Derecho urbanístico y ordenamiento urbano en Cuba

• Author: Lic. José Manuel Fernández Núñez
• Position: Grupo por el Desarrollo Integral de la Capital
• Pages: 56-77

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Introducción

El presente documento es un resumen del trabajo científico presentado por el autor al Concurso «Héctor Garcini» de la Sociedad de Derecho Constitucional y Administrativo y al Premio «Ignacio Agramonte» de la Unión Nacional de Juristas de Cuba en 1996. Tiene como fines primordiales, evidenciar la vinculación entre El Derecho Urbanístico y el Ordenamiento Urbano en Cuba, y el importante rol de la Administración Pública. Sus objetivos son los de mostrar la experiencia internacional histórica y reciente de la vinculación entre el Derecho Urbanístico y el desarrollo de las ciudades; así como los problemas actuales de la ordenación urbana desde sí misma y desde el punto de vista de la legislación. También la necesidad del establecimiento de un código o ley general y de un sistema jurídico-administrativo sobre el ordenamiento urbano en Cuba; y el imperativo de que los juristas, en forma particular, posean un dominio sobre estas disciplinas; como también los urbanistas, los funcionarios de la Administración Pública y la ciudadanía, a fin de coadyuvar a una mayor comprensión de la importancia de la legalidad y la disciplina urbanística, y el fomento de una cultura urbana.

I La experiencia internacional histórica y reciente de la vinculación entre el derecho urbanístico y el rol de la administración pública en el ordenamiento urbano

La importante vinculación entre el Derecho y el rol de la Administración Pública en la ordenación urbana, tuvo antecedentes desde los albores de la civilización. Uno de los más remotos fue el Código Hammurabi en Babilonia, en el año 1750 a. n. e, hace un poco más de tres mil años. En dicho cuerpo legal se estableció la primera ordenanza de construcción urbana, y disposiciones sobre arrendamiento Page 57 de inmuebles urbanos. En el Antiguo Testamento de la Biblia -conjunto de documentos elaborados entre los siglos VIII y V a. n. n-, en sus libros Deuteronomio, Números y Ezequiel, se establecieron disposiciones sobre los asentamientos de población en Judea e Israel; las formas de las ciudades, ciudades de refugio; y hasta la estructura urbana, dimensiones de las murallas, cantidad de puertas a establecer en las mismas en la ciudad de Jerusalén; así como la obligación de construir muros de protección en las azoteas de las viviendas para evitar accidentes.

En la antigua India, el Tratado Manas-Ara estableció ocho modelos de estructuras urbanas para la fundación de ciudades; y similares propósitos tenía el Tratado Kjao-Kung-Chi en la milenaria China. En las «ciudades-estado» de Grecia, las Ordenanzas de Hipodamo sirvieron para el ordenamiento urbano del mundo griego, y sus ciudades planificadas, entre ellas las de Pireo (año 479 a. n. e. ); Turio (año 443 a. n. e. ); Rodas (año 408 a. n. e. ); Mileto (año 407 a. n. e. ); y Alejandría (año 322 a. n. e. ); entre otras.

En Roma, las «ciudades-estado» mostraban un nivel de ordenamiento urbano. El Derecho Romano, estableció en las «Leyes¹ de las XII Tablas», en los años 451-450 a. n. e, las separaciones mínimas entre las edificaciones y las dimensiones de las vías. En el año 45 a. n. e, Julio César promulgó «Lex de urbe augenda», con instrucciones precisas para las áreas de desarrollo urbano de Roma hacia el Campo de Marte; y en épocas del emperador Augusto (27 a. n. e. -14 d. n. e. ), se promulgó la «Lex Julia de modo señalada servidumbre de medianería, en sus variantes de «tigni inmittendi» o de «oneris ferendi». -Servitus Actus I Servitus Viae I para la reordenación urbana de Roma y otras ciudades. También se establecieron algunos conceptos aún de actualidad en el desempeño del Derecho en la legislación urbana, tales como la división entre los bienes muebles e inmuebles, y las servitus o servidumbres, entre ellas las más conocidas en esta temática y que se exponen a continuación, tan solo a modo de recordatorio:

-Servitus Tigni Inmittendi: autorizaba el derecho de introducir una viga en el muro del predio vecino, actual servidumbre urbana de medianería.

-Servitus oneris ferendi: otorgaba el derecho de apoyar la construcción propia en la pared del predio vecino; y el dueño del predio sirviente tenía la obligación de mantener la pared en buenas condiciones, actual servidumbre urbana de medianería.

-Servitus stilidici vei fluminus recipendi: permitía verter el agua de lluvia en el predio urbano ajeno, gota a gota, o mediante algún conducto establecido a tales efectos.

-Servitus Altius non Tollendi: impedía fabricar más allá de cierta altura.

-Servitus Lunum I Servitus Luminibus Afficiatur: impedía que cualquier construcción del vecino del predio sirviente disminuyese la luz que recibía el predio dominante, actual servidumbre de luces.

-Servitus Prospectus Offendatur: impedía que las construcciones del vecino del predio sirviente disminuyesen las vistas que percibía el predio dominante, actual servidumbre de vistas.

-Servifus ler Ambitus: los pasillos laterales, obligatorios en aquellos casos para la separación entre dos construcciones urbanas que no poseyesen muros compartidos entre ambos predios, es decir, que no contasen con la ya señalada servidumbre de medianería, en sus variantes de «tigni inmittendi» o de «oneris ferendi».

-Servitus Actus I Servitus Viae I Servitus Itineris: los derechos de paso, derechos de vía, derecho de itinerario, aún conocidas en parte como servidumbres de paso.

-Servitus Aquae Ducendae I Servitus Aquae Huriendae: el derecho de verter las aguas pluviales de los predios situados encima de otros, o adyacentes, sin que se pudiese alterar el libre curso natural de la caída de las aguas; Page 58 y que modernamente se les conoce como servidumbres de aguas, entre otras.

-Servitus Cloacale Mittendae: servidumbres relacionadas con el paso de los residuales líquidos procedentes de un predio a través de otro; o la necesidad de derivar los residuales líquidos a los tragantes de cloacas o hacia la vía pública, entre otros.

-Servitus Fumi Inmitendi: servidumbres mediante las cuales se necesitaba pasar los humos procedentes de las estufas o cocinas, hornos y otros, sin que molestase al predio vecino.

En la época medieval, el Derecho Urbanístico estuvo presente en la fundación de las Bastidas, o villas y ciudades feudales; así como en el denominado «Derecho Estatutario», que otorgó amplios poderes a las ciudades, tanto en los stadrecht germanos y los estatuti italianos, como en los Fueros y Cartas- Puebla en las ciudades ibéricas.

A inicios de la era moderna, el más complejo cuerpo de disposiciones jurídico-administrativas sobre el ordenamiento urbano fueron las denominadas «Leyes de Indias», de 1523, cuya reformulación en 1573, y recopilación en 1647 y ulteriores, permitieron a España la fundación y establecimiento de cientos de ciudades integrantes de su sistema colonial en América Latina. Estas «Leyes de Indias» contenían ordenanzas o disposiciones muy detalladas sobre el establecimiento de poblaciones; la cuadrícula urbana; las dimensiones y orientaciones de las plazas públicas; las alineaciones; las secciones y trazado de las vías; entre otras. Y muchas de esas ciudades fueron edificadas «. . . a regla y cordel. . . ». De similar importancia fueron las «Ordenanzas Municipales» establecidas en numerosas ciudades que regularon la vida en las ciudades coloniales hispanoamericanas y sirvieron de complemento a las «Leyes de Indias».

En el siglo XVII, muy importante fue la «Ley Urbana de Londres de 1667», y en el siglo XVIII, las disposiciones del Rey Carlos III para la urbanización de «El Escorial», «La Granja», «Aranjuez», «Madrid» y otras áreas urbanas en España. En el siglo XIX, con la gran expansión de las ciudades por la revolución industrial, fue necesaria la promulgación de legislaciones y disposiciones más adecuadas sobre el ordenamiento urbano. Fue esa época, que en Inglaterra se dictó la «Town lmprovement Act de 1847»; en Dinamarca fue establecida la «Building Act» de 1856 para la reconstrucción de Rotterdam, destruida a causa de desastrosos incendios; y en España la «Ley de Ensanche de Poblaciones» de 1864. Ejemplos similares se pusieron en práctica en otros países.

Ya casi concluyendo el siglo actual, se ha situado en la palestra el «nuevo orden internacional», en el cual en ocasiones el neoliberalismo tiende a borrar la denominada «planificación indicativa», el mercado dicta los patrones de conducta y propone hasta la privatización de la seguridad social y del sistema penitenciario; como también de los parques y vías públicas en las ciudades y centros urbanos de diferentes países. Empero, la experiencia internacional reciente muestra aún la empecinada persistencia en el establecimiento de conjuntos de normas jurídicas para el ordenamiento urbano, a veces denominados «códigos de urbanismo»; «códigos urbanísticos» y «leyes de ordenación urbana».

