El registro de la tenencia de la tierra
| Author | Lic. Orlando Rey Santos |
| Position | Profesor Adjunto Facultad de Derecho Universidad de La Habana |
| Pages | 110-119 |
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Pese a que la condición de país eminentemente agrario que ostenta Cuba parece hacer evidente la necesidad de un adecuado registro y control del fondo de tierra, en realidad se ha carecido de una actividad sistemática en este sentido, de tal suerte que los datos que habitualmente se citan en cuanto al número de agricultores pequeños, o a las tierras que pertenecen tanto a estos como a cooperativas de producción agropecuarias o entidades estatales, constituyen meras aproximaciones estadísticas más o menos exactas.
Hace apenas algo más de tres años se implantó un registro denominado de la Tenencia de la Tierra, sobre el cual poco se ha dicho y escrito, por lo que a llenar al menos elementalmente ese vacío, van destinadas estas notas.
Si remontamos nuestros estudios sobre el Registro de la Tierra hasta el momento del triunfo revolucionario, encontramos un primer antecedente en la Ley de 17 de mayo de 1959, comúnmente conocida como Primera Ley de Reforma Agraria, por cuya Disposición Final Tercera se dispone la creación en los Registros de la Propiedad de la Sección de la Propiedad Rústica, añadiéndose por la propia Disposición que todas las operaciones regístrales relativas a fincas rústicas, se verificarían en los libros de dicha sección a partir de la fecha que señalase la Ley regulando el funcionamiento de la misma.
Esta Ley nunca fue dictada y por consiguiente dicha Sección careció de la debida regulación a consecuencia de lo cual en la práctica nunca fue implementada, no existiendo respecto a los trascendentales cambios operados por la Ley de Reforma Agraria los debidos asientos regístrales, manteniéndose los existentes pese a ser en gran medida contradictorios con las relaciones de propiedad creadas en torno a la tierra.
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No obstante conviene señalar que esta situación fue en buena parte salvada en el antiguo territorio de la provincia Oriente, hoy integrado por las provincias de Las Tunas, Holguín, Granma, Santiago de Cuba y Guantánamo, donde a comienzos de la década del 70 se creara un Registro de la Tenencia de la Tierra precediéndose mediante el mismo a la inscripción de los tenedores privados de tierra.
Estos registros formados en la parte oriental del país se mantuvieron en funcionamiento hasta la creación del Registro de la Tenencia de la Tierra de cuyos fundamentos legales, estructura, funciones e importancia trataremos a continuación.
Los fundamentos legales del Registro de la Tenencia de la Tierra, a más de la ya citada Disposición Final Tercera de la Ley de Reforma Agraria de 17 de mayo de 1959, vamos a encontrarlos en el Artículo 64 del Decreto-Ley 67 de 19 de abril de 1983, "De Organización de la Administración Central del Estado", tal y como quedó modificado por el Decreto-Ley 79 de 28 de marzo de 1984; por cuyo inciso d) se establece que corresponde al Ministerio de la Agricultura registrar el fondo de tierra agropecuaria y forestal de propiedad estatal, colectiva o individual.
En correspondencia con este pronunciamiento en algunas normas de este organismo comienza a hacerse referencia al Registro de la Tenencia de la Tierra, tal es el caso del Reglamento del Decreto-Ley 63 "Sobre la Herencia de la Tierra Propiedad de Agricultores Pequeños", la Resolución 324/83 de 2 de noviembre de 1983, del Ministro de la Agricultura (hoy derogados, tanto el Decreto-Ley como por supuesto su Reglamento), por cuyo Artículo 9 se dispone que los herederos declarados con derecho a la tierra están en la obligación de inscribirla en el Registro establecido al efecto por el Ministerio de la Agricultura, en el término de 45 días posteriores a la firmeza de la Resolución por la cual se dispuso la adjudicación.
Esta disposición como es lógico sólo era de posible cumplimiento en las provincias orientales.
Ya en el año 1986, la Resolución 283/86 de 31 de julio de 1986 del Ministro de la Agricultura, encarga por su Disposición Final Segunda a la Dirección Jurídica del organismo, que elabore el proyecto de Resolución que establezca la implantación del Registro General de la Tenencia de la Tierra y su reglamentación, el cual deberá comenzar a funcionar durante 1987. En ese año 1987, el Comité Estatal de Estadísticas efectúa un Censo de Uso y Tenencia de la Tierra en el sector privado el cual arrojó un número de tenedores ascendentes a 155 534 (+0,2 ha= 2000 metros cuadrados).
