradicionalmente fue ligado a la riqueza del suelo y del subsuelo, el turismo convierte en bienes exportables, recursos que durante milenios carecieron o tuvieron un valor nulo.

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   3o. El ocio, factor negativo en nuestra sociedad se convierte en un elemento potencial de consumo turístico, según el análisis y las proyecciones en la reducción del 50 % de los 72 000 horas que trabaja el hombre en su vida y que se reducirá a la mitad como consecuencia del desarrollo y bienestar que experimentará la humanidad en ciertas áreas, plantearán la necesidad de invertir el tiempo, como en la actualidad se invierte el dinero sobrante.

   Mi sugerencia básica es lograr la integración de la política aérea regional latinoamericana a fin de diseñar una estrategia que conciba la popularización del transporte aéreo, es decir, la posibilidad de masificar su utilización hacia nuestra región, tomando como puntos los principales centros emisores de turismo receptivo, posición que exige una redefinición respecto a la necesidad de romper la discriminación tarifaria, aperturar una política definida de vuelos charter, esquematizar dentro de esta política común así, la concertación y puesta en práctica de estos principios, debe despertar la solidaridad internacional a fin de que Latinoamérica y las naciones del tercer mundo que se decidan a iniciar igual ruta puedan recibir no el actual 9 % del gasto turístico internacional el cual está concentrado en el área que limita a los centros internacionales de turismo egresivo como México y España, debemos proyectarnos siquiera a un 25 % de los novecientos mil millones de dólares anuales que se gastarán anualmente en la década del 90 con lo cual estaríamos en condiciones de absorber el pago de la deuda e intereses de todos los países del tercer mundo en dos o tres años de bonanzas turísticas.

   Es difícil hablar de baratura cuando sabemos los delicados problemas que enfrenta la industria del transporte aéreo en América Latina frente a las nuevas exigencias de la regulación de la comunidad económica europea, respecto al ruido, además de la dependencia tecnológica, la competitividad y la política de desregulación que a todas luces nos lleva a un futuro incierto para nuestras líneas de bandera o líneas aéreas privadas, una racionalización imposible dentro de las actuales condiciones jurídico-políticas lo que sí estoy seguro que podemos hacer a fin de intentar consolidar siquiera un esbozo de lo que puede ser el despertar de América Latina, gigante dormido del transporte aéreo y turismo mundial, es intentar una política de apertura a la captación de un turismo receptivo o modalidades similares dentro de los servicios de transporte aéreo internacional a fin de que el turismo en masa, revolución industrial del siglo XX, pueda ser una realidad para los países del tercer mundo como lo fue para España que merced a su adecuada política recibió en la década más de los 16 000 millones de dólares del plan Marshall de la reconstrucción de Europa.

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   Si logramos la conceptualización del fenómeno con efecto abaratador el turismo se universalizará literalmente y el tercer mundo podrá despegar en bloque.

   Por último, cabe agregar que dentro del reordenamiento aeropolítico regional, Latinoamérica debe buscar a través de una política de concertación de los intereses del transporte aéreo, una estrategia común a fin de ser protagonista del destino que le debe deparar el adecuado aprovechamiento de ambos fenómenos, se deberá lograr un acuerdo del transporte aéreo que flexibilice las quintas libertades entre Países de la región, buscando además negociaciones en bloque y una estrategia que compatibilice las posibilidades del transporte aéreo y el desarrollo del turismo. Las condiciones están dadas para que esta sea la propuesta básica en ¡a reunión de La Habana, Cuba, en la cual los representantes de América Latina sesionarán durante cinco días con los expertos de la Comisión Interamericana a fin de esbozar las políticas que aperturarán un mayor apoyo del transporte aéreo y turismo a los grandes objetivos del desarrollo latinoamericano.

   La materialización de un instrumento multilateral regional será el índice que nos hará soñar con la integración, brújula permanente de nuestras esperanzas, así, tal vez podamos reafirmar una vez más que Latinoamérica es más grande que todos sus problemas.

Bibliografía

- Lena Paz, Juan A.: Compendio de Derecho Aeronáutico.

- Revista RIDAT, Órgano CIJEDAE No. 14. La desregulación en el Transporte Aéreo, un punto de vista latinoamericano. Dra. Ángela Marina Donato, pág. 18.

- Palacín Fernández, Julián: Transporte Aéreo Internacional y Turismo en el Desarrollo de los Países del Tercer Mundo. RIDAT, Órgano Oficial CIJEDAE, Edición No. 18, pág. 3.