En los países del denominado «Derecho Latino», donde según se afirma es reconocida la relativa preponderancia de las administraciones y de la propiedad pública sobre los intereses de la propiedad privada, pueden citarse algunos ejemplos. En la vieja Europa, Italia fue uno de los primeros países en el establecimiento de tales disposiciones, con su «Ley Urbanística» de agosto de 1947, y la «Ley General de Planificación Urbanística» en 1961. España promulgó desde 1956 su «Ley de Suelo y Page 59 Ordenación Urbana», y en la actualidad cuenta con uno de los más completos sistemas jurídicos sobre ordenamiento urbano, con la promulgación, en 1975, de la «Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana» y sus disposiciones complementarias, tales como el «Reglamento de Planeamiento», el «Reglamento de Gestión Urbanística»; la «Ley Sobre Medidas de Disciplina Urbanística» de 1984, y más recientemente la «Ley No. 8 sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo», de 25 de julio de 1990. Francia estableció desde 1978 su Código de Urbanismo, y muchas de sus ciudades y comunas cuentan con Reglamentos Urbanísticos.

En América Latina, aunque no con la experiencia de los países de Europa, también se establecieron las normativas jurídicas para el ordenamiento urbano. México cuenta con la «Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal» de 30 de diciembre de 1975; y con la «Ley General de Asentamientos Humanos» de 20 de mayo de 1976; mientras que Venezuela aprobó su «Ley Orgánica de Ordenación Urbanística» el 3 de diciembre de 1987. Colombia cuenta con el «Código de Urbanismo y Reglamentos Urbanísticos y de Construcción» en distintas ciudades. Ecuador posee el «Reglamento Urbano de Quito», así como el «Código de Arquitectura y Urbanismo». Cuba estuvo también entre los países que contaron con las primeras experiencias de la legislación y disposiciones sobre ordenamiento urbano, las que serán analizadas más adelante.

Inclusive, en los países del denominado «Derecho Germánico y Anglo- sajón», en los cuales según se afirma, a la Administración Pública se le sitúa en condiciones de menor protagonismo con respecto a los intereses de la propiedad privada, se han establecido disposiciones similares. Gran Bretaña con la «Ley Urbana de Londres» de 1667; la «Towns Improvement Act» de 1847; y la «Town Planning Act» de 1909. Décadas más tarde les sucedieron la «New Town Planning Act» de 1942; y otras como la «Town and Country Planning Act» de 1975, y la «Labour's Community Land Act» de 1975. Dinamarca aprobó su «Ley de Urbanización» en 1938; y Bélgica cuenta con su «Ley Urbanística» de 26 de marzo de 1962; mientras que Alemania promulgó su «Ley de Fomento del Urbanismo y Renovación Urbana» en 1971, y más tarde su «Código Urbanístico» de 8 de diciembre de 1986.

Incluso los Estados Unidos de Norteamérica, el país donde la empresa privada es el objetivo supremo de su sistema socioeconómico, estableció desde 1949 la denominada «United States Urban Renewal Federal Legislation», y en 1970 la «Housing and Urban Development Act»; y cuenta además con los denominados «Zone Codes» (códigos de zonas), determinadas reglamentaciones para la urbanización y las construcciones en zonas urbanas. En Asia central y oriental, también hay ejemplos similares. Irán estableció su «Ley de Renovación Urbana» de 1968; Tailandia promulgó su «Ley de Urbanismo» de 1952; y Japón desde 1919 contaba con su «Ley de Urbanismo», la cual fue reformada en 1968 y la «Ley de Reordenación Urbana» de 1969.

La importante vinculación entre el Derecho Urbanístico y el rol de la Administración Pública en el ordenamiento urbano, ha sido reconocida en las últimas décadas. Sobre todo a partir de las Conferencias Generales de la UNESCO, de 1972, en París, y de 1976 en Nairobi, sobre la preservación de los centros urbanos y conjuntos históricos; la Conferencia Mundial de la Organización de las Naciones Unidas «HABITAT 1» de 1976, y su «Programa de Gestión Urbana (PGU)», para ofrecer asesoramiento en administración y gestión urbana -incluidos los aspectos jurídicos y de la legislación- a los diferentes países; también la Conferencia Internacional de la ONU, de 1980, en Nagoya, Japón, sobre Page 60 «planeamiento y Administración de Regiones Metropolitanas»; el Seminario Internacional de la ONU, de 1980, en Suecia, sobre expertos en «Códigos y Reglamentos de Edificación»; y la Reunión Intergubernamental de la ONU de 1990 en Hague, Holanda sobre los asentamientos humanos y desarrollo sustentable.

Existen entidades relacionadas con el ordenamiento urbano, como MEGA-CITIES, que agrupa a las 23 megalópolis o ciudades más grandes del mundo con diez o más millones de habitantes; METRÓPOLIS, que integra a más de cincuenta ciudades y capitales con más de un millón de habitantes; o la Unión de Ciudades y Capitales Iberoamericanas (UCCI); y en 1993 se creó el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), como resultado de los acuerdos de la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica.

La Conferencia de la ONU sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, de 1992, en Río de Janeiro, Brasil, o también conocida como la «Cumbre de la Tierra», alertó contra el vertiginoso crecimiento urbano actual, que según las estadísticas actuales, antes del año 2000, de los casi 6 000 millones de habitantes con que contará la Tierra, más del 60% vivirá en ciudades, sobre todo de los países del denominado Tercer Mundo. En la conferencia se discutieron los problemas relacionados con el gigantismo urbano, y sus efectos sobre el agotamiento de los recursos naturales, la depredación y contaminación del medio ambiente, y se pronunció sobre un desarrollo urbano ordenado. En diciembre de 1995, en un evento internacional en Ciudad México, se creó el Grupo Internacional de Investigaciones sobre Derecho y Espacio Urbano (Internacional Research Group of Law and Urban Space, (IRGLUS), del cual es un modesto miembro el autor del presente trabajo. Más recientemente, en 1996, se celebró la II Conferencia Mundial «HABITAT II», de la Organización de las Naciones Unidas, en Estambul, Turquía, denominada como la «Cumbre de las Ciudades», y en la cual, por el vertiginoso desarrollo urbano que se prevé, se caracterizó al próximo siglo XXI como el «Siglo de las Ciudades».

Por otro lado, en los últimos años se han aplicado las técnicas de la planificación estratégica empresarial al desarrollo urbano, y ha nacido el nuevo concepto de PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA URBANA, que emplea las técnicas de escenarios y los planes de ordenación urbana de forma concertada. De modo que el desarrollo de las ciudades es responsabilidad de los gobiernos metropolitanos, y las entidades civiles, sociales y la ciudadanía en general, lo cual requiere a su vez de un marco jurídico-administrativo y apropiado.

2. Derecho urbanístico y ordenamiento urbano en la doctrina actual

En la actualidad, internacionalmente se reconoce al Derecho en el ordenamiento urbano. En los países latinos se le clasifica como Derecho Urbanístico, mientras que en los países de habla inglesa se le denomina en ocasiones como Urban Law, o sea, Derecho Urbano, o también como Land Planning Law, es decir al Derecho sobre planeamiento y uso del suelo urbano.

Al Derecho Urbanístico se le define en los países latinos como el . . . conjunto de normas jurídicas, preponderantemente de derecho público, que regulan las relaciones entre los individuos, y entre éstos y el Estado, en función del aprovechamiento del espacio social; esto es, de todo el territorio susceptible de ser aprovechado para el establecimiento o desarrollo de asentamientos humanos. . .

El Derecho Urbanístico se ocupa de numerosos problemas relacionados con el ordenamiento urbano. Entre ellos, la Page 61 delimitación entre los espacios públicos y privados urbanos; los instrumentos del ordenamiento como las leyes, decretos y otras normas; la clasificación y calificación del suelo urbano y su régimen de uso; las limitaciones a la propiedad privada como las servidumbres y expropiaciones urbanísticas; el valor del suelo urbano y la recuperación social de las plusvalías urbanas o urbavalorías.

También tiene vinculación con el registro de la propiedad inmobiliaria urbana y su relación con el catastro establece urbano; la gestión económico-financiera y el sistema tributario urbano; la gestión administrativa en la prestación de los servicios comunales y públicos urbanos; la disciplina urbanística y sus infracciones; la conservación y rehabilitación del patrimonio urbano; y las medidas de protección del medio ambiente urbano.

No toda la doctrina ni los especialistas coinciden en la clasificación del Derecho Urbanístico entre las distintas ramas del Derecho Público. Unos consideran que es integrante de la parte especial del Derecho Administrativo. Otros, sin embargo, creen que tal clasificación es errónea, ya que en el Derecho Urbanístico se incluyen muchos aspectos relacionados con el Derecho Civil y el Derecho Económico, tales como las servidumbres urbanas de paso, de medianerías y de vistas y luces; las expropiaciones urbanas; los asuntos del valor del suelo urbano; los impuestos municipales urbanos sobre predios; el catastro urbano y el registro de propiedad inmobiliaria urbana; y hasta con el Derecho Penal en las disposiciones para la salvaguarda de las poblaciones, las medidas de protección contra la contaminación y otras.