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Este Censo creó una importante base informativa para los trabajos registrales, convirtiéndose de hecho el Ministerio de la Agricultura en su principal destinatario.
En cumplimiento de las obligaciones emanadas de la Resolución 283, la Dirección Jurídica acometió la creación del Registro; una primera cuestión a ventilar era la relativa a su denominación, ya que la tenencia de manera general se emplea para referirse a un estadio inferior de posesión, distinción que se hace casi superflua cuando el actual Código Civil elimina el aspecto subjetivo de la posesión y la entiende simplemente y de forma muy clara como el poder de hecho sobre la cosa fundado en causa legítima, podría entonces haberse llamado Registro de Posesión, sin embargo no hubiese quedado clara tal denominación en cuanto a que en el Registro se incluyen los propietarios de tierra, otra posible denominación podría haber sido sencillamente la de Registro de la Tierra, pero en definitiva se adoptó el nombre con que hoy se identifica: Registro de la Tenencia de la Tierra.
La creación del Registro se produjo por la Resolución 597 de 27 de octubre de 1987, del Ministro de la Agricultura quedando su reglamentación a cargo de la Resolución 598, de igual fecha, esta última establece la estructura del Registro y sus funciones, precisando cuáles eran las tierras objeto de inscripción y los tenedores obligados a ello, al propio tiempo creó un sistema para encauzar las reclamaciones de quienes resultaran inconformes por lo resuelto en cuanto a la inscripción.
Aún cuando concebida para el Registro de todo el fondo de tierra agropecuario y forestal tal y como sus objetivos indicaban, en la práctica la Resolución 598 se reveló insuficiente para trascender del registro de los agricultores pequeños y abarcar en consecuencia el trámite registral en cuanto a las cooperativas de producción agropecuarias, las entidades estatales y otras poseedoras de tierra, por otra parte y como es natural, la práctica en la aplicación de la Resolución 598 puso en evidencia la necesidad de reformular algunos de sus postulados.
Es así que con fecha 15 de mayo de 1990 se dicta la Resolución 288, del Ministro de la Agricultura la cual deroga la mentada Resolución 598 y deja sin efecto otras Instrucciones emitidas por la Oficina Central Registral o la Dirección Jurídica del Ministerio de la Agricultura.
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El nuevo Reglamento a semejanza del anterior, comienza definiendo una serie de términos, en primer lugar el de tierra, lo cual hace de manera semejante a como posteriormente y con una redacción más acabada formula el Decreto-Ley 125 de 30 de enero de 1991 "Régimen de Posesión, Propiedad y Herencia de la Tierra" (Artículo 1 inciso a).
Posteriormente se hacen divisiones en este concepto, así se habla de tierras en administración para las entregadas a entidades estatales de diversa índole y tierras en usufructo, para las que el estado asigna en este concepto a entidades estatales o no y a agricultores pequeños.
También aunque sin definirlas (lo cual debió hacer), se refiere el Reglamento a las tierras en arrendamiento, aquí se trata de las que se vincularon al Estado en virtud de los Planes Integrales en una relación jurídica más semejante a un Censo por su perpetuidad, en la cual el agricultor pequeño incorporaba la tierra a un Plan Estatal a cambio de una renta, compensación o subsidio.
En cuanto a la tierra tomando en cuenta las complejidades que se derivan de su concepto fundamentalmente cuando se ubican en el perímetro urbano, la Resolución señala (Disposición Especial Segunda), que en relación con las ubicadas en el perímetro urbano y los asentamientos poblacionales en áreas rurales, se realizarán por las Delegaciones Territoriales del Ministerio de la Agricultura las coordinaciones pertinentes con las Direcciones Provinciales del Poder Popular que atienden la vivienda y la planificación física, a los efectos de su inscripción.
Pensamos sin embargo que esta situación no quedará definitivamente resuelta hasta tanto se implante por el Instituto Nacional de la Vivienda el Registro de la Vivienda y Solares Yermos, de manera que uno y otro registro se complementen en su actuar.
Las funciones esenciales del Registro consisten en mantener un control actualizado del fondo de tierra, determinando la situación legal de los diversos tenedores, lo que implica como es lógico conocer el número de éstos y el carácter con el cual poseen las tierras, expidiendo las certificaciones que en tal sentido se requieran.
Encara también el Registro funciones inhabituales a este tipo de institución, así vemos como está facultado para realizar inspecciones a los tenedores legales de tierra e imponer medidas a estos cuando incumplan las medidas relativas al control del fondo de tierra.
En cuanto a esta última función es indudable la dificultad de su ejercicio si no se cuenta con la norma sancionadora, a tal fin se encuentra sometido a la aprobación del Gobierno un proyecto de Derecho conteniendo contravenciones en la materia.
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La estructura del Registro se identifica con la del Ministerio de la Agricultura, así encontramos oficinas municipales, territoriales y la Oficina Central, las primeras se constituyen en cada municipio del país que tenga tierra con algunas excepciones, pongamos por caso que en Ciudad Habana donde aparecen registrados tenedores de tierra en 8 de sus municipios (Habana del Este, Guanabacoa, San Miguel del Padrón, Marianao, La Lisa, Boyeros, Arroyo Naranjo y Cotorro) dado el bajo volumen de estos (2 051 según Censo) sólo está constituida una oficina ubicada en el Municipio 10 de Octubre. Otra excepción lo constituye el caso de la Isla de la Juventud, donde en la Delegación Territorial del Ministerio de la Agricultura se desempeñan al mismo tiempo las funciones de la Oficina Municipal y de la Territorial.
Las oficinas municipales regístrales tienen una doble subordinación, en el plano metodológico y funcional a las oficinas territoriales regístrales y desde el punto de vista ejecutivo a los Directores Municipales de Cooperativas y Campesinos.
Como quiera que no en todos los municipios del país existen Direcciones Municipales siendo atendidos diversos municipios por una Dirección, el Registro se ajusta a esta estructura, aunque sobre la base del principio de que el Registrador se traslada en días determinados a los municipios sujetos a su atención.
Por su parte las oficinas territoriales se subordinan al Departamento Jurídico en la Delegación Territorial del Ministerio de la Agricultura y la Oficina Central a la Dirección Jurídica del mismo organismo.
A más de las que con carácter general se señalan para el Registro, cada nivel en lo particular tiene las funciones que a continuación y de forma sucinta se relacionan:
Las oficinas municipales regístrales tienen a su cargo elaborar la información primaria establecida para el Registro, manteniendo debidamente actualizados a esa instancia los datos sobre la tenencia legal de la tierra, para lo cual deben realizar inspecciones a los tenedores legales y efectuar cuantas investigaciones resulten procedentes.
Corresponde al Registrador en esta instancia elevar a la Oficina Territorial los expedientes de inscripción para su dictamen definitivo y una vez dispuesta o denegada la inscripción asentar dichas decisiones y dar cuenta al tenedor.
Es además por conducto del Registrador Municipal que se elevan a la Oficina Territorial las apelaciones contra las resoluciones de los Delegados Territoriales denegando la inscripción de un tenedor o desestimando la solicitud de modificación de los datos recogidos en la inscripción.
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Por su parte las oficinas territoriales realizan el mismo proceso de recepción, procesamiento, control y custodia de las informaciones provenientes de las oficinas municipales, las mantienen igualmente actualizadas y también les inspeccionan su trabajo, elevando a su vez cuantas recomendaciones entiendan pertinentes para la mejor realización del trabajo registral.
Es en esta instancia territorial donde se realiza el Dictamen de las solicitudes de inscripción y donde se archivan y preservan las actas de inscripción remitidas por los registradores municipales, o se elevan a la Oficina Central los Recursos de Apelación que se interpongan.
La Oficina Central Registral recepciona, procesa, controla y custodia toda la información proveniente de las Oficinas Territoriales, manteniéndola actualizada, pero además evaluándola y proponiendo en consecuencia con dicho análisis las medidas que en cuanto al Régimen de Propiedad y Posesión de la Tierra entienda pertinente.
También y como es natural, esta Oficina está facultada para inspeccionar el trabajo de las Territoriales y Municipales, orientándolas metodológicamente.
Por último, aunque no menos importante, la Oficina Central analiza y dictamina los expedientes que recibe en apelación elevándolos al Director Jurídico.
La inscripción comienza por regla general en la Oficina Municipal Registral donde se encuentra ubicada la tierra, conformándose un expediente único para cada tenedor aún cuando posea dos o más parcelas, si se trata de una copropiedad ya sea por cuotas o en común, se confecciona igualmente un sólo expediente.
Si las parcelas pertenecientes a un mismo tenedor se encontrasen ubicadas en más de un municipio la inscripción se hará por el de residencia del tenedor, cuya oficina deberá dar cuenta a las restantes oficinas municipales donde se encuentren ubicadas áreas de tierra de dicho tenedor; pero si este residiese en municipio diferente a aquellos donde se ubica la tierra solicitará su inscripción en uno de ellos.