Otros lo vinculan al Derecho Inmobiliario, y algunos señalan que el Derecho Urbanístico y el denominado Derecho Ambiental son dos ramas novedosas del Derecho, que se complementan mutuamente en el caso de la regulación del desarrollo urbano. Por otro lado, y con similares razonamientos, ya muchos urbanistas y juristas tienden a considerar al Derecho Urbanístico como una rama independiente del Derecho Público, definitivamente establecida, cuyos fines son el desarrollo urbano ordenado.

3. La necesidad del conocimiento sobre el derecho urbanístico y la importancia de su relación con el ordenameento urbano al rescate de una tradición cubana entre los juristas, urbanistas, funcionarios de la administración pública, las entidades y la ciudadanía

Otro de los modestos objetivos del autor del presente trabajo, además de poner al tanto a los juristas y urbanistas en general, sobre lo que ocurre en el escenario internacional actual en torno al Derecho Urbanístico y el rol de la Administración Pública en ordenamiento urbano, es el rescatar la cierta tradición que existía en Cuba, aunque en forma rudimentaria, en el conocimiento sobre estas disciplinas en otras épocas, entre los juristas, los urbanistas, los funcionarios de la Administración Pública, las entidades y la ciudadanía.

Ello es así porque, en primer lugar, ha habido la pérdida de una cierta tradición en el conocimiento, ya que desde hace más de treinta años no se realizan compilaciones de la legislación sobre urbanismo, como por ejemplo, las realizadas por Ángel Luís Valladares y Morales; y por Mariano Sánchez Roca en los años 1947, 1955 y 1956, entre otros. Esa pérdida de la tradición es aún más lamentable, porque tampoco se les brinda a los estudiantes universitarios Page 62 de las Facultades de Derecho, Arquitectura e Ingeniería -entre otras-, un mínimo de conocimientos sobre estas temáticas. Sin embargo, desde 1925, los estudiantes de la Facultad de Arquitectura tenían en sus planes de estudio la asignatura Legislación, con nociones elementales sobre las «Ordenanzas de Construcción», entre otras disposiciones jurídicas relacionadas con el Derecho Urbanístico y el Ordenamiento Urbano.

Esa tradición fue perdiéndose en el tiempo, mientras que por otro lado las interpretaciones desafortunadas de algunos de los principios del urbanismo moderno y su aplicación mecánica en las condiciones de Cuba, condujeron a que muchos arquitectos y urbanistas concibieran a la legislación sobre ordenamiento urbano, las ordenanzas de construcción, y las regulaciones urbanísticas como elementos anticuados que supuestamente restringían el libre diseño de la arquitectura y el urbanismo. Ello originó lamentables resultados urbanísticos y jurídicos, tanto en la inserción de edificaciones en las áreas urbanas existentes, como en la ejecución de áreas residenciales de nuevo desarrollo.

Una situación aún mas deplorable es el caso de los juristas. Antiguamente, los estudiantes de la Facultad de Derecho y los juristas en general tenían al menos un cierto dominio de la legislación sobre urbanismo e higiene, y las «Ordenanzas de Construcción». En la actualidad, los juristas no poseen un mínimo de conocimientos sobre estas temáticas. El Derecho Urbanístico, a pesar de sus años de existencia, es prácticamente desconocido en Cuba por los juristas. No es de extrañar que no existan juristas especializados en esta rama, pues no se brindaban cursos de postgrado a los juristas recién graduados. Pero no basta con la formación de postgrado, es importantísima también la formación de pregrado. Sin embargo, no está incluido en las Facultades de Derecho como asignatura independiente y optativa, con tanto mérito como Derecho Agrario, o como el recientemente aprobado Derecho Ambiental.

Al no existir formación de pregrado -la más importante- ni postgrado, ello explica por qué los juristas en general no conocen el Derecho Urbanístico ni su papel en la ordenación urbana, así como tampoco se sienten animados a promover la defensa de la legalidad urbanística y la disciplina urbanística, pues no conocen estas categorías. Resulta curioso el apreciable desconocimiento de los juristas, en forma general, sobre la experiencia histórica de Cuba en las normas jurídico-administrativas sobre el ordenamiento urbano, que probablemente haya sido el país del hemisferio que cuente con la mayor cantidad de disposiciones de esta naturaleza, algunas de las cuales, aunque hoy parcialmente obsoletas, también han estado entre las más complejas de su tipo en su época.

4. La problemática actual del derecho urbanístico y el rol de la administración pública en el ordenamiento urbano en Cuba

En Cuba, en distintas épocas se han establecido diversas disposiciones jurídico-administrativas, de una u otra forma vinculadas con el ordenamiento urbano, puestas en vigor por las administraciones públicas. En la etapa colonial, a partir del establecimiento sistema de asentamientos entre 1510 y 1515, constituido por las primeras siete villas de Baracoa, Santiago de Cuba, Bayamo, Puerto Príncipe, Trinidad, Sancti Spíritus y La Habana, se inició la creación de las primeras del para el ordenamiento urbano, por parte de la administración colonial española, y de los cabildos locales. Entre las más antiguas se encuentran las establecidas por los cabildos, considerados como los primeros Page 63 órganos locales de poder colonial. Entre éstas por ejemplo, el «Acta del Cabildo de La Habana» de 8 de noviembre de 1556, según la cual fue establecido que los vecinos de la Villa serían multados «. . . con un ducado si el domingo no limpiaban sus calles. . . »; o los «Acuerdos del Cabildo de La Habana», de 25 de febrero y de 3 de marzo de 1559, para la localización definitiva de la Plaza de Armas con dos variantes, y para lo cual se destinaron cuatro solares en ancho y largo. Otro caso es el de las «Leyes de Indias», promulgadas por España entre 1523-1573, y que se hicieron válidas para todas sus colonias en América, con su Recopilación de 1687 y posteriores.

Las más relevantes entre las primeras normativas de la etapa colonial fueron las «Ordenanzas Municipales de Alonso de Cáceres», presentadas al Cabildo de la Villa de San Cristóbal de La Habana el 15 de enero de 1574. Fueron las primeras de su tipo hechas en Cuba y para Cuba, y las primeras que establecieron la obligatoriedad de la licencia de obra y las alineaciones; consideradas como un verdadero monumento técnico y jurídico-administrativo de su época, y una de las más complejas entre las de las colonias españolas de América.

Otras de indudable importancia fueron las «Ordenanzas Municipales» de 24 de diciembre de 1855; y el Reglamento de 9 de julio de 1859 sobre los Establecimientos Insalubres, Peligrosos e Incómodos, que puede ser considerada la primera norma sobre la protección del medio ambiente de su tipo en la etapa colonial, y antecedente histórico de la «Ley No. 33 sobre Protección del Medio ambiente y Uso Racional de los Recursos Naturales». De gran relevancia fueron las ordenanzas de 9 de octubre de 1861 «Ordenanzas de Construcción para la Ciudad de La Habana y los pueblos de su término», la más inapreciable joya jurídico-administrativa del ordenamiento urbano del país, que llegaron a establecer de forma obligatoria el trazado urbano de calles a 45" Noreste y 45" Suroreste, para favorecer el régimen de brisas y disminuir la irradiación solar. Con sus disposiciones se realizó la urbanización del reparto Vedado en La Habana, el más complejo, equilibrado y hermoso conjunto urbano del país, así como otras urbanizaciones de gran valor como La Víbora, Santos Suárez y Miramar. Aunque establecidas para la Ciudad de La Habana, fueron empleadas en las restantes ciudades y poblados del país.

De similar importancia fueron el Reglamento de 1ro. de febrero de 1861 «Reglamento de los Arquitectos Municipales del Excmo. Ayuntamiento de La Habana»; las Ordenanzas Municipales de 24 de mayo de 1881 «Ordenanzas Municipales y de Policía Urbana y Rural del Término Municipal de La Habana», complementadas con carácter supletorio por las disposiciones sobre servidumbres de medianerías y de vistas y luces por el Código Civil de 1889 por citar tan solo algunas de las más importantes de la etapa colonial.

En la etapa republicana, esas normativas y disposiciones, aunque de inestimable valor. técnico y jurídico, ya mostraban cierta obsolescencia en las nuevas condiciones del desarrollo urbano en Cuba, con la introducción de vehículos automotores, nuevas técnicas de acueducto, alcantarillado sanitario y drenaje pluvial; y tecnologías más novedosas para la construcción de edificaciones. En 1925, la «Ley de Obras Públicas» estableció el Plan de Engrandecimiento, Embellecimiento y Ensanche para La Habana, el primer plan regulador urbano de su tipo en el país aprobado por una norma jurídica, pero que fue suprimido mediante Decreto No. 1731 de 10 de diciembre de 1930, por la aguda crisis económica y política que atravesaba la nación.

Otros aportes de la legislación estuvieron en la propia Constitución de 1940, que dispuso en su Artículo 215> Page 64 la creación de comisiones municipales de urbanización, nunca puestas en vigor, y en su Artículo 230, la creación de un Distrito Metropolitano de La Habana con una federación de municipios, que sólo se puso en práctica 35 arios más tarde, con la creación de la provincia Ciudad de La Habana, luego de la promulgación de la «Ley de la División Político-Administrativa» de 1976. Otra normativa de singular importancia fue el Decreto Presidencial No. 3158 de 21 de diciembre de 1944 que declaró a La Habana Antigua Zona de Excepcional Valor Histórico y Artístico; antecedente más remoto de la actual «Ley de Monumentos», de 1977, de la declaración de La Habana Vieja como Monumento Nacional, en 1979; Patrimonio de la Humanidad, por la UNESCO, en 1982, y del más reciente «Decreto-Ley No. 143», de 1993.

Sin embargo, los problemas en el ordenamiento urbano ya resultaban tan complejos, que desde 1925 el conocido urbanista, arquitecto y profesor universitario Pedro Martínez Inclán, que aunque no era jurista, propuso a la Administración Pública la promulgación de un «Código de Urbanismo», pues ya vislumbraba los agudos conflictos ulteriores. Tuvo una gran clarividencia, pues las disposiciones jurídicas, sobre todo a partir de la década de los años cincuenta, lejos de establecer un adecuado ordenamiento urbano, al contrario, promovieron un vertiginoso y desorganizado desarrollo urbano, principalmente en la capital del país, y una gran especulación urbana, que no fueron controlados por la Administración Pública, sino incluso, hasta favorecida por ésta en muchos casos.

Como ejemplos, la legislación sobre Arrendamientos de Fincas Urbanas, entre 1949-1954; la «Ley de Propiedad Horizontal» de 1952; la «Ley de Urbanización del Este de La Habana» de 1954; la «Ley sobre Ordenanzas de Construcción de la Plaza de La República y su Zona de Influencia», de 1954. También la legislación sobre la Junta Nacional de Planificación (1955) y los Planes Piloto o Planes Reguladores de La Habana, Isla de Pinos, Varadero y Cojímar; y la Ley de Rehabilitación de La Habana Antigua, de 1956, que pudo haber causado la depredación de ese valioso e inestimable conjunto urbano, por citar algunas.

Según el censo de 1953, el 37, 2% de las viviendas de Cuba eran bohíos con piso de tierra, paredes de yagua o madera y techo de guano, lata cartón y otros. De 1 256 594 viviendas, 502 063 no tenían alumbrado eléctrico; 789 112 no tenían acueducto, y 674 822 no contaban con baño ni ducha. Sólo el 36, 8% de las viviendas eran propiedad de sus ocupantes.

Además de lo anterior, se presentaban grandes desequilibrios en el desarrollo territorial y urbano entre la hermosa, pero también ultramoderna Ciudad de La Habana y el resto del país. Hasta 1958, La Habana tenía el 25 % de la población del país y el 33% de la población urbana nacional. Sin embargo, poseía más del 52% de la producción industrial; el 66% de los hoteles; el 70% de las instalaciones de salud y las camas sanitarias disponibles; el 75% de los graduados universitarios; el 51, 6% de los recursos laborales, con una población activa del 71, 3%. El Puerto de La Habana recibía el 90% de las importaciones. La Habana era una ciudad consumidora, que vivía a expensas del país, pues absorbía el 38% de los salarios; el 35% del comercio interior; el 60, 7% de los productos de consumo y 49% de los servicios comercializables.

En contraste con lo anterior, y según encuesta de la Agrupación Católica Universitaria (ACU), de 1957, entre los 2 500 000 mil personas de la población rural, que constituían el 44% de la población de Cuba, ésta sólo obtenía el 10% del ingreso nacional. Sólo el 0, 80% poseía viviendas de mampostería; el 82, 62% no poseía baño ni ducha; el 88, 50% no poseía acueducto; y el 92, 74% no poseía alumbrado eléctrico. Page 65 De esa población sólo consumía carne el 4%; pescado el 1%; huevos el 2, 2%; leche el 11, 12%; pan el 3, 3%; harina de maíz el 7%; viandas el 22%; arroz el 23%; y frijoles el 24%. De esa población, el 42% era analfabeta; el 14% padecía de tuberculosis; el 13% fiebre tifoidea; el 31% paludismo; y el 36% parasitismo intestinal.

Con posterioridad a 1959, las Leyes de Solares Yermos y de Reforma Urbana de 1959 y 1960, fueron un duro golpe a la especulación urbana; y con la creación, en 1960, de la Planificación Física, se establecieron las bases para el estudio y el planeamiento del desarrollo regional y urbano. Más tarde, mediante la Ley No. 2/1977 «De los Monumentos Nacionales y Locales»; el Decreto No. 21/1978 «Reglamento sobre la Planificación Física», y la Ley No. 65/1988, «Ley General de la Vivienda», y el establecimiento de las regulaciones urbanísticas en la mayoría de las más importantes ciudades del país, entre otras, ello ha permitido enfrentar algunos de los más acuciantes problemas con los fenómenos urbanos.

La obra de la Revolución en el desarrollo urbano es encomiable. Obsérvese tan solo algunas cifras:

-Producción de cemento: de menos de 100 mil toneladas en 1958, a una capacidad instalada de unas 4 millones de toneladas en 1989.

-Infraestructura vial: hasta 1958 se construyeron 10 104 km de caminos y 4 206 km de carreteras; y entre 1959-1980 se construyeron 27 651 km de caminos y 18 909 km de carreteras.

-Infraestructura hidráulica: se construyeron más de 300 acueductos en ciudades y poblados del interior.

-Infraestructura eléctrica: Si en 1958 el 40% de las viviendas no tenía alumbrado, esa cifra disminuyó al 5%. - Vivienda: En el período de mayor auge constructivo en Cuba (1943-1958) se construyeron 143 170 viviendas (en 15 años), y entre 1959 y 1975 (16 años) se construyeron 324 200 viviendas (2, 2 veces). Hasta 1958 en todo el país existían 1 350 000 viviendas; y en 1995, 2 781 000 viviendas; por lo cual, entre 1959 y 1995 se crearon 1 500 000 viviendas en 36 años. En 1953 el 37, 2% de las viviendas eran bohíos y en 1995 sólo el 6%. En 1953 sólo el 36, 8% de las viviendas eran propiedad de sus habitantes, en 1990 esa cifra pasó al 85% y actualmente el 4, 8% adquiere la propiedad, a del 10% del ingreso familiar mensual.

Con las disposiciones anteriores y con la voluntad política del Estado a partir de 1959, Cuba tiene una situación que algunos pudiesen considerar envidiable en la problemática urbana si se le compara con otros países del denominado «Tercer Mundo». Hasta 1994, más del 76 % de la población cubana vive en áreas urbanas, lo que es un indicador del desarrollo social alcanzado en la etapa revolucionaria.

Por otro lado, su sistema de asentamientos de población es del denominado de los «tres tercios», es decir, un tercio o un poco más del 30% de su población vive en las grandes ciudades como La Habana, Santiago de Cuba y Camagüey. Otro tercio ó 30% de su población vive en las otras capitales de provincias y ciudades intermedias; y el restante 30% vive en los asentamientos menores, bateyes, caseríos y asentamientos rurales.

Otro de los más importantes logros fue detener el vertiginoso crecimiento y desarrollo urbano de la Ciudad de La Habana, que en 1958 representaba el 25 % de la población total del país, y el 33% de la población urbana nacional, y sin embargo, hoy su proporción es mucho menor. Gracias a esa política, la Ciudad de La Habana es probablemente la única capital que no ha crecido significativamente, entre las capitales de más de un centenar de países del denominado «Tercer Mundo». Téngase Page 66 en cuenta por ejemplo, que hacia 1958, Caracas, Bogotá, Lima, Santiago de Chile y La Habana eran ciudades con un poco más de un millón y medio de habitantes, y en la actualidad, las cuatro han alcanzado una población entre cuatro y siete millones de habitantes, mientras que la Ciudad de La Habana solo alcanzó a fines de 1995 una población de dos millones doscientos mil habitantes.

Frente a esos auténticos logros, que pueden mostrarse con legitimo orgullo, la situación es relativamente preocupante no solo por la pérdida de la tradición antes señalada, y el notable desconocimiento de juristas y urbanistas en general, sino también con respecto a la legislación y disposiciones jurídico-administrativas sobre el urbanismo y el ordenamiento urbano. En éstas las dificultades son bastante serias, ya que existe una multiplicidad constituida por decenas de disposiciones, entre leyes, decretos-leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, ordenanzas y resoluciones, no coherentes entre sí, y que en ocasiones se contraponen, además de que existen «vacíos jurídicos» o aspectos importantes no regulados por ninguna disposición.

La normativa ha envejecido y ya no se adecua ni está preparada para afrontar los recientes cambios económicos y la apertura al exterior, que genera la aparición de ciertas formas de mercado, de propiedad mixta y privada, así como nuevos agentes, entre ellos las entidades inmobiliarias. A continuación se expondrán algunos ejemplos de las dificultades actuales en la legislación y las normativas sobre el ordenamiento urbano.