En determinados casos la solicitud de inscripción se realiza directamente en la Oficina Territorial; así ocurre cuando se trata de tierras pertenecientes al MINFAR, el MININT y la de los Órganos Locales del Poder Popular destinadas a la preparación de las MTT, lo cual obedece al carácter restringido que puede tener la información que por estas instituciones se aporta.
El expediente registral que en cada caso se confecciona se inicia con la solicitud de inscripción, la cual varía según el tipo de tenedor de que se trate, son igualmente diferentes los documentos que en cada caso se exigen, como veremos muy brevemente a continuación:
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A la solicitud de inscripción se acompaña el documento que acredita la propiedad o posesión de la tierra de existir, o en su defecto las pruebas de que pretenda valerse para acreditar tal particular, en cuanto a las mediciones de la tierra puede acompañarse certificación catastral o plano topográfico y de no disponerse de tales documentos se procederá de acuerdo a la declaración jurada que formule el solicitante, previa valoración del área históricamente declarada, así como de la que aparezca en el documento acreditativo de la propiedad o posesión. De cualquier manera, y esto es válido para todas las categorías de tenedores, si la inscripción se asentase sobre datos falsos o inexactos, el Ministro de la Agricultura se reserva la facultad de modificarla o decretar su nulidad. .
Al momento de la inscripción la solicitud que formula la cooperativa está avalada por el Presidente, anexándose a dicha solicitud las áreas en poder de la cooperativa, especificando en cada caso la forma y el carácter de la adquisición, los documentos que así lo acreditan, el uso de la tierra, instalaciones y otros medios existentes.
Ya formalizada la solicitud e inscripción de la tierra de la cooperativa, todas las tierras que en lo adelante se le incorporen se deben inscribir en el Registro dentro de los 30 días naturales siguientes a dicha inscripción, tal y cual dispone el Artículo 34 del Decreto 159 de 20 de septiembre de 1990 "Reglamento General de las Cooperativas de Producción Agropecuarias", aunque este Artículo no lo consigna, igual término debe entenderse cuando se trate de dar baja a áreas del fondo de la cooperativa ya sea por cese del usufructo o por venta al Estado o a otra cooperativa, variante esta última que queda franqueada a partir del Decreto-Ley 125 (Artículo 5 inciso d).
En definitiva y conforme al Reglamento del Registro (Artículos 33 y 34), para todo traspaso de área que implique modificación en la situación de un tenedor legal de tierras, rige este término de 30 días.
En cuanto a los tenedores estatales el Reglamento los divide en aquellos cuya función básica es la producción agropecuaria, y aquellos en que no lo es variando la documentación exigible en cada caso, también como dijimos, está particularizada la inscripción del MINFAR, MININT y MTT.
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Una vez confeccionado el expediente registral de tenedor, se incorporan a él los sucesivos documentos que por cualquier concepto tengan lugar respecto al mismo.
Al cierre de cada semestre los tenedores legales, con excepción de los agricultores pequeños están obligados a presentar la actualización de sus principales datos a las oficinas registrales, lo cual no obsta para que en determinados casos sean conminados para que dicha presentación se produzca en un término inferior.
Como ya se dijo, tanto las oficinas registrales como las territoriales deben realizar inspecciones periódicas en el terreno a los tenedores legales, en las cuales verificarán el cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones fijadas, cuando existieren, este aspecto en particular permite comprobar sí se acata lo consignado en la Disposición Especial Cuarta del Reglamento, conforme a la cual "En los casos de usufructuarios y otros tenedores no propietarios, los Delegados Territoriales podrán establecer las limitaciones en la posesión que correspondan acorde con la legislación agraria vigente, teniendo en cuenta los fines para los que se entrega la tierra, así como los planes de desarrollo del territorio; dichas limitaciones se referirán al tiempo de posesión, creación de instalaciones y explotación adecuada en concordancia con los fines de la entrega".
También se verificará, por supuesto, si han ocurrido cesiones o traspasos de áreas no autorizados o que aún estando autorizados no hubieren sido notificados a la oficina registral, al respecto conviene recordar que las autorizaciones según el traspaso de área de que se trate aparecen reguladas en la Resolución 24 de 19 de marzo de 1991 del Ministro de la Agricultura, contentiva del Reglamento del Decreto-Ley 125 ya mencionado.