Aún no está precisado en la legislación cuáles atributos definen un asentamiento de población para que se considere urbano, o qué es un territorio urbanizado que no sea un asentamiento de población. Según una Resolución Conjunta de 1985, un asentamiento de población debe tener no menos de cinco viviendas separadas entre sí no más de 200 metros, sin que ello indique necesariamente que es urbano, pues según el Censo de 1981, urbano es aquél asentamiento de mil o más habitantes. Pero la acepción asentamiento de población no es la misma que asentamiento urbano, ni tampoco urbanizado, urbanizable o no urbanizable, y se generan confusiones no sólo semánticas, sino de efectos jurídicos. ¿Qué se define jurídicamente para que un territorio sea o no urbanizable?. . . ¿Cómo y quién lo determina?.

Por ejemplo, el Cementerio de Colón, EXPOCUBA, y el Parque Lenin, son instalaciones que poseen territorios con una extensión entre sesenta y quinientas hectáreas, superficies superiores a la de cinco viviendas, que es límite menor de un asentamiento, pero no son asentamientos de población, y sin embargo todos están urbanizados, ya que poseen abastecimiento de agua, electricidad, teléfonos y accesos viales, entre otros. Como se aprecia, las combinaciones pueden ser múltiples, y ello no está definido con exactitud por la legislación vigente.

Otra dificultad es que si en 1994 más del 76% de la población cubana vive en asentamientos urbanos, no está definido con exactitud cómo está conformado o estructurado el Sistema de Asentamientos o el Sistema Urbano Nacional, la jerarquización de servicios urbanos, o cómo limitar la urbanización de tierras aptas para usos agropecuarios. No se comprende aún que los problemas urbanos no son de una determinada institución de la Administración Pública, sino de un conjunto de estas, tales como el planeamiento urbano; la gestión urbana administrativa, económica, tributaria y financiera; servicios comunales urbanos; el registro de inmuebles y el control urbano; protección del medio ambiente, y otros, de forma coordinada, que deben estar expresados en la legislación.

La Ley No. 33/1981 de Protección del Medio Ambiente y Uso Racional de Page 67 los Recursos Naturales, y sus disposiciones complementarias, fueron un gran logro en su época. Y la inclusión, en la Constitución de la República en su reforma de 1992 del Artículo 27, de que el Estado brinda protección al medio ambiente y los recursos naturales del país, fue un acontecimiento trascendental. No obstante, la Ley No 33, no abordó el tema del medio ambiente urbano, aunque en estos territorios se producen serios problemas de danos al medio ambiente. No se establecía con exactitud la responsabilidad en el tratamiento de los desechos urbanos - sólidos, líquidos y gaseosos-; o la obligación de las entidades para el reciclaje de éstos y su empleo como materias primas en un país de pocos recursos; ni la responsabilidad de las personas naturales y jurídicas cuando sus desechos sean considerados peligrosos, como los productos químicos, biológicos, radiactivos, y tóxicos en general; ni el tratamiento de las áreas verdes urbanas; por citar algunos casos. Es de esperar que la nueva Ley 81 «Ley de Medio Ambiente», de 11 de julio de 1997, y su legislación complementaria, establezcan procedimientos específicos para la protección del medio ambiente en áreas urbanas.

La Ley No. 2/1977 de Monumentos Nacionales y Locales y el Decreto No. 55 / 1979, fueron un gran avance en la clasificación de los centros históricos urbanos y los sitios urbanos. Pero transcurridos 20 años de su promulgación, ya se emplean otros conceptos abarcadores, como el de patrimonio urbano. Este incluye zonas urbanas con valores históricos, arquitectónicos, urbanísticos, paisajísticos, ambientales y culturales, para preservar la historia, y preservar la imagen y fisonomía urbanas, sus ambientes, y no solo sus edificios, como monumentos aislados o conjuntos. Por ello, al elaborar la segunda versión de las Regulaciones Urbanísticas Municipales de la Ciudad de La Habana en 1989, el Centro Nacional de Conservación, Restauración y Museo-logia del Ministerio de Cultura; la Dirección Provincial de Planificación Física y Arquitectura; y las Direcciones Municipales de Arquitectura y Urbanismo; delimitaron las Zonas de Valor no sólo históricos sino arquitectónicos, urbanísticos, ambientales, paisajísticos y culturales, y regulaciones para éstas, lo cual no está recogido en la legislación vigente. El Decreto-Ley No. 143 de 1993 sobre la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, introdujo un aspecto novedoso en Cuba, al establecer en su Artículo 8 que las entidades nacionales o extranjeras ubicadas en el territorio delimitado en el mismo, deben contribuir con un porciento de sus ingresos para las obras de conservación y restauración, experiencia que se aplicará a Trinidad, Santiago de Cuba, Baracoa, y otras de las más antiguas villas coloniales, pero es necesario tener en cuenta los aspectos antes enunciados.

Hay casos de contradicciones o vacíos jurídicos entre la legislación sobre medio ambiente, monumentos y aspectos urbanos en zonas naturales próximas a áreas urbanas o urbanizadas; por ejemplo, las Playas del Este de La Habana. Es una zona natural, dentro de un área considerada «urbana», y urbanizada en sus inmediaciones. No es centro histórico urbano, y no se preserva con dicha legislación. No es un área protegida de acuerdo a la legislación ambiental. Tampoco está declarada como Zona de Alta Significación para el Turismo, para aplicar lo establecido en los Artículos 109 y 110 de la «Ley General de la Vivienda» de 1988. Sin embargo, la naturaleza demoró, según cálculos de los científicos, unos doce mil años en crear esas playas, que la contaminación, o la extracción de arena, o la depredación por entidades y ciudadanos las pueden destruir en unos pocos años.

Como se aprecia, son aspectos de nuestra legislación actual relacionada con los fenómenos del ordenamiento urbano, Page 68 que al parecer comienza a estar algo envejecida o necesita de mayor coherencia para afrontar los complejos problemas del desarrollo urbano.

Por cierto, ya que se hizo referencia a las playas, la Ley No. 270 de 1959 «Uso Público de costas y playas del territorio nacional», aún vigente, estableció servidumbres de paso para facilitar el acceso de la ciudadanía a las costas y playas. Sin embargo, en inmuebles cercanos al litoral, de personas naturales y jurídicas, se están creando dificultades para tal acceso, sin que estén en sus excepciones, o trazan sus linderos hasta el mar, con lo que violan las disposiciones de esta ley y sobre la zona marítimo-terrestre establecidas desde principios de siglo. Se está elaborando un proyecto de Ley de Costas. Valdría la pena reflexionar sobre si dicho proyecto de ley incluirá situaciones como éstas en las costas urbanas.

Pudiesen señalarse otros ejemplos sobre las contradicciones de la legislación y las disposiciones vigentes relacionadas con el ordenamiento urbano. Las «Ordenanzas de Construcción» de 1861, parcialmente obsoletas, aún están vigentes para la mayoría de las ciudades del país, excepto para la Ciudad de La Habana, cuyas ordenanzas a su vez datan de 1963, y están parcialmente vigentes.

Por otro Lulo, se han elaborado Regulaciones Urbanísticas en la mayoría de las ciudades del país, no siempre coherentes con aquellas, y aprobadas en forma semioficial por los órganos locales del Poder Popular; por lo cual, en ocasiones sus infractores argumentan que éstas no están sustentadas en instrumentos jurídicos superiores, y por tanto, supuestamente carecen de toda validez jurídica.

Algo similar aconteció con el «Código Civil» de 1987, que incluyó aspectos novedosos como las relaciones de vecindad y el derecho de superficie. Sin embargo, excluyó otros sobre medianerías y servidumbres de vistas y luces del viejo «Código Civil» de 1889. Estas no están recogidas en otras, disposiciones jurídicas, salvo en las Ordenanzas de Construcción de 1881 aún vigentes para todo el país; y las Ordenanzas de Construcción para el Término Municipal de La Habana de 1963; y ambas disposiciones cuentan con las dificultades ya señaladas. Esto, que pudiera parecer un problema simple, no lo es en realidad, pues tan sólo en la Ciudad de La Habana existen medianerías y servidumbres de vistas y luces en los municipios Habana Vieja, Centro Habana, Cerro, Regla, y zonas menores de Guanabacoa y Marianao; y en otras ciudades del país donde viven cientos de miles de personas, y por tales razones se originan conflictos que en ocasiones no encuentran solución ni en los propios tribunales, o en los bufetes colectivos no abundan ni la normativa ni los materiales necesarios para asesorar a la ciudadanía.

En el caso de los instrumentos jurídicos para el ordenamiento urbano, existen dificultades similares. El Decreto No. 21 de 28 de febrero de 1978, «Reglamento sobre la Planificación Física» estableció las formas de aprobación de los Planes Directores Urbanos. Pero transcurridos 19 años sólo ha sido aprobado mediante normativa jurídico administrativa el Plan Director de La Habana por Acuerdo No. 1701 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 1984.

Para algunos no era la norma jurídica idónea para defender el plan de desarrollo urbano de la capital del país, y en los conflictos que se han originado por su aplicación, los asesores jurídicos de muchas entidades estatales han considerado que es una norma de procedimiento y no de carácter compulsivo. En el caso de las restantes capitales de provincias, los Planes Directores Urbanos cuentan con aprobaciones semioficiales; y en algunos litigios con entidades para su cumplimiento, éstas argumentan que tales planes de desarrollo Page 69 urbano no cuentan con la validez jurídica necesaria. Lo mismo ocurre con los proyectos urbanísticos de alcance menor, que al no contar con las normas jurídicas que los sustenten podrían crearse, y de hecho se han creado, situaciones complejas. Ello se tornará más difícil en los próximos años con la aparición de nuevas asociaciones mixtas y entidades inmobiliarias.

Otros problemas son la racionalidad en el uso del suelo y de los inmuebles urbanos, en lo cual la legislación y disposiciones vigentes no esclarecen mucho, u originan cierta confusión, pese a que Cuba es un país pequeño, y no puede darse el lujo de un uso irracional de los inmuebles urbanos o la urbanización de tierras de gran valor agropecuario, arqueológico, minero, paisajístico u otros. La expropiación reconocida en la «Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral» de 1977 para los inmuebles privados, con fines de utilidad pública e interés social, se emplea muy poco o casi nada en el ordenamiento urbano y no por estos conceptos.

Mientras tanto, al parecer puede hacerse muy poco frente al uso irracional de inmuebles urbanos por entidades estatales. Un argumento razonable es que el Estado no puede expropiarse a sí mismo pues ello sería una total ficción jurídica, ni tampoco podría reclamarse la entrega del usufructo otorgado por el Estado para la utilización de dicho inmueble por su utilización irracional, pues supuestamente ello no sería legal, o al menos no hay nada en la legislación actual que así lo establezca. Esta aparente contradicción jurídica encubre el uso irracional de inmuebles urbanos por funcionarios de ciertas empresas y sus dependencias. Sin embargo, según lo establecido en la Constitución y el Código Civil vigentes, las empresas estatales poseen personalidad jurídica propia, el Estado reconoce dichas formas de propiedad, o las entregó en usufructo oneroso o gratuito; y el Estado no responde por éstas ni éstas por el Estado. Además de ello, podría ser aplicada una Resolución vigente del Ministerio de Justicia, mediante la cual pudiesen acciones de recuperación de inmuebles del Estado entregados en usufructo a entidades estatales y organizaciones, pero esto no se ha aplicado casi nunca.

La problemática del uso irracional de inmuebles urbanos en la Ciudad de La Habana ha sido de tal magnitud, que el Comité Ejecutivo de la Asamblea Provincial del Poder Popular tuvo que tomar un Acuerdo de 1986 sobre la liberación de áreas e instalaciones estatales por necesidades del Plan Director y de la remodelación de la ciudad. El Censo de Solares Yermos de 1986 y el Censo de Locales Vacíos de 1993, efectuados en la Ciudad de La Habana, mostraron claramente las irregularidades en este sentido, lo cual se complica mucho más por la inexistencia de registros confiables y actualizados de la propiedad inmobiliaria estatal.

Otros problemas como el valor del suelo urbano, presentan dudas y están parcialmente recogidos en resoluciones y disposiciones, no siempre coherentes entre sí. Por ejemplo, la zonificación de facilidades urbanísticas elaboradas para la mayoría de las ciudades determinaron categorías de valor para a su vez establecer los precios del suelo urbano, y que fueron oficializadas mediante una Resolución Conjunta de 1985 y posteriores que supuestamente derogaron lo que al respecto disponían las Leyes Nº 691 y 892 sobre Solares Yermos.

Este hecho por cierto no fue muy comprensible para algunos juristas de bufetes colectivos que representaban a ciudadanos en los litigios por la aplicación de esta normativa, como a los propios notarios que tenían que hacer constar que sus terrenos no tenían restricciones urbanísticas ejercitarse que impidieran su construcción o la transmisión de dichos inmuebles, según lo dispuesto en la Ley No. 65, «Ley General de la Page 70 Vivienda» de 1988. Las categorías de valor no incluyen otro tipo de inmuebles urbanos, lo cual es una contradicción, pues el valor del suelo urbano es aplicable a todo tipo de inmuebles urbanos, pero dichos precios sólo son aplicables a la vivienda, que por razones obvias son sumamente bajos, pues la categoría más alta en la Ciudad de La Habana -categoría 7- es de tan sólo $33. 00 I m¹

Ello es despreciable si se les compara con indicadores de otros países, o la propia experiencia de Cuba, pues los terrenos en los que se asienta el Hotel Habana Libre tenían un precio en 1958 de unos doscientos pesos por metro cuadrado y eso era hace casi cuarenta años. Ello crea dificultades al Estado para hacer la transferencia a esos precios tan bajos, de una parte de la propiedad o del derecho de superficie en las inversiones inmobiliarias. En la actualidad se negocian precios mayores, pero no está regulado por la legislación; significan dos categorías de precios, uno para los ciudadanos en los casos de viviendas y solares yermos, y otros para entidades o asociaciones de capital mixto; el riesgo de que los funcionarios determinen esos precios no regulados, en las negociaciones, y a que. la legislación inmobiliaria especial aún es un ambicioso proyecto.

Es tal el desconocimiento del valor del suelo urbano, y su uso irracional, que años atrás se propuso la edificación de viviendas de las denominadas de bajo consumo, en terrenos céntricos de la Ciudad de La Habana, que tendrían precios de cientos de miles y hasta millones de pesos. La Ley 691 de 1959 sobre Solares Yermos, estableció que un terreno se consideraba yermo, si la edificación construida sobre él no tuviese un valor mínimo superior a tres veces el valor promedio de dicho terreno. Este es un principio internacional, y no se trata de que en Cuba exista un mercado libre del suelo urbano, sino de que se comprenda su valor y la necesidad de su uso racional. Sin embargo, tal cuestión no parece preocuparle a muchas personas naturales y jurídicas en un país de reducido territorio, y que anualmente pierde terrenos de uso agropecuario que son urbanizados.

Como existen valores mínimos, existen valores máximos, y es de utilización universal que la legislación sobre ordenamiento urbano establezca con carácter obligatorio la ocupación mínima y máxima; la densidad de utilización (m3/m2); la altura y volumetría máximas permisibles de las edificaciones e inmuebles urbanos. Incluso, se establecen las categorías de plusvalía urbana, urbavaloría, o rescate social de las plusvalías urbanas, aprovechamiento medio y hasta derechos de aire que no pueden violar los inmuebles, pues de lo contrario, tendrían que entregar al Estado a cambio, suelo urbano en otras zonas de las ciudades; y ello en países capitalistas donde la especulación urbana es la regla de juego principal. Todo ello pudiera parecer de ciencia-ficción en las condiciones de Cuba, pero la verdad es que la legislación aún no está actualizada totalmente para afrontar la irrupción de entidades inmobiliarias, o podría darse el caso de que bajo el pretexto de la ejecución de edificios modernos, o de un uso más intensivo del suelo urbano, se demuelan edificaciones valiosas pero que no están especialmente protegidas por la Ley de Monumentos de 1977.

Otras dificultades se manifiestan en el registro de inmuebles y de la propiedad inmobiliaria, y su necesaria vinculación con el catastro urbano. El registro y las regulaciones para la transferencia de inmuebles urbanos no considerados viviendas, fue establecido a partir de la Ley No. 1028 de 24 de mayo de 1962, y por ello, el traspaso de inmuebles se realizaría a través del Departamento de Patrimonio Nacional del Ministerio de Justicia, funciones atribuidas por la Resolución No. 375 de 24 de septiembre de 1975. Más tarde, Page 71 a los fines de descentralizar esta actividad, y por Instrucción de 9 de noviembre de 1977, estas funciones fueron transferidas a las Direcciones Provinciales de Justicia del Poder Popular. Con dificultades e irregularidades, los registros de la propiedad inmobiliaria estatal urbana, y sus transferencias, funcionaban. Sin embargo, a partir de la Ley No. 65 de 1988, «Ley General de la Vivienda», y por Resolución No. 259 de 19 de junio de 1989 del Instituto Nacional de la Vivienda, correspondió a las instancias provinciales y municipales de la vivienda, los registros, custodia, administración y asignación de los solares yermos propiedad del Estado y de los organismos y entidades; mientras que el resto de los inmuebles urbanos estatales que no sean solares yermos se mantienen bajo los principios anteriores.

Esto creó una dualidad incomprensible, aparte de que no parece muy eficaz que las instancias de la vivienda controlen y administren los solares yermos urbanos estatales sean éstos previstos o no para la futura construcción de viviendas. Ello contribuye a que no estén muy claros los procedimientos para el registro de los inmuebles urbanos y de la propiedad inmobiliaria no considerados viviendas, ya sean éstos estatales, o los de las asociaciones mixtas, privadas y otras que inician su aparición en las circunstancias actuales. Este es un problema que de no definirse en un plazo más o menos inmediato, puede agravarse.