En general esta ocasión de la inspección debe servir de base para una verificación general del cumplimiento de la legislación agraria en cuanto a la unidad de producción de que se trate.
La inconformidad de la persona natural o jurídica puede producirse en primer término cuando aún admitida su inscripción, el tenedor se encuentre in conforme con alguno de los particulares consignados en el Acta de Inscripción, recuérdese que lo decidido en cuanto a la inscripción se lo hace saber al tenedor el Registrador Municipal, y es a través de este propio Registrador que el tenedor inconforme establecerá reclamación para ante el Delegado Territorial.
Antes de su llegada al Delegado Territorial tanto el registrador municipal como el territorial se pronunciaran en cuanto a la procedencia Page 118 o no de la reclamación, al respecto este último confecciona un dictamen que avalado por el Jefe del Departamento Jurídico se remite al Delegado conjuntamente con el proyecto de Resolución a la firma de este disponiendo lo que proceda.
En caso de que la Resolución sea denegatoria de lo solicitado! podrá establecerse Recurso de Apelación para ante el Ministro de la Agricultura, por el mismo conducto antes señalado, igualmente podrá establecerse Recurso de Apelación contra las Resoluciones del Delegado Territorial denegando la solicitud de inscripción.
En cuanto a este Recurso de Apelación, estimamos que pueden considerarse de aplicación los Artículos 36 y 37 del Decreto-Ley 125 y en tal sentido ha de entenderse que el Recurso suspende la ejecución de lo dispuesto en la Resolución impugnada, salvo cuando se disponga la ocupación cautelar de la tierra por requerirse así para garantizar la integridad de la unidad de producción o mantener la actividad productiva de esta.
Debe también admitirse la posibilidad de que el propio Delegado Territorial modifique su decisión dentro del término de 15 días contados a partir de la presentación del Recurso, cuando de lo expuesto por el reclamante se evidencie la improcedencia de lo resuelto, modificación esta que solo se podrá hacer en el sentido demandado por el reclamante.
Debe resultar igualmente de aplicación las normas que en materia de Revisión contiene el Artículo 40 del Decreto-Ley 125, aún cuando el Reglamento del Registro trata del procedimiento de Revisión en sus Artículos 47 y 48.
También para estas Resoluciones en materia del Registro rige su inatacabilidad en la vía judicial conforme al Artículo 41 del Decreto-Ley 125.
La importancia de las certificaciones emitidas por el Registro se hace aún más notable a partir de que el Decreto-Ley 125 consignase por su Disposición Especial Primera que el Ministerio de la Agricultura será el organismo facultado para adquirir la tierra de propiedad individual y cooperativa, autorizar su trasmisión o adquisición, así como acreditar su posesión legal mediante las certificaciones emitidas por el registro a su cargo. Como sucede en general con los Registros, la importancia del de la tierra no se limita a la estrictamente legal de dar publicidad al acto y permitir esgrimirla contra terceros en los procesos que se susciten; si se revisa la documentación relativa al mismo, es dable observar que a través de este se compila y procesa una vasta información empleable en estudios y proyecciones económicas, sociológicas, estadísticas y en general de diversos tipos.
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Ley de Reforma Agraria de 17 de mayo de 1959.
Ley No. 59 de 16 de julio de 1987. Código Civil.
Decreto-Ley No. 63 de 30 de diciembre de 1982 «Sobre la Herencia de la Tierra Propiedad de Agricultores Pequeños». (Derogado).
Decreto-Ley No. 67 de 19 de abril de 1983 «De Organización de la Administración Central del Estado».
Decreto-Ley No. 125 de 30 de enero de 1991 «Régimen de Posesión, Propiedad y Herencia de la Tierra.»
Decreto No. 159 de 20 de septiembre de 1990. Reglamento General de las Cooperativas de Producción Agropecuaria.
Decreto-Ley 130 de 30 de septiembre de 1991.
Resolución 324 de 2 de noviembre de 1983, del Ministro de la Agricultura. Reglamento del Decreto-Ley No. 63. (Derogada).
Resolución 283 de 31 de julio de 1986, del Ministro de la Agricultura. (Derogada).
Resolución 597 de 27 de octubre de 1987, del Ministro de la Agricultura.
Resolución 598 de 27 de octubre de 1987, del Ministro de la Agricultura. Reglamento para el funcionamiento del Registro de la Tenencia de la Tierra. (Derogada).
Resolución 288 de 15 de mayo de 1991, del Ministro de la Agricultura. Reglamento para el funcionamiento del Registro de la Tenencia de la Tierra.