Diez años atrás se elaboró un anteproyecto de Ley de Catastro ni siquiera discutida aún. Los mapas cartográficos de catastro urbano a escala 1: 2000 los realiza el Instituto Cubano de Geodesia y Cartografía, hoy Empresa GEOCUBA. Pero por otro lado, las Direcciones Provinciales de Planificación Física y las Direcciones Municipales de Arquitectura y Urbanismo, elaboraban sus propios planos planimétricos de uso de suelo a escala 1: 2500 lo cual crea otra dualidad en ocasiones incomprensible. Ambos sistemas no toman en cuenta la titularidad de los inmuebles, sino sólo su existencia física, y para colmo, aún se emplean los antiguos planos catastrales planimétricos del registro de la propiedad. Es necesario conocer no sólo con qué patrimonio físico inmobiliario se cuenta, sino también el título de dominio sobre los inmuebles, pues de lo contrario se crean serios problemas, de ahí que es imprescindible la coordinación entre el catastro urbano y el registro de la propiedad inmobiliaria urbana, y la vinculación de ambas con el sistema tributario relacionado con la propiedad inmobiliaria.

De lo contrario ¿cuál entidad es la responsable de realizar el catastro urbano que incluya la titularidad de los inmuebles?. . . Si no hay registros de la propiedad inmobiliaria y catastro urbanos actualizados y confiables, ¿Cómo podrá aplicarse lo establecido en la Ley No. 73 del Sistema Tributario sobre los impuestos por la tenencia y las transmisiones de inmuebles urbanos?. . .

Otra dificultad ha sido la no realización periódica y con carácter sistemático de censos e inventarios de la propiedad inmobiliaria urbana. Por ejemplo, desde los procedimientos censales de las Leyes 218, 691 y 892 sobre Solares Yermos, de 1959, 1960 y 1962, transcurrieron más de tres décadas para que se hiciera un Censo de Solares Yermos en 1986, pero tan sólo en la Ciudad de La Habana. La experiencia con la realización de dicho Censo de Solares Yermos en la Ciudad de La Habana en 1986, mostró los agudos problemas en este sentido. Podrían citarse algunos ejemplos aleccionadores: la inexistencia de un registro actualizado de la propiedad inmobiliaria y los engorrosos procedimientos manuales en una ciudad que cuenta nada menos que con 14 mil manzanas urbanas y un estimado de medio millón de parcelas urbanas sin que se utilicen métodos de computación y tabulación modernos; y la incoherencia entre el alto nivel técnico de los mapas cartográficos actuales con los Page 72 planos parcelarios planimétricos del registro de inmuebles de décadas atrás, pero que se consideraron vigentes a los fines de probar la titularidad de dominio sobre dichos inmuebles urbanos.

Tan pronto se realizó dicho Censo He 1986 en la Ciudad de La Habana, y con posterioridad a la aplicación de la «Ley General de la Vivienda» de 1988, que autorizó la compraventa de solares yermos entre particulares, y la venta de solares yermos estatales a particulares para la construcción de viviendas por esfuerzo propio, se desató un proceso de utilización y de transferencia de dichos inmuebles conjunto de magnitud tal, que tuvo que ser suspendido, ya que se corría el riesgo de perder solares yermos en zonas céntricas de la Ciudad de La Habana, que aunque de carácter particular, contaban con restricciones urbanísticas pues estaban en zonas definidas por el Plan Director para Uso Social. Sin embargo, aunque podían ser expropiados, eran miles de solares que por su valor en conjunto de millones de pesos, no podían ser adquiridos por el Estado.

Y aquí la contradicción, no se podía construir en ellos, ni tampoco ejercer la transferencia de dichos inmuebles por restricciones urbanísticas, pero el Estado tampoco se los adquiría a los particulares, lo que supuestamente garantizaba la Ley. Ello creó confusión en los juristas de los bufetes y las notarías, que no podían comprender cómo una decisión administrativa de alcance provincial podía suspender la aplicación de lo preceptuado en una norma jurídica con carácter de Ley. Esa engorrosa situación jurídica no fue resuelta en diez años, y sin embargo, no se emplearon procedimientos novedosos existentes como la denominada expropiación diferida, o la creación de exenciones y bonificaciones en el sistema tributario impositivo, u otros procedimientos sigilares. Afortunadamente, el «Período Especial» con su consecuente disminución de las construcciones frenó ese agudo conflicto, pero pueden ocurrir dificultades cuando se normalice la situación y los ciudadanos cuenten con recursos y materiales de construcción, unida a la aparición de nuevas entidades inmobiliarias.

Otra dificultad estuvo en los repartas con urbanizaciones de edificios multifamiliares del tipo «bloque», que se ejecutaron sin urbanización previa, o con urbanización pero sin parcelación, y por lo cual no puede definirse hasta dónde llega el área tributaria de cada edificio. Se supone que todos son áreas comunes como establece la Ley No. 65 o «Ley General de la Vivienda» de 1988, pero no se sabe hasta dónde llegan los límites de cada cual, o cuál pertenece a éstos y cuáles son terrenos yermos adyacentes de propiedad estatal. Esto se complica mucho más si en los intersticios entre dichos edificios de áreas comunales y estatales se encuentran las parcelaciones y viviendas del tipo tradicional, de propiedad personal. Ello ha originado conflictos aún no solucionados, y sin que se vislumbre la existencia de herramientas jurídicas para ello. Han transcurrido entonces casi diez años y esa situación no ha sido resuelta, ni en la capital, ni mucho menos en el resto del país que no efectuó censos similares.

La obligatoriedad de la licencia para la ejecución de cualquier tipo de obra, fue introducida en Cuba por las «Ordenanzas Municipales» de Alonso de Cáceres, de 1574. No obstante, cuatro siglos después aún no existe en el país una cultura sobre la importancia de este acto jurídico-administrativo como parte de la legalidad. Entre los términos licencia, licencia de construcción y licencia de obra, hay diferencias no sólo semánticas, pues tienen que ver con el contenido, así como con las proporciones, complejidad y valor de la acción de edificar, eregir, instalar o establecer.

No obstante, estos conceptos se manejan de igual forma en las disposiciones vigentes, y ello crea confusión. Page 73 Existe desde 1986, un proyecto de Decreto sobre las infracciones a las licencias de construcción, aún no promulgado, pero no contemplaba otras obras y acciones que requieren de licencia. Por ejemplo, eregir un cercado de malla eslabonada, un carporch, instalar una cabina o un quiosco de material plástico, o colocar un anuncio comercial, no necesariamente implican construcciones, por tanto, supuestamente no requieren de licencia. Sin embargo debían tenerla, pues algunos de esos objetos pueden ser costosos, crear serias alteraciones de la imagen urbana, y violan también la disciplina urbanística. Casos muy especiales son las demoliciones, que por su complejidad técnica y el probable riesgo para las personas, requieren en forma imprescindible de licencia, y cuando ello se ha violado los resultados son de lesionados y hasta la pérdida de vidas humanas. Pero las demoliciones no requieren de licencia de construcción, pues en este caso no se construye sino que se desconstruye. Estas, y otras antes mencionadas son más bien obras o acciones que deberían contar con licencia de obra, o al menos licencia administrativa o licencia municipal, como era antes en Cuba y como es en la actualidad en otros países.

Otro problema son las infracciones -y sus sanciones- de las licencias y otros actos infractores. Las obras ilegales que no cuenten con licencias debían ser, infracciones urbanísticas, o infracciones a la legalidad urbanística o de la disciplina urbanística.

Sin embargo, en Cuba, aunque más del 76% de su población es urbana, no son conocidas estas categorías del Derecho Urbanístico, ni siquiera por los propios juristas. Lo que existe son las infracciones administrativas, definidas como infracciones del ornato urbano, en todo caso, por el Decreto No. 123. Las sanciones de multas por tales infracciones, son tan solo de ¡diez pesos! según el Decreto No. 123, o de hasta treinta pesos según el Decreto No. 201, para la Ciudad de La Habana. Algo realmente despreciable, si se tiene en cuenta que en muchos casos, las obras ilegales pueden llegar a un monto de miles y hasta decenas y centenares de miles de pesos por las personas naturales y jurídicas infractoras.

En otros países, no obstante, las sanciones se imponen sobre la base del estimado de varias veces o un porcentaje de los salarios o ingresos de las personas naturales infractoras, y en un porcentaje del valor calculado de la obra infractora para las personas jurídicas. Pero además de los aspectos represivos, se necesita de la educación, la formación de una cultura. Si el que comete una infracción urbanística sólo recibe una imposición de multa pecuniaria y la obligación de restituir el orden jurídico afectado, no se habrá logrado su educación, aún más importante. En algunos países, en estos casos se aplica la sanción de trabajo comunitario, lo que equivale en Cuba al trabajo correccional sin internamiento. Si la persona natural o jurídica taló un árbol robusto, además de la sanción de multa debe sembrar otros árboles para la comunidad. Si es una infracción urbanística de envergadura por parte de una persona jurídica, deberá realizar obras en bien del vecindario o la comunidad.

Aún no se ha desarrollado en el país una cultura de la legalidad urbanística, ni tampoco una cultura de la disciplina urbanística. Se necesita además de una cultura urbana, en la que se eduque al ciudadano que las ciudades donde viven, ese patrimonio urbano es parte del patrimonio cultural de la nación: que la forma, estructura y fisonomía de nuestras ciudades son parte de nuestra cultura, de nuestra nacionalidad, nos pertenece a todos, principalmente a las generaciones venideras, pues las ciudades nunca han sido construidas para una sola generación, sino que han sobrevivido y sobrevivirán aún a muchas generaciones.

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Aspectos tales como: mobiliario urbano; rotulación y numeración de calles, plazas y edificaciones; anuncios y señalizaciones; ornato, higiene y servicios comunales urbanos, presentan también incertidumbres. En la mayoría de los casos, no está muy precisado cómo ni cuáles son las autoridades o entidades que aprueban, ejecutan o detentan tales funciones; o está reglamentado en circulares administrativas internas de diversas entidades.

Lo anterior, es una pequeña reseña de la problemática existente con respecto al Derecho Urbanístico y el rol de la Administración Pública en el Ordenamiento Urbano en cuanto a la cierta, obsolescencia, multiplicidad, incoherencia y vacíos jurídicos de la legislación sobre ordenamiento urbano; y la necesidad de una cultura sobre estas temáticas en la nación, principalmente en los juristas, arquitectos, urbanistas, funcionarios de la administración pública y la ciudadanía. Esas dificultades podrían agravarse en los próximos años con las actuales transformaciones económicas en el país, y la aparición de nuevas asociaciones estatales, mixtas, y hasta privadas, incluidas las entidades inmobiliarias, que de una u otra forma, estarán vinculadas con la conservación y desarrollo urbano. De ahí la necesidad de que la legislación sobre ordenamiento urbano se adecué a estas nuevas circunstancias. Ello podría lograrse con un Código de Ordenamiento Urbano, constituido por un conjunto de normativas en esta temática, complementado por otras disposiciones; y fomentar la cultura urbana.

5. - A modo de conclusiones preliminares, propuestas y recomendaciones

Hasta aquí los aspectos principales que el autor del presente trabajo deseaba abordar. De todo lo planteado con anterioridad, pueden señalarse algunas conclusiones, propuestas concretas y recomendaciones que se exponen a continuación:

1. - Existe una experiencia histórica y actual a nivel internacional del Derecho Urbanístico, su relación con el ordenamiento urbano y el rol de la Administración Pública. Se sugiere dar inicio a la recopilación de una bibliografía, al menos elemental, sobre dicha disciplina.

2. - Se propone la publicación de un material básico sobre Derecho Urbanístico, con la evolución histórica y actual internacional, y las experiencias particulares en Cuba. El autor del presente trabajo tiene un texto elaborado, con unas 100 páginas y unas 20 ilustraciones, que podría facilitar a alguna entidad interesada en su publicación.

3. - La problemática actual de esta disciplina en Cuba muestra aspectos positivos, como también cierta multiplicidad, dispersión, incoherencia, contradicciones y aspectos no regulados en la legislación y disposiciones jurídico administrativas sobre Ordenamiento Urbano. Se requiere su actualización, teniendo en cuenta los cambios económicos actuales, con la aparición de nuevos sujetos y agentes, entre ellos las entidades inmobiliarias. Debe iniciarse la discusión del proyecto de «Ley de Suelo y Ordenamiento Territorial»; y del proyecto de «Código de Ordenamiento Urbano», entregado a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la Asamblea Nacional del Poder Popular. Ambos proyectos se compatibilizan actualmente en el Ministerio de Justicia.

4. - Resulta imprescindible que los juristas tengan un dominio, al menos elemental, sobre el Derecho Urbanístico. Ya fueron impartidos los dos primeros Cursos de Postgrado sobre esta disciplina en 1996-1997 en la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana. Pero deberá estudiarsePage 75 la posibilidad de que las facultades de Derecho del país introduzcan el Derecho Urbanístico, como asignatura específica optativa en un semestre, dentro de los planes de estudio.

5. - Es necesario que los funcionarios de la Administración Pública conozcan y dominen los aspectos más importantes del Derecho Urbanístico y su decisiva relación con el ordenamiento urbano en sus territorios, incluido los referidos a la legislación y las disposiciones jurídico-administrativas sobre estas disciplinas. Se tiene conocimiento de que la Universidad de La Habana tiene entre sus planes cursos y seminarios sobre Administración Pública, cuyos inicios ya han sido concertados con el Consejo de la Administración Provincial de Ciudad de La Habana. Se propone que en estos cursos se incluya la impartición, al menos de forma general, de los aspectos antes señalados, y que se realicen no sólo en la capital, sino en todo el país.

6. - En 1997, en la sede del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital, con el copatrocinio de la Sociedad de Derecho Constitucional y Administrativo de la Unión de Juristas de Cuba, se celebró el 1er. Simposio sobre Derecho Urbanístico y Ordenamiento Urbano. Uno de los acuerdos de los participantes fue la de celebrar un evento. similar al menos cada dos años, y convocar próximamente a un Simposio o evento internacional sobre Derecho Urbanístico.

A las conclusiones preliminares de este trabajo, el autor ha querido añadir las propuestas y recomendaciones antes expresadas. Sin embargo, en ocasiones resulta cómodo hacer juicios críticos sobre algunos temas y desentenderse más tarde de ellos, para que otros los resuelvan.

No basta con hacer conclusiones de análisis teóricos sobre la problemática abordada, y realizar propuestas y recomendaciones como las señaladas, por muy válidas que éstas puedan parecer.

A juicio del que suscribe, el mejor aporte es coadyuvar al ulterior desarrollo en el país del Derecho Urbanístico, y al perfeccionamiento del trabajo de la Administración Pública en el ordenamiento urbano. «Hacer es la mejor manera de decir», y por todo ello, además de análisis, propuestas y recomendaciones, es necesario sobre todo, trabajar. . . Como en toda relación dialéctica, no sólo hay sombras, donde hay sombras también hay luces; como señaló el jurista y Apóstol de nuestra independencia José Martí: «el sol quema con la misma luz conque calienta. El Sol tiene manchas. Los desagradecidos sólo hablan de sus manchas; los agradecidos hablan de su luz». Afortunadamente, en esta hermosa isla tropical lo que abunda es la luz, y por ello estamos agradecidos.

El autor del presente trabajo es tan sólo uno de los pocos juristas que se ha esforzado y contribuido en forma muy modesta para rescatar la tradición cubana en estas temáticas, y para que se reconozca la importancia del Derecho Urbanístico en el ordenamiento urbano, y la necesidad de que juristas y urbanistas posean un mínimo de conocimiento sobre esta disciplina.

Sólo señalará con mucha sencillez, que de sus 30 años de experiencia en ordenación urbana, 17 años han estado dedicados al Derecho Urbanístico. Entre 1981-1987 fungió como tutor, oponente, miembro de tribunal o asesor en siete trabajos de diploma relacionados con la temática en las Facultades de Arquitectura y Derecho. Entre 1988-1993 fue responsable técnico del equipo provincial que elaboró las Regulaciones Urbanísticas para cada uno de los 15 municipios de la provincia Ciudad de La Habana, quince volúmenes con más de dos mil páginas y quince planos de zonificación, las primeras de su tipo en el país desde las «Ordenanzas de Construcción de La Habana» de 1963. Desde 1982 impartió Page 76 conferencias sobre la especialidad en cursos de postgrado de la Facultad de Arquitectura y otras entidades, incluidos los cursos de postgrado 1996-1997 sobre Derecho Urbanístico en la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana.

Desde 1984 propuso la elaboración de un proyecto de ley, y en cumplimiento de un acuerdo de la Comisión de Construcciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular, elaboró un ante-proyecto entregado a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos en 1995 y que en la actualidad se evalúa-junto a otros- en el Ministerio de Justicia. En 1997, organizó el 1er. Simposio sobre Derecho Urbanístico y Ordenamiento Urbano, que contó con el apoyo de la Sociedad de Derecho Constitucional y Administrativo de la Unión Nacional de Juristas de Cuba.

Como se aprecia, el autor del presente trabajo no sólo ha realizado estudios teóricos, recomendaciones y propuestas, sino también actividades prácticas para el rescate y perfeccionamiento del Derecho Urbanístico en Cuba. Como expresó el genial Federico Engels, «el viejo topo que es la Historia» con seguridad realizará sus andanzas, y tal vez algún día pueda realizarse este sueño, y otros juristas más jóvenes se incorporen a este esfuerzo. Ojalá podamos contar con usted, que acaba de leer estos humildes párrafos sobre esta apasionante disciplina, cuyo desarrollo será en beneficio de la nación.

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NOTA: Los señalamientos del autor expresados en el presente trabajo sobre la evolución histórica y reciente a nivel internacional sobre el Derecho Urbanístico; así como la experiencia histórica y actual de la legislación cubana relacionada con el ordenamiento urbano, reflejan tan solo sus modestos criterios personales, y no son necesariamente similares a los de los autores de la bibliografía consultada; como tampoco corresponden a los de ninguna otra entidad o institución oficial